Empiriskt material

Mina empiriska studier har fokus på att undersöka vilka styrdokument och besluts- motiveringar som används inom kommuner, Försäkringskassa och förvaltningsrätter. Den kommunala arenan har jag studerat på olika sätt. Dels har jag genomfört in- tervjuer med kommunala tjänstemän som har beslutskompetens avseende LSS, dels har jag studerat beslutsunderlag i ärenden som överklagats till förvaltningsdomstol. Intervjuerna har gjorts bland annat för att få en uppfattning om vilka lokala styrdo- kument som används i kommunerna. Försäkringskassan har centrala styrdokument som är lättare att få tag på och därför har jag inte behövt göra intervjuer där för att få denna information.

Jag började med att intervjua tjänstemän i tre närliggande nordostskånska kom- muner, Hässleholm, Kristianstad och Östra Göinge. Eftersom jag i första hand ville undersöka vilka beslutsunderlag (i form av rättskällor och övrigt material) som an- vänds i olika kommuner gjordes inget slumpmässigt urval. Jag ville helt enkelt se och höra av tjänstemännen vilka beslutsunderlag som används. Jag valde tre kommuner av olika storlek och därmed olika förutsättningar när det gäller antal handläggare, ekonomi, befolkningsstruktur etc.187 _{Efter att ha gjort intervjuerna i dessa tre kom-} muner insåg jag att det fanns anledning att gå vidare med ytterligare intervjuer efter- som svaren jag fick visade på olika beslutsunderlag. Nästa omgång intervjuer gjordes

186 Baier/Svensson, Normforskning som abduktion, Rejmer (red), 2004, s. 90.

187 Invånarantal 2006 avrundat till närmsta tusental: Hässleholm 49 000, Kristianstad 76 000, Östra Göinge 14 000.

i Göteborg (kommundel-centrum), Kalmar och Växjö för att vidga den geografiska spridningen och för att få med en storstadskommun i underlaget.188

Tjänstemännen hade i stort sett samma beslutskompetens och samma tjänste- nivå189 _{och kan sägas vara representativa för den grupp som studien avser (tjänste-} män med utredningsansvar och beslutskompetens avseende personlig assistans en- ligt LSS). Informanterna garanterades anonymitet såväl när det gällde person som kommuntillhörighet. Det var inga problem att få tjänstemännen att ställa upp på intervjuerna som gjordes på plats i respektive kommun. Samtliga handläggare med beslutskompetens närvarade samtidigt vid intervjutillfällena i respektive kommun. De hade inte några problem att besvara de frågor jag ställde efter ett på förhand bestämt frågeformulär. Intervjuerna bandades och jag kunde sedan i efterhand sam- manställa och skriva ner svaren efter att ha lyssnat av bandinspelningarna. Frågorna var strukturerade för att få svar på vilka beslutsunderlag som används. Studien av för- valtningstjänstemännens syn på rättskällor och annat material som ligger till grund för beslut tjänar syftet att finna mönster som styr handläggning och tillämpning av LSS i praktiken.

Mitt första intervjumaterial omfattar således personliga intervjuer med 19 kom- munala förvaltningstjänstemän vid besök i sex kommuner av varierande storlek i södra Sverige. Samtliga förvaltningstjänstemän som tillfrågades ställde upp för in- tervju; därmed fanns inget bortfall. De personliga intervjuerna gjordes under au- gusti 2005 – februari 2006. Samtliga LSS-handläggare från respektive kommun/ kommundel med ansvar för beslut om personlig assistans deltog vid intervjutillfället, förutom i Göteborg där endast en handläggare kunde medverka vid intervjutillfället. Kommunstorleken varierade från ca 14 000 till 487 000 invånare.

För att få ett bredare underlag gjorde jag en kompletterande studie. Dessa inter- vjuer gjordes av studenter där respektive student ställde frågan till en av studenten utvald kommun (oftast hemkommunen). Kravet var att frågan inte fick ställas till någon kommun som jag redan hade studerat och studenterna samordnade sina val så att det blev tio olika kommuner där jag inte påverkade valet. Studenterna studerade socialrätt på Högskolan Kristianstad och gjorde sina intervjuer vid besök eller via telefon.190 _{I denna undersökning medverkade en beslutskompetent informant från} var och en av följande kommuner: Bengtsfors, Göteborg (kommundel-Älvsborg), Halmstad, Höör, Karlskrona, Malmö (kommundel-centrum), Olofström, Ronneby,

188 Invånarantal 2006 avrundat till närmsta tusental: Göteborg 487 000, Kalmar 61 000 och Växjö 78 000.

189 Tjänstemännen arbetade samtliga med myndighetsutövning och hade som sin huvudsakliga upp- gift att utreda och fatta beslut i LSS ärenden. De var inte chefer.

190 Studenterna studerade en fristående i kurs i socialrätt på Högskolan Kristianstad höstterminen 2005. Kursen omfattade 15 högskolepoäng och hade kursbeteckning SOA 842. Uppgiften gjor- des som en alternativ gruppuppgift vilken ingick som ett delmoment i kursen. Noterbart är att studenternas undersökning hade ett studiesyfte där de skulle kommentera de svar som givits. Stu- denternas kommentarer används inte i detta arbete. De var medvetna om att jag skulle använda informanternas svar okommenterade.

Sölvesborg och Torsås.191 _{Intervjuundersökningarna gjordes även här för att ta reda} på vilka rättskällor och annat material som används vid beslut.192 _{Denna andra inter-} vjuundersökning genomfördes under perioden januari – februari 2006. Studenterna ställde samma fråga som jag ställt avseende vilket källmaterial som används när lagen ska tolkas. Här medverkade en informant från varje kommun.

Totalt omfattar intervjuerna 16 kommuner och 29 informanter. Resultaten har avidentifierats så att redovisade resultat inte ska kunna härledas till någon specifik respondent eller kommun. Rättsområdet som frågeställningarna avsåg begränsades till att avse 1 § LSS (personkretstillhörighet) och insatserna enligt 9 § p. 2 – 4 LSS (biträde av personlig assistent, ledsagarservice och biträde av kontaktperson). Enligt 2 § LSS svarar varje kommun för dessa insatser. Insatserna handläggs i respektive kommun av de tjänstemän som var informanter. De har också oftast full beslutan- derätt (med något undantag) i de utvalda ärendena. I en av kommunerna beslutar socialnämnd eller motsvarande och då är tjänstemannen ansvarig för utredning och föredragning av ärendet i nämnden. Det förekommer också i en kommun att en chefstjänsteman tar det formella beslutet på uppdrag av nämnden.

Intervjuerna med beslutsfattare i kommunerna där informanterna gett sina svar på frågorna har legat till grund för mina dokumentstudier avseende kommunernas och Försäkringskassans beslutsunderlag. Med den kunskap jag har från kommun- intervjuerna har jag kunnat identifiera olika typer av beslutsunderlag. Jag visste av egen erfarenhet att Försäkringskassan använde interna föreskrifter av olika karak- tär men att kommunerna hade interna föreskrifter behövde jag ha kunskap om för att kunna gå vidare med studier av deras beslutsunderlag och beslutsmotiveringar. Informanterna har talat om vilka olika dokument, rättskällor och andra styrdoku- ment som förekommer, därmed har jag fått en ökad förståelse för vilka interna nor- mer som förekommer.

Dokumentstudierna avseende kommunernas beslutsunderlag gjorde jag vid en genomgång av ärenden som överklagats till Förvaltningsrätten i Skåne. Underlaget omfattar 26 mål från tre kommuner i Skåne där jag tidigare gjort intervjuer med handläggarna. Målen hade avgjorts under perioden januari 2005 – juni 2006. Jag har sökt efter interna styrdokument och beslutsmotiveringar som avviker från rätt- en. Materialet har analyserats kvalitativt och redovisas i nedanstående avsnitt i form av fallbeskrivningar. Innehållet i akterna har också jämförts med de interna styr- dokument som förekommer och som jag kunnat studera. Dessa kontextuella fakta ger mig en möjlighet att jämföra med de teorier jag arbetat med. Teorin visar att de kommunala tjänstemännen är s.k. närbyråkrater, som styrs av olika kontextuella

191 Invånarantal 2006 avrundat till närmsta tusental: Bengtsfors 10 000, Göteborg 487 000, Halm- stad 88 000, Höör 15 000, Karlskrona 62 000, Malmö 273 000, Olofström 13 000, Ronneby 28 000, Sölvesborg 17 000, Torsås 7 000.

192 Studenterna ställde endast en avgränsad fråga som var densamma som den jag använt. Svaren som studenterna fick innehåller samma källhänvisningar avseende rättskällor och informationskällor som jag fått i min undersökning. Resultaten som redovisas i kapitel 7 kan jämföras med resultaten från min intervjuundersökning, eftersom materialet klassificeras på samma sätt och inget material lämnas utanför redovisningen.

faktorer och olika normer påverkar deras beslutsfattande. Normer som tillämpas kan vara rättsliga eller andra normer. Kommunernas interna styrdokument har formen av interna riktlinjer. Dessa beskrivs närmare i kapitel 7. Jag har inte kopierat eller bilagt kommunernas interna dokument i sin helhet eftersom de är så omfattande och därmed skulle ta en alltför stor plats i avhandlingen. Istället har jag valt att citera de delar som har relevans i denna studie.

Även på Försäkringskassan har jag gjort dokumentstudier. Jag har studerat be- slutsprocessen vid beslut om personkretstillhörighet och om assistansersättning. Jag har gått igenom 31 akter som utgör samtliga ärenden som avgjorts under perioden 2010-10-01 – 2011-03-31 från fem kommunområden: Kristianstad, Hässleholm, Östra Göinge, Osby och Perstorp, för att på så sätt få en bild av hur ärenden ut- reds och besluten motiveras. Kritiska punkter i handläggningen studeras för att få fram hur handläggarna gör personkretsbedömning, timberäkning av hjälpbehov och bedömning av rätt till personlig assistans. Försäkringskassan har också inter- na normer som styr handläggningen tillsammans med andra kontextuella fakto- rer. Försäkringskassans interna styrdokument finns tillgängliga via deras hemsida (Forsakringskassan.se) och jag har också citerat valda delar i kapitel 7.

Den tredje arenan som studeras är länsrätter som fr.o.m. 2010-02-15 omorga- niserats och ingår i förvaltningsrätterna. För att få svar på frågan på vad som lig- ger till grund för rättstillämpningen i förvaltningsdomstol har jag studerat samtliga LSS-mål som avgjorts i fyra förvaltningsrätter under en period av 18 månader. Jag har sammanlagt 104 mål från Skåne (f.d. Kristianstads län), Blekinge, Kalmar och Kronobergs län. Urvalet av domstolar gjordes med hänsyn till de kommuner som deltagit i intervjuundersökningen, men också för att få med län där det ingår små, medelstora och stora kommuner. Studien av förvaltningsrätternas avgöranden tjä- nar också syftet att se skillnader mellan beslutsmyndighet och besvärsmyndighet när det gäller beslutsunderlag m.m. Förutsättningarna är delvis annorlunda i förvalt- ningsdomstol jämfört med beslutsmyndighet eftersom dokumentationen i förvalt- ningsdomstol är mer formaliserad enligt förvaltningsprocesslagen; ett faktum som jag kommer att återkomma till i mina beskrivningar och analyser i följande avsnitt. Resultaten av dessa studier har bearbetats statistiskt i dataprogram (SPSS). Därför kan jag göra vissa kvantitativa bedömningar av detta material som redovisas i kom- mande kapitel.

Det empiriska materialet är fördelat på de tre arenorna enligt följande tabell: Tabell 2. Empiriskt material

Kommuner Försäkringskassan Förvaltningsrätter Intervjuer

med tjänstemän i 16 kommuner, 29 informanter Dokumentstudier

26 akter från 3 kommuner, samt interna styrdokument Dokumentstudier 31 akter från 6 kommunområden, samt interna styrdokument Dokumentstudier 104 domar från 4 länsrätter