Analys och slutsatser
9.5. Normativa mönster och parallella spår
Mönster som system av handlande inom organisationerna utgår från individuella ak- törer som agerar i ett sammanhang eller i ett socialt system.268 Tjänstemännen inom kommuner och Försäkringskassan, liksom domarna på förvaltningsrätterna, agerar mer eller mindre självständigt när de tillämpar olika normer, men de är påverkade av de strukturer som finns inom respektive myndighet. Det handlar om olika förutsätt-
ningar på de tre arenorna avseende uppdrag, organisation, yrkesmässig kompetens, intern normbildning och sociala strukturer. Aktörerna är enligt lagstiftningen bund- na till ett likformigt agerande vid de olika myndigheterna. De tre arenorna uppvisar emellertid olika normativa mönster vid tillämpningen av en och samma lagstiftning. Normbildningen och tillämpningen på de tre arenorna följer olika parallella spår. Kommunerna uppvisar en målrationell normbildning med en individuell karaktär, som innebär att rättstillämpningen i praktiken är påverkad av interna styrdokument, men tillämpningen tar också reella hänsyn. Försäkringskassan har en formell norm- rationell normbildning i förhållande till interna styrdokument och LSS, som leder till en generell tillämpningsmetod som styrs av interna föreskrifter där reella hänsyn saknas. Förvaltningsrätternas normbildning är normrationell i förhållande till lagen, men också målrationell i de fall där domstolen åberopar lagens målsättning – som framgår av lagförarbeten och praxis – som grund för sitt avgörande. Reella hänsyn tas av domstolen i de fall där bedömning gjorts utifrån individuella faktorer med hänsyn till lagens målsättning och de konsekvenser avgörandet leder till i det enskilda fallet. Tjänstemännen vid kommunerna utreder och gör bedömningar utifrån den en- skildes behov av stöd eller service. Besluten är oftast målinriktade och beskriver vilka konsekvenser som eftersträvas med besluten, även om det finns undantag (som i fallet med David), där det inte framgår av besluten hur stöd- och servicebehoven ska tillgodoses. Kommunen ansvarar också för att besluten verkställs och har ansvar för stöd och serviceinsatser som ges till den enskilde.
De interna styrdokumenten varierar mellan olika kommuner. Kommunerna ver- kar inte känna till den rättspraxis som finns i form av prejudikat från Högsta förvalt- ningsdomstolen. Tjänstemännen använder olika rättskällor och andra normer utan något enhetligt system, så som det framgår av tabell 3 och diskuteras i kap. 7. Sociala normer tillämpas utan någon synbar struktur. Det är snarare så, att olika kommuner har olika sociala normer som styr tillämpningen enligt de interna styrdokument som uppvisas. Även om normerna är olika så finns det ändå likheter i tillämpningen på så sätt att besluten oftast är målrationella.
Eftersom den kommunala budgeten är begränsad och LSS innebär stora kostna- der för kommunen finns det en risk för att vi får en tävling om knappa resurser, där den enskildes rätt till insatser får stå tillbaka för andra krav som ska tillgodoses inom den kommunala budgeten.
Kommunerna är självständiga beslutsmyndigheter, men styrs av statlig regle- ring som de ska följa. Lagstiftningen kompletteras med interna styrdokument. Kommunerna har olika normer som styr beslutsprocessen och påverkar rätten i praktiken. Besluten bygger på individuella bedömningar i de enskilda fallen och besluten motiveras oftast med hänvisning till lagen. Tjänstemännen tar emot ansök- ningar från enskilda personer, utreder ärenden och är ofta beslutsbehöriga med stöd av delegation från en social nämnd. Utan att här gå in på den kommunala besluts- ordningen, kan jag ändå konstatera att den politiskt styrda nämndorganisationen har den formella beslutsbehörigheten med stöd av lag och därmed ett inflytande på besluten som fattas. Politikerna har ofta upprättat verksamhetsmål för den välfärds-
sektor som kommunen ansvarar för och politikerna är också delaktiga i framtagandet av de interna styrdokument som kommunerna hänvisar till vilket också framgår av länsstyrelsernas kartläggning.269 När beslutsbehörigheten delegeras av politikerna till tjänstemännen innebär det att makten över hur besluten kommer till flyttas över till tjänstemännen, även om dessa är påverkade av organisationens normer. Dels är normerna rättsliga i form av rättskällor och rättsprinciper, dels är normerna sociala som organisationen utvecklar internt. Tjänstemännen förväntas följa normerna vid tillämpningen av LSS. I praktiken använder tjänstemännen olika rättsliga dokument förutom lagen i sitt beslutsfattande. Olika kommuners förvaltningar har olika upp- fattning om vilka rättskällor som ska, bör och får användas. Dessutom förekommer olika interna styrdokument som är en blandning av rättsliga och andra normer. I de fall utredningarna som ligger till grund för besluten är bristfälliga – eller bristfälligt dokumenterade – är det svårt att se hur tjänstemännen kommit fram till sina beslut. När en kommun regelmässigt hänvisar till att besluten är tagna i samråd med chefen, innebär det att chefens uppfattning också är normgivande och påverkar besluten. Sammantaget ser jag ett mönster när det gäller kommunala beslut avseende LSS som innebär att tjänstemännen följer interna normer i stor utsträckning. De interna nor- merna ser olika ut i de kommuner jag studerat, men jag har kunnat se ett enhetligt mönster som innebär att rätten tillämpas målrationellt i kommunerna.
Mönstret hos Försäkringskassan är att besluten styrs i högre grad än besluten hos kommunerna av interna dokument. Försäkringskassan utreder alla ärenden enligt samma norm och gör beräkningar av tiden för assistansbehov i hundradels timmar. Besluten är normrationella i förhållande till Försäkringskassans interna normer. Tjänstemännens generella bedömningar är inte målrationella i den mening att be- slutsfattarna tar hänsyn till vilka konsekvenser beslutet får för den enskilde, vilket kan hänga samman med att Försäkringskassan endast beviljar assistansersättning i form av pengar och inte har ansvar för assistansen i praktiken. Risken med denna typ av handläggning kan vara att det finns personer som beviljas ersättning på felaktiga grunder, eftersom assistansersättningen kan handla om betydande belopp som beta- las ut och det kan locka oseriösa personer att fuska på olika sätt.
Försäkringskassan med en struktur som en nationell statlig myndighet har en annan organsation än den som landets kommuner har. Som en nationell stor myn- dighet har Försäkringskassan resurser att producera interna styrdokument även om kassan inte har någon formell lagstiftningsmakt. Mönstret är att Försäkringskassan utreder och behandlar alla efter samma mall, oavsett om det är enkla eller svåra fall. Försäkringskassan har en omfattande central styrning i sina interna normer och dessa normer i form av ”Allmänna råd” och ”Vägledning” tillämpas på alla typer av fall. De interna styrdokumenten är omfattande och visar ett tydligt mönster hur LSS ska till- lämpas av tjänstemännen. Dokumenten har en tydlig normativ innebörd och tjäns- temännen på Försäkringskassan är lojala mot organisationens egna styrdokument som det visat sig inte alltid stämmer överens med de rättsliga normerna. De interna normerna är detaljerade föreskrifter hur ärenden ska utredas, att personkretsbedöm-
ning ska göras i alla fall och vad som grundar rätt till assistansersättning. Mannelqvist & Enqvist har pekat på att Försäkringskassans myndighetsnormering (inom sjukför- säkringsområdet) är internt bindande för tjänstemännen, vilket innebär att de inter- na normerna tillämpas som ”gällande rätt” på Försäkringskassan trots att domstolar- na har en annan uppfattning om vad som är ”gällande rätt”.270 Vahlne Westerhäll har noterat att rädslan för lämplighetsöverväganden och skälighetsbedömningar är stor inom socialförsäkringsadministrationen och benämner Försäkringskassans hand- läggning för ”ärendehantering istället för rättstillämpning”.271 Försäkringskassan uppvisar därmed ett tydligt normativt mönster som även gäller tillämpningen av LSS, vilket innebär att besluten som fattas är normrationella i förhållande till egna interna styrdokument.
Förvaltningsrätterna är inte alltid förutsebara i sina avgöranden (med hänvisning till de domar jag studerat). De uppvisar inget tydligt mönster som visar vilka normer som styr beslutsfattandet. De hänvisar visserligen till LSS i sina avgöranden, vilket framgår av tabell 4 som återfinns i kapitel 8. Det är inte i alla fall jag kan se vilken annan rättslig norm som beslutet har sin grund i. Besluten är normrationella i för- hållande till lagen, men när domsmotiveringarna inte innehåller en hänvisning till andra rättskällor är det svårt att se hur domstolen kommit fram till sitt ställningsta- gande i de enskilda fallen.
Domstolarnas avgöranden visar alltså ingen enhetlig bild när det gäller vilka rätts- liga och andra dokument som styr tillämpningen, men det finns ändå ett tydligt mönster som innebär att domstolarna är normrationella i sina avgöranden, i för- hållande till rättsliga normer. Rätten tillämpas med hänvisning till lagen och andra rättskällor, även om det ibland finns tolkningar som är svåra att förstå. Exempelvis förekommer tolkningar av uttalanden i förarbeten som strider mot lagens målsätt- ning. Olika länsrätter hänvisar i olika grad till prejudikat och den praxis som finns från Högsta förvaltningsdomstolen. Det finns undantag där en förvaltningsrätt i det undersökta materialet gör en grundlig genomgång av praxis som finns i samma typ av mål, och där avgörandena motiveras med hänvisning till denna praxis och andra rättskällor. Den länsrätt som skriver utförliga domskäl och beskriver vilka rättskällor som ligger till grund för avgörandena har procentuellt färre fall att ta ställning till i förhållande till invånarantal. Det blir helt enkelt färre överklaganden och en slutsats kan vara att om domstolen har välmotiverade avgöranden så ökar förutsebarheten och därmed har beslutsmyndigheten givits en indikation om hur liknande fall kom- mer att avgöras. Domstolarna hjälper i så fall beslutsmyndigheterna och vägleder dem hur liknande fall ska avgöras. Domstolarna visar inte upp några interna styrdo- kument (i de drygt 100 avgöranden jag studerat). De hänvisar i stort sett alltid till lagen (i 95 procent av fallen) och en av domstolarna gör det alltid, vilket de också har en skyldighet att göra enligt förvaltningsprocesslagen. Andra rättskällor förekom- mer sparsamt i domsmotiveringarna och här framträder olikheterna mellan de olika domstolarnas sätt att motivera sina avgöranden.
270 Mannelqvist & Enqvist 2013, s. 337. 271 Vahlne Westerhäll 2007, s. 216.
Tillämpningen av välfärdsrätten är decentraliserad och en anpassning till indi- viduella förutsättningar och den sociala situationen är nödvändig, men det är ett problem om lokala normer avviker från de centralt beslutade rättsliga normerna. Dessutom skiljer sig beslutsprocessen och beslutsunderlagen åt mellan de olika are- norna. De har olika organisatoriska förutsättningar och de interna normerna skiljer sig åt både när det gäller omfattning och innehåll. Rättstillämpningen påverkas också av vilken kunskap beslutsfattaren har, ett faktum som stöds av teorier om vad som bestämmer handlandet enligt en styrningsteori och en normmodell. Tjänstemännen på beslutsmyndigheterna har interna styrdokument som påverkar besluten i hög grad medan förvaltningsrätternas avgöranden motiveras med rättsliga normer, även om det förekommer skillnader mellan olika förvaltningsrätter i hur man motiverar sina beslut.