Försäkringskassans beslutsunderlag

Försäkringskassan uppvisar andra interna normer än de som kommunerna har, som en följd av den organisation och myndighetskultur som råder. Det är en stor statlig myndighet med tradition och resurser att producera egna dokument som är norm-

261 128 kommuner hade svarat att de hade riktlinjer som var politiskt antagna och 63 kommuner planerade att ta fram riktlinjer.

givande. Försäkringskassans ”Allmänna råd” och ”Vägledningsdokument” är omfat- tande och detaljerade föreskrifter som talar om hur ärenden ska handläggas i detalj. Innehållet i dessa dokument är också normgivande genom att de anger hur rätten ska tolkas och tillämpas i olika situationer. Försäkringskassan har generella interna normer som tillämpas i hela landet. De interna normerna beskriver både beslutspro- cessen och hur rätten ska tillämpas materiellt i olika situationer som rör personkrets- bedömningen och rätten till personlig assistans.

Det finns en lång tradition hos Försäkringskassan att administrera olika socialförsäk- ringar och tillämpar en mängd bestämmelser som återfinns i Socialförsäkringsbalken. Flertalet ärendeslag handlar om ersättning för förlorad inkomst i samband med sjuk- dom, föräldraledighet och åldrande. Samtliga dessa ärendeslag handlar om kontant- ersättningar som Försäkringskassan betalar ut. Utbetalning görs på grundval av en bedömning av rätten till ersättning med hänsyn taget till inkomstbortfall m.fl. fak- torer som vägs in i bedömningen. Försäkringskassan handlägger också ärendeslag som handikappersättning och vårdbidrag. Beslut om rätt till assistansersättning till funktionshindrade fick Försäkringskassan ansvar för from den 1 januari 1994. Behov av stöd- och serviceinsatser i form av personlig assistans utreds därför av Försäkringskassan parallellt med de utredningar som kommunerna gör för enskilda personer som söker assistansersättning mer än 20 timmar per vecka.

Personkretsbedömning görs enligt Försäkringskassans interna normer i alla fall som aktualiseras även om kommunen redan fattat beslut i ärendet. Det innebär att Försäkringskassan gör en ny utredning och en egen personkretsbedömning trots att kommunen redan gjort en bedömning om personen tillhör målgruppen för LSS i samma ärende. Förfarandet strider mot offentligrättsliga principer om beslut som har så kallad positiv rättskraft och innebär att ett beslut som fattats hos en myndighet ska ligga till grund för ett senare avgörande av någon myndighet.263

När det gäller praxis hänvisar Försäkringskassan till Högsta förvaltningsdomsto- lens avgöranden i sina interna styrdokument, men referaten av domstolspraxis är kortfattade och saknar viktiga delar som ligger till grund för avgörandena i högsta instans. Exempelvis när det gäller barn tas inte hänsyn till att svårigheterna i daglig livsföring och stödbehov kan vara stora just för att det gäller barn, (med hänsyn till barns behov av utveckling). Försäkringskassans norm är istället kopplad till så kallat normalt föräldraansvar och betonar att det är bara det behov som går utöver vad som är normalt för barn i motsvarande ålder som läggs till grund för bedömningen av assistansbehovet. Normen som Försäkringskassan tillämpar är att först vid tolv års ålder kan man bortse från det normala föräldraansvar, som alla föräldrar har när det gäller barns personliga behov. När det gäller personer med grav synskada anger

263 ”Ett beslut sägs ha positiv rättskraft i den mån det ska läggas till grund för senare avgöranden av någon myndighet. Härvid är det bara själva slutet som tillerkänns bindande verkan, däremot inte motiveringen.” Strömberg/Lundell, 2011, s. 75. Vid en ansökan enligt LSS gör kommunen alltid en bedömning av personkretstillhörighet för att sedan bedöma rätten till insatser enligt lagen. Det slut som kommunen kommer till vid personkretsbedömningen ligger till grund för beslut om personlig assistans, och har enligt min mening positiv rättskraft, och ska ligga till grund för beslut om assistansersättning hos Försäkringskassan i samma fall.

Försäkringskassans norm att dessa inte tillhör personkretsen för LSS. Båda dessa interna normer som gäller personkretsbedömning för barn och vuxna synskadade är i strid med lagförarbeten och praxis som jag redovisat i kapitel 6.

Försäkringskassan ersätter begreppet ”rekvisit” i sina dokument med ”kriterier” som ska vara uppfyllda enligt lag. Texten i LSS 1 § 3. beskriver tre rekvisit som ska vara uppfyllda för att en person ska bedömas tillhöra målgruppen och därmed ha rätt till insatser enligt LSS (om behovet finns och inte tillgodoses på annat sätt). Det är inte vanligt att lagens rekvisit anges tydligt i välfärdsrättslig lagstiftning och att dessa förutsättningar beskrivs fullständigt i lagförarbeten och prejudikat, till vägledning för rättstillämpningen. Försäkringskassans riktlinjer anger istället att samtliga krite- rier ska vara uppfyllda för personkretstillhörighet, men anger inte vilka dessa kän- netecken är. Försäkringskassans norm och beskrivning av kriterier är något annat än det som anges i LSS och innebär inte heller något förtydligande av det som framgår av lagen och dess förarbeten.

Min empiri visar att det förekommer undantagsfall där tillämpningen hos Försäkringskassan avviker från interna styrdokument. Enligt interna dokument ska exempelvis en person som inte anses tillhöra målgruppen för LSS utan vidare utred- ning få avslag på sin ansökan om assistansersättning. I strid med denna interna före- skrift görs en bedömning av assistansbehovet och en timberäkning trots att personen inte tillhör personkretsen för LSS, som i fallet med Erik. I samma fall innehåller Försäkringskassans beslut en utredning och bedömning av samtliga personkretsar trots att endast en personkrets torde vara aktuell.

Vid bedömning av rätt till assistansersättning inleds utredningen, enligt Försäkringskassans interna normer, med bedömning av personkretsbehörighet. Assistansersättning beräknas enligt Försäkringskassans norm i timmar och hundradels timmar. Normen anger också att assistansbehovet beräknas i ”genomsnitt per vecka”, vilket kan få till följd att behov som understiger 20 timmar per vecka i genomsnitt inte grundar rätt till assistansersättning även om behovet av assistans faktiskt överstiger 20 timmar, exempelvis varannan vecka. Assistansbehov utreds i detalj och tid beräknas för varje moment oavsett om behoven beräknas uppgå till 5 minuter per dag, eller där den enskilde är i behov av hjälp dygnets alla timmar. Bedömningar som är subjektiva och kan uppfattas som kränkande förekommer också. Endast i ett fall noterade jag att Försäkringskassan gjort en skälighetsbedömning av assistansbehovet, och då till en person som redan var avliden. Beslutet var retroaktivt och avsåg assistansersättning för tiden fram till dess personen avled.

Risken med en sådan mängd styrdokument som Försäkringskassan uppvisar är att lagens målsättning inte tillämpas.264 _{Lagens målsättning är beroende av att reella} hänsyn tas efter individuella förutsättningar i det enskilda fallet och dessa förutsätt- ningar framgår inte och kan inte beskrivas i dokument. Handlingsutrymmet ska inte begränsas av omfattande styrdokument som utesluter reella hänsyn. Den norm som tillämpas inom Försäkringskassan innebär också att alla fall utreds efter samma mall,

264 Se även Vahlne Westerhäll som kommit fram till samma slutsats när det gäller Försäkringskassans interna normgivning, 2007 s. 203.

både i svåra och i enkla fall. Detta förfarande är ett slöseri med tid när det exempelvis görs en sjusidig detaljerad utredning om tidsåtgång för olika hjälpbehov, i ett fall där den enskilde är totalförlamad och i behov av assistans dygnet runt.