Analys och slutsatser
9.6. Normer som påverkar tillämpningen av LSS
Normer är imperativ och därmed en uppmaning till myndigheterna att besluta i enlighet med den rättsliga normens målsättning och principer. Normerna är också sociala fakta som påverkar tillämpningen av LSS och reproduceras inom de organi- sationer som fattar beslut. Den enskilde tjänstemannen har en uppfattning om vilka normer som gäller och han eller hon förväntas följa dessa normer. Normerna utgör samtidigt individens uppfattning avseende omgivningens förväntningar på det egna beteendet.
LSS är en generell rättslig norm som tillkommit efter politiska beslut i Sveriges riksdag enligt den normgivningsmakt som följer av grundlag (RF). Lagen komplette- ras med andra rättsliga normer och rättsprinciper som förväntas tillämpas av besluts- myndigheter och besvärsmyndigheter så att målsättningen med lagstiftningen upp- nås. Myndigheterna har ingen egen lagstiftningsmakt på området men har möjlighet att påverka den rätt som tillämpas och därmed måluppfyllnaden. Kommunernas och Försäkringskassans interna styrdokument visar att beslutsmyndigheterna har en om- fattande normbildning (trots att de saknar formell normgivningsmakt), som tar sig olika uttryck och ibland avviker från de rättsliga normerna. Kommunerna har olika lokala normer medan Försäkringskassan har en egen centraliserad normbildning och förvaltningsrätterna hänvisar uteslutande till rättsliga normer.
Normerna som tillämpas påverkas av den sociala kontext eller myndighetskultur som råder inom myndigheten. Exempelvis arbetar tjänstemännen på kommunerna nära sina klienter och är målrationella och tar reella hänsyn i sin myndighetsutöv- ning, medan tjänstemännen på Försäkringskassan är normrationella och lojala i för- hållande till sina egna interna styrdokument. Det innebär att kommunernas beslut i första hand är målrationella medan Försäkringskassans beslut i första hand är styrda av interna normer och därmed är normrationella.
Beslutmyndigheterna arbetar alltså med sociala normer som filtreras i en rättslig kontext. Tjänstemännen ska uppfylla lagstiftningens målsättning och de har många olika intressen – ibland motstridiga – att ta hänsyn till. De ska hjälpa den enskilde och tillgodose hans/hennes intresse av att få stöd och service, samtidigt som tjänste- mannen ska tillgodose myndighetens intressen av att hålla budgeten och följa interna normer. Domarna i förvaltningsdomstolarna har i förhållande till tjänstemännen på myndigheterna en mera självständig roll. De är inte beroende av budgetkrav och interna styrdokument, de har en juridisk utbildning, en vana att använda juridiskt källmaterial och skolning i att tillämpa juridisk metod, men förutsätts inte ha utbild- ning i socialt arbete. Jag menar således att det finns många faktorer som har betydelse för normbildningsprocessen hos myndigheterna, dels faktorer som är påverkade av den enskilde beslutsfattaren, dels faktorer som är beroende av den organisation där besluten fattas. Normbildningen är myndighetsspecifik eftersom kommunerna och Försäkringskassan har olika sociala normer utöver den generella norm som rätten anger.
Om mina studier hade visat på en enhetlig rättstillämpning vid de myndigheter som tillämpar välfärdsrätten, så kunde det varit enkelt att beskriva denna tillämp- ning. Det visar sig istället att det är olika normer som styr processen vid olika myn- digheter eller på olika arenor. Jag har visat exempel på att de interna dokumenten är begränsande och ibland står i strid med rättsliga normer, men därmed inte sagt att kommunerna eller Försäkringskassan har en tillämpning som alltid är i strid med LSS. Däremot vågar jag påstå med stöd av vad beslutsfattarna inom kommunerna säger att de gör och vad som framkommer i deras beslut, att olika kommuner har olika riktlinjer och att tillämpningen ibland avviker från det som framgår av de rätts- liga normerna. Försäkringskassans har också interna normer som inte alltid stämmer överens med vad som följer av rättsliga normer.
Förvaltningstjänstemännens egenskaper utgör en viktig faktor för hur lagstift- ningen tillämpas i praktiken enligt Lipsky, som menar att den mänskliga dimensio- nen är underskattad. Även organisationen och myndighetsspecifika normer påverkar tillämpningen och beslutsfattarna ”väljer” mellan olika normer. De kan anpassa sig till rätten och följa lagen och den praxis som finns, men de kan också anpassa sig till interna normer och den egna uppfattningen. Möjligheten finns också att tolka lagen skönsmässigt efter eget gottfinnande. Beslutsfattarna kan alltså följa olika norme- ringsvägar och mina studier visar också att så är fallet. Jag vill påstå att olika normer påverkar den praktiska tillämpningen, och dessa normer är en blandning av rättsliga och andra sociala normer.
Tjänstemännen och domarna kan alltså påverka vilken norm som används vid beslutsfattandet. Det gäller både rättsliga och sociala normer. Kommuner och Försäkringskassan har egna normer i form av interna styrdokument som naturligtvis påverkar och begränsar tjänstemännens handlingsutrymme. Reglerna är omfattande och kan därför användas selektivt av tjänstemännen. Risken med en stor mängd in- terna styrdokument är att de rättsliga normerna inte tillämpas eller har låg prioritet. Förvaltningsrätterna uppvisar inga interna styrdokument och domarna är sparsam-
ma med att hänvisa till vilka normer som ligger till grund för avgörandena. I de fall domstolarnas avgöranden är bristfälligt motiverade innebär det att avgörandets grund inte kommuniceras till beslutsmyndigheterna och avgörandet bidrar inte till att vägleda beslutsmyndigheter och andra hur rätten bör tillämpas enligt praxis.
Rättssäkerheten blir lidande när myndigheterna använder olika – rättsliga och an- dra – normer i samband med beslut enligt LSS. Förutsebarheten minskar när myn- digheterna har egna styrdokument som avviker från de rättsliga normerna, eftersom det inte går att förutse vilken norm som kommer att ligga till grund för avgörandet i det enskilda fallet. Detta gäller också i flera avgöranden från förvaltningsrätterna där jag funnit att domstolarna ofta underlåter att hänvisa till rättsliga normer i sina avgöranden. För den enskilde, som knappast har tillgång till myndigheternas interna styrdokument, kan det vara omöjligt att förutse hur besluten kommer att fattas. Det finns också fall som visar på en bristande social godtagbarhet (substantiell rättssäker- het). Exempelvis saknas en konsekvensanalys av besluten när den enskilde söker in- satser enligt LSS och får avslag på sin ansökan utan att kommunen utrett om behovet finns, hur behovet i så fall ska tillgodoses och av vem (som i fallen Adam, Bertil och Cesar).