Sociala strukturer

Skillnader i sociala strukturer eller myndighetsstrukturer som jag beskriver är dels organisatoriska, som exempelvis statlig eller kommunal myndighet, dels kulturella och professionella. Myndigheten kan ha en officiell policy som beskriver utförande, prestation och resultat men praktiken kan också visa något annat.

Talcott Parsons pekar på individuella aktörer som agerar i ett sammanhang, och att aktörerna är bundna till ett likvärdigt handlande. De följer normativa mönster och värderingar som gäller i det sammanhang där aktörerna verkar. Parsons talar om ”institutional integration” i den mening att enskilda aktörer integreras och följer det kollektiv som de verkar i.84 _{I mina studier är det tjänstemän vid beslutsmyndigheter-} na och domare i besvärsmyndigheterna som fattar beslut enligt LSS. Beslutsfattarna agerar i ett socialt system som här är olika myndigheter med olika struktur och insti- tutionaliserade normer som beslutsfattarna påverkas av.

För att få en bild av rättstillämpningens villkor och hur tillämpningen av LSS ser ut inom tre olika arenor (kommuner, försäkringskassa och förvaltningsrätter), an- vänder jag mig av olika teorier. Rättsteori kan ge svar på frågor om hur verkligheten bör se ut; vilken myndighet som har beslutskompetens, hur ärenden ska handläggas rent formellt och vad den enskilde har rätt till enligt lag. Den rätt som faktiskt till- lämpas i praktiken styrs emellertid av olika normer.

Lagstiftning används av politikerna i syfte att främja en förändring och skapa jäm- lika levnadsvillkor. Det övergripande politiska syftet med LSS är ”Ett samhälle för alla” som ska förverkligas genom generella och individuella insatser från samhällets sida för att funktionshindrade ska bli likställda med andra samhällsmedborgare.85 Politikerna styr beslutsmyndigheterna med rättsliga normer i form av lagstiftning, medan praktiken också påverkas av andra normer. Implementeringen av LSS påver- kas av relationen mellan rätten och samhället i den kontext där rättstillämpning- en sker. Min uppfattning är att lagstiftningen inte direkt och omedelbart påverkar myndigheternas beteenden. Denna uppfattning delas av flera samhällsvetenskapliga

84 Parsons, 1951, s. 36 ff. 85 SOU 1992:52, s. 25.

författare som t.ex. Sumner och Ehrlich som förnekat att lagar i allmänhet skulle ha någon självständig inverkan på socialt beteende. Motsatsen torde vara den så kallade strömbrytarteorin som beskrevs av Victor A. Thompsson:

”Vår traditionella inställning till samhället har varit legalistiskt. Det har förutsatts att folk har absolut plikt att lyda statsmakten och att därför allt vad statsledningen behöver göra är att utfärda en order och det önskade resultatet erhålles automatiskt”86

Ett exempel från praktiken var när en kvinna – med egen erfarenhet av funktions- hinder -uttalade sig vid en nationell habiliteringskonferens i samband med att LSS infördes 1994. Hennes erfarenhet och övertygelse var att det inte blir någon ändring i funktionshindrades levnadsvillkor enbart för att vi fått en ny lag. Hon menade att det är upp till beslutsfattarna att förverkliga lagstiftningen och att funktionshindrade måste ställa krav på att få stöd och service för att det ska bli någon förändring jäm- fört med vad som gällde före LSS trädde ikraft. Denna uppfattning när det gäller implementeringen av LSS delas av flera, exempelvis Grunewald och Lecinsky som jag nämnde inledningsvis.

Lagstiftningen används av politikerna för styrning av offentliga myndigheter. När propositionen till LSS antogs av Riksdagen, handlade det om ett nytt handikappo- litiskt program som skulle genomföras med stöd av offentlig sektor.87 _{De politiska} målsättningarna framgår av förarbeten till lagen och det är nödvändigt för förståelsen och tolkningen av LSS att ta del av statens offentliga utredningar och regeringens proposition för att förstå lagens ändamål.88 _{Sedan lagen trätt ikraft blir det de beslu-} tande myndigheternas och domstolarnas sak att utveckla och tillämpa lagen på de praktiska fall som dyker upp. Det kan uppstå olika problem i praktiken som mås- te lösas i enskilda fall i förhållande till den kontext som föreligger. Tillämpningen av LSS kräver både juridisk kunskap men också kunskap om socialt arbete. Olika bedömningar måste göras av de beslutande myndigheterna som måste lösa de pro- blem som dyker upp i det enskilda fallet. De normer som myndigheterna utvecklar kan förtydliga målsättningen med lagstiftningen och öka kunskapen om exempel- vis konsekvensen av olika funktionshinder med hänsyn till individuella och sociala faktorer. För detta behövs samverkan mellan olika myndigheter,89 _{men också med} intressegrupper (ideella organisationer som företräder funktionsnedsatta personer) som kan bidra till en enhetlig tolkning av lagstiftningen.90

Rättstillämpningen påverkas också av beslutsfattarnas individuella intressen.91 Besluten fattas ofta av tjänstemän som har beslutskompetens. De är individer med olika bakgrund, kunskap och vilja att genomföra den målsättning som lagen har.

86 Lindgren/Magnusson/Stjernquist, 1971, s. 13.

87 Lundquist, 1992, s. 69. Se även Hydén, Rättssociologi som rättsvetenskap, 2002, s. 27.

88 Exempelvis Handikapputredningens slutbetänkande ”Ett samhälle för alla” SOU 1992:52 och prop. 1992/93:159 ”Stöd och service till vissa funktionshindrade”.

89 Exempelvis samverkan med hälso- och sjukvård (habilitering och rehabilitering), kommuner och Försäkringskassan.

90 Vilket bl.a. framgår av SOU 1992:52, s. 113. 91 Lindgren/Magnusson/Stjernquist, 1971, s. 109.

Beslutsfattarna har alltid ett handlingsutrymme i tillämpningen av rätten och hand- lingsutrymmet kan användas på olika sätt. Interna normer kan utvecklas inom res- pektive myndighet. Tjänstemännen påverkas – eller styrs – av lagstiftningen men också av den förvaltningsorganisation som de verkar i. Förvaltningarna kan precisera den styrning som lagstiftningen innebär och kan ha olika typer av interna styrdoku- ment som påverkar tillämpningen av lagstiftningen. Två ytterligheter är att: 1. Staten styr den rättsliga utvecklingen och rättstillämpningen av LSS.

2. Rätten utvecklas internt inom olika förvaltningar och tar inte intryck utifrån. Varje organisation utvecklar sin rättsordning med sina styrdokument.

Med ovanstående synsätt påverkas rätten av olika faktorer och normer på olika ni- våer. Därför blir det ett konglomerat av påverkansfaktorer som gäller när rätten och rättstillämpningen utvecklas på organisationsnivå. Handlingsutrymmet som finns vid beslutsfattandet ger möjligheter att påverka utfallet och målsättningen med lag- stiftningen kan implementeras i olika grad. Nedanstående figur visar hur jag tänker att graden av självstyrning kan variera också i förhållande till i vilken grad lagen kan implementeras.

Fig. 1. Implementering av lagstiftning

Hög grad av självstyrning inom organisationen Interna normer tillämpas

Målsättningen med a) b) Målsättningen med lagstiftningen _________________ lagstiftningen

implementeras implementeras

inte c) d)

Låg grad av självstyrning inom organisationen Externa normer tillämpas

Ovanstående figur illustrerar hur lagstiftningen implementeras på organisationsni- vån som i mitt fall avser kommuner, Försäkringskassan och förvaltningsdomstolarna. Figuren kan också tolkas utifrån hur organisationen utnyttjar sitt handlingsutrymme och vilka normer som styr rättstillämpningen. Med dessa utgångspunkter kan man få följande kombinationer och resultat:

a) Lagstiftningens normativa målsättning får stå tillbaka för organisationens egna normer. Det kan vara Försäkringskassan som styrs av interna anvisningar och gör standardiserade bedömningar istället för individuella bedömningar som är mål- sättningen med LSS.

b) Här finns också en hög grad av självstyrning men handlingsutrymmet utnyttjas i enlighet med lagens normativa givna syfte och innebär att målsättningen med

lagstiftningen implementeras. Här kan finnas kommuner som gör egna tolkningar och tillämpningar som ändå uppfyller lagens målsättning.

c) Det kan finnas en låg grad av självstyrning men organisationen implementerar inte heller lagstiftningen. Det kan handla om kommuner och Försäkringskassan där rättstillämpningen kännetecknas av egna tolkningar som inte uppfyller mål- sättningen med LSS.

d) Här finns en låg grad av självstyrning och rätten styr tillämpningen så att målsätt- ningen med lagstiftningen kan förverkligas.

Inom de olika fälten kan det förekomma olika variationer och jag vill därmed illus- trera att processen är öppen för variationer. b) och d) illustrerar det som torde vara en optimal styrningsprocess, där lagstiftningen tillämpas och genomförs så som lagstif- taren förväntar sig (regulatory success). b) innebär att myndigheterna som tillämpar lagstiftningen LSS mycket väl kan precisera regelverket utan att äventyra målsätt- ningen med LSS. Det visar att det är möjligt att nå en hög grad av måluppfyllelse med beaktande av organisationens egna normer om dessa normer överensstämmer med rätten.

Andra tolkningar är möjliga att göra. Utgångspunkten är att rättstillämpningen påverkas av rättsliga och andra sociala normer. LSS som jag studerar påverkas av sociala normer som kan vara professionella, ekonomiska eller andra sociala normer som finns där rätten tillämpas. Utfallet av tillämpningen styrs av dessa normer som är olika beroende på de förutsättningar som finns inom olika arenor där besluten fattas.

Besluten som fattas i praktiken vid olika myndigheter innebär således inte alltid att målsättningen med lagstiftningen uppfylls. Handlingsutrymmet som finns där rätten tillämpas måste finnas för att målsättningen med lagstiftningen ska kunna genomföras i olika fall. Risken är dock att det uppstår ett glapp mellan den rätt som beskrivs i lagen och den praktiska tillämpningen av LSS. Interna normer kan komplettera LSS men det finns också normer som avviker från lagen och dess mål- sättning som innebär att gränsen för det tillåtna handlingsutrymmet överskrids. Jag menar alltså att det finns en gräns för hur stort glappet tillåts vara och vad som kan anses som en gräns för handlingsutrymmet eller för den s.k. diskretionära prövning- en. Gränsen för det tillåtna handlingsutrymmet sammanfaller med myndighetens beslutskompetens att besluta inom ramen för ändamålet med myndighetens verk- samhet. Utrymmet för lämplighetsprövning kan göras inom ramen för lagens mål- sättning med hänsyn till de konsekvenser av beslutet som bäst överensstämmer med de behov etc. som ska tillgodoses.92

Tjänstemännen som är beslutsbehöriga har olika professioner. De är individer med viss handlingsfrihet och handlingsförmåga inom de ramar som organisationen och lagstiftningen medger. Deras handlingsutrymme kan påverkas av olika faktorer och dilemman med en lojalitet mot organisationens egna normer. Tjänstemännen

arbetar i många fall nära sina klienter när de fattar beslut om insatser enligt LSS, därför använder jag teorin om Street-Level Bureaucracy som också kan bidra till förklaring av hur handlingsutrymmet utnyttjas.