Tillämpningen hos Försäkringskassan

Min empiriska erfarenhet av försäkringskassans handläggning är att utrymmet för individuella bedömningar i de enskilda fallen är begränsat. Istället använder myndig- heten interna normer som talar om i detalj hur ärenden ska handläggas och beslutas. Som jag redovisat i föregående kapitel förekommer interna styrdokument och en ge- nomgång av Försäkringskassans akter visar att verksamheten är starkt styrd av dessa interna dokument och riktlinjer. Verksamheten är alltså normrationell i förhållande till egna normer.

Personkretsbedömningar och bedömning av rätt till ersättning för personlig assis- tans görs av Försäkringskassan. För att assistansersättning ska beviljas måste personen tillhöra personkretsen enligt LSS och behovet av assistans till så kallade grundläggan- de behov ska uppgå till mer än 20 timmar per vecka för att Försäkringskassan ska bevilja assistansersättning.

Ansökningar behandlas och behoven utreds av handläggare som specialiserat sig på, och arbetar uteslutande med, denna typ av ärenden. I utredningen uppskattar respektive handläggare den tid som den funktionshindrade behöver hjälp med sin personliga hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra el- ler annan grundläggande hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funk- tionshindrade (grundläggande behov). I ärenden som jag studerat utreds och be- skrivs detta in i minsta detalj. Behov av stöd och service beräknas och bedöms av Försäkringskassan i hundradels timmar. Utredningarna följer en mall som innehåller uppgifter om familjesituation, bostad, bostadsanpassning, stödbehov och funktions- hinder/sjukdom. Behov av assistans för de grundläggande behoven beskrivs detaljerat avseende hygien, av- och påklädning, måltider, kommunikation och övriga behov. Det finns exempel från Försäkringskassans handläggning där beslutsunderlaget och förslag till beslut inte kommuniceras före avslagsbeslut, vilket strider mot gäl- lande processuella rättsliga normer.246 _{Besluten motiveras alltid enligt en mall, men} det är inte alltid som besluten är sakligt motiverade med hänvisning till de fakta som avgjort ärendet. Det blir istället en generell motivering, exempelvis skrivs det i ett beslut att sökanden (som jag kallar Erik) inte tillhör den personkrets som kan få assistansersättning med följande motivering:

”Du bedöms inte tillhöra personkrets grupp 1 eftersom din diagnos inte är utveck- lingsstörning eller autism. Du bedöms inte heller tillhöra personkrets grupp 2 eftersom din diagnos inte beror på någon hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom och som gett betydande och bestående begåvningsmässigt funk- tionshinder. För att tillhöra personkrets grupp 3 ska man ha varaktiga fysiska och psy- kiska funktionshinder som inte beror på normalt åldrande. Funktionshindren ska vara stora och förorsaka betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd och service. Alla angivna rekvisit måste vara uppfyllda för att lagen ska vara tillämplig. Behovet av hjälp kan bestå av hjälp med den personliga hy- gienen, hjälp vid måltider, hjälp med på- och avklädning, att kommunicera med andra, med förflyttningar, sysselsättning eller att utföra nödvändig träning eller behandling. Du behöver viss hjälp med hygien och med på- och avklädning men eftersom du inte tillhör någon personkrets föreligger inte rätt till assistansersättning.”

I beslutsmeddelandet till Erik hänvisades till alla tre personkretsarna, trots att endast personkrets 3 är relevant i fallet. Timberäkning görs när det gäller behov av stöd och service, trots att Erik inte bedöms tillhöra personkretsen. Detta exempel är inte unikt och Försäkringskassan har även i andra fall, som jag noterat i min undersök- ning, liknande beslutsmotiveringar där den enskilde får icke relevant information avseende olika personkretsar och en detaljerad timberäkning av hjälpbehov, även om Försäkringskassan redan konstaterat att denne inte tillhör den personkrets som kan få assistansersättning. Min empiri visar att alla fall behandlas lika efter mallen, trots att det förekommer både enklare och svårare fall som kräver olika insatser i form av utredning och remissförfarande som inte alltid passar in i mallen. Om ett enklare

fall utreds på samma sätt som ett svårare fall så kan detta vara slöseri med tid från myndighetens sida. Detta kan också medföra att resurserna inte räcker till för att lägga ner det arbete som de svårare fallen kräver.

Försäkringskassan utreder rätten till assistansersättning och gör timberäkning av de olika behoven. I alla de fall jag studerat (med ett undantag) görs en timberäkning av dessa behov, där försäkringskassans handläggare uppskattar behoven i timmar per dag och vecka. För hjälp med hygienbestyr inklusive dusch, tandborstning, hårvård, toalettbesök etc. görs behovsbedömningar från 0,25 timmar/vecka som lägst (för- utom i fall där ingen tid alls godtas) och som högst 28,0 timmar/vecka. För hjälp med på- och avklädning har jag noterat som lägst 1,75 timmar/vecka (förutom fall där ingen tid alls godtas) och som högst 7,0 timmar/vecka. Hjälp och assistans i samband med måltider godtas inte regelmässigt i de fall jag studerat. I de fall där Försäkringskassan accepterar detta hjälpbehov förekommer allt från 4,37 timmar/ vecka till 49,0 timmar per vecka som assistansberättigad tid. När det gäller hjälp att kommunicera är det inte heller så vanligt att tid för detta godtas. Den kortaste tid jag noterat som godtagits för kommunikationshjälp är 0,56 timmar/vecka (0,08 tim- mar/dag vilket motsvarar ca 5 minuter per dag) medan den längsta tid som godtagits är 3,5 timmar/vecka. Annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funk- tionshindrade har beviljats i ett fåtal fall. Det kan då handla om att personen behöver aktiv tillsyn för att inte skada sig själv eller andra eller, då det krävs kunskaper om personens sätt att kommunicera exempelvis med symboler.

Det förekommer att utredningen brister i saklighet och objektivitet. Innehållet kan vara präglat av subjektiva bedömningar. Utredningarna kan innehålla detaljer som är väldigt personliga exempelvis: ”tycker om att stå i duschen”, ”tycker inte om att borsta tänderna”, ”det spills mycket på kläderna under måltiderna”, ”det olyckas i byxorna ca en gång per vecka”, ”har spikat massor med spikar på väggarna där han hänger sina kläder”, etc. Dessa citat är hämtade från olika utredningar och är exem- pel på att utredningarna även innehåller uppgifter som inte behövs för att utreda assistansbehovet. Uppgifter som de citerade kan dessutom uppfattas som kränkande för den enskilde.

Endast i ett fall har jag noterat att Försäkringskassan gör en skälighetsbedömning utifrån reella hänsyn vid beräkning av assistansbehovet. Det kanske hade samband med att beslutet var retroaktivt och avsåg en redan avliden person. Här bedömdes behovet enligt följande skälighetsbedömning. Hjälp med hygien, av- och påklädning 4 timmar/dag, hjälp vid måltider 1,5 timmar/dag, hjälp vid övrig omvårdnad 1,5 timme/dag. Tid för hjälp med de grundläggande behoven uppskattades enligt en skälighetsbedömning till 7 timmar/dygn eller 49 timmar/vecka. Resultatet kunde säkert blivit annorlunda, men för den skull inte mer rättsenligt, om behovsbedöm- ningen gjorts enligt Försäkringskassans norm där tidsåtgång för varje moment där den enskilde behöver hjälp beräknas i hundradels timmar.

Följande exempel visar hur timberäkningen kan gå till. I en ansökan yrkar den funktionshindrade (som jag kallar Filip) assistansersättning med 94,27 timmar/ vecka. Läkarutlåtande utvisar att Filip har en utvecklingsstörning och därmed tillhör

personkretsen för LSS. Filip behöver påminnas om allt i vardagen; duscha, byta klä- der och liknande. Filip har ingen tidsuppfattning, kort uthållighet, dåligt lokalsinne m.m. Filip behöver ett personligt stöd, påminnelser och struktur som skapas av an- dra. Försäkringskassan gör följande behovsbedömning i sitt beslutunderlag:

”Filip äter och dricker själv varför tid för detta inte kan beaktas. Det medicinska un- derlaget säger att Filip är i behov av påminnelse om klädbyte. Det visar inte att han är i behov av praktisk hjälp med av- påklädning. Påminnelser och påpuffning är inte sådana insatser som kan beaktas i assistansersättningen. Det medicinska underlaget sä- ger att Filip är i behov av påminnelser och inte självständigt klarar att sköta sin hygien. Det medicinska underlaget styrker inte att han behöver praktisk hjälp. Påminnelser och påpuffning är inte sådana insatser som kan beaktas i assistansersättningen. Filip är prat- glad men han pratar med korta och avhuggna meningar. Han kan vara svår att förstå. Funktionshindret bedöms inte vara av sådan karaktär att det behövs en tredje person för att kommunikation skall vara möjlig. Funktionshindret bedöms inte vara av sådan karaktär att det kräver tillsyn av övervakande karaktär eller att det behövs ingående kunskap för att hjälpa Filip med konsekvenserna av funktionshindret.”

Försäkringskassan beslutar att Filip inte kan få assistansersättning eftersom hjälp- behovet inte beräknas uppgå till 20 timmar/vecka. Bedömningen torde leda till att någon annan huvudman (kommunen) får ta ansvar för det hjälp- och tillsynsbehov som sökanden har och som inte tillgodoses av anhöriga.

I ett annat exempel ansöker en person (som jag kallar Gustav) om assistanser- sättning. Gustav bedöms tillhöra personkretsen för LSS. Försäkringskassan utreder behoven av assistanshjälp och gör följande timberäkning:

”Tid för toalettbesök godtas med 15 min/gång vid 5 tillfällen/dag, förutom 2 dagar/ vecka då Gustav är på rehabilitering där han får sådan hjälp, då godtas 4 tillfällen. På natten godtas hjälp med ett toalettbesök, 15 min/gång. Total tid för toalettbesök 10 tim/vecka.

Hjälp vid duschning och förflyttning i samband med detta moment 4 gånger/vecka x 1 timme = 4 timmar/vecka.

Hygienbestyr morgon och kväll 2,5 timmar/vecka. Total för toalettbesök och hygien 16,5 timmar/vecka

Hjälp med på- och avklädning 50 minuter/dag samt vid dusch 15 minuter 4 gånger/ vecka. Total tid för hjälp med på- och avklädning 6,83 timmar/vecka.

Tid för hjälp med grundläggande behov uppgår till 23,33 timmar/vecka.

Dessutom beviljas assistans till övriga behov som hushållssysslor, promenader, aktivite- ter och inköp med 32,5 timmar/vecka.”

Även när det är tydligt att personen, som i nedanstående fall (Helge), behöver hjälp under hela dygnet görs en bedömning av hjälpbehovet beräknat i detalj för varje moment i hela och hundradels timmar.247 _{Beslutet ser ut enligt följande.}

”Du får assistansersättning därför att försäkringskassan bedömer att du tillhör grupp 3 i den personkrets som kan ha rätt till assistansersättning. Ditt behov av person- lig assistans för de grundläggande behoven bedöms överstiga 20 timmar per vecka. Försäkringskassans beslut grundas på bedömningen att du behöver personlig assistans med 120,87 timmar per vecka för dina grundläggande behov och för övriga behov med 47,13 timmar per vecka.

Under en period på sex månader varierar antalet dagar beroende på hur perioden för- läggs i almanackan. För att du inte ska gå miste om några assistanstimmar så utgår beräkningen att man räknar med 184 timmar, vilket medför att du blir berättigad till assistansersättning med 169 timmar per vecka”.

Detta exempel visar vad den detaljerade utredningen leder till i ett fall där den funk- tionshindrade utan tvekan tillhör målgruppen för LSS. Helge är totalförlamad och beroende av hjälp dygnet runt, eftersom han inte ens kan andas utan hjälp. Behovet av personlig assistans dygnet runt är ostridigt, ändå görs en utredning och beskriv- ning av hjälpbehovet på sju sidor som mynnar i ovanstående beslut. Beslutet är svårt att förstå om man inte är insatt i Försäkringskassans normer (exempelvis: vad menas med grupp 3, vad som är grundläggande behov etc.) och innehåller skrivningar som är direkt felaktiga när det gäller tidsberäkning. Resultatet blir att Försäkringskassan beviljar ersättning för assistans dygnet runt eller med 169 timmar per vecka. Eftersom en vecka endast har 168 timmar blir det svårt att förstå beslutet. En synpunkt är att Försäkringskassan i denna typ av ärenden utan omfattande utredning borde kunna komma fram till ett korrekt beslut och att beslutsmeddelandet till den enskilde kan vara kortfattat och tydligt utan en motivering som innehåller direkta felaktigheter.248 Varje behov av stöd och service utreds alltså i detalj och tid beräknas för varje moment. Det som sökanden anger som hjälpbehov och vilken tid varje moment tar godtas oftast inte av Försäkringskassan. De gör en egen bedömning av tidsåtgången för varje moment. Se sammanfattning i bilaga 3.

När det gäller förflyttningar där individen har behov av assistans räknar Försäkringskassan i de fall jag studerat endast den tid för förflyttningar som är nöd- vändiga för att de grundläggande behoven ska tillgodoses, exempelvis förflyttning till och från säng och duschutrymme. När det gäller av- och påklädning räcker det inte med att individen behöver hjälp med att ta på ytterkläder för att detta ska räknas som grundläggande behov.