Välfärdsrättens dilemma

Välfärdsrätten tillämpas på olika arenor och flera forskare pekar på brister och pro- blem vad gäller tillämpningen på området.272 _{Nationella regelverk som LSS innebär} en detaljerad rättighetslagstiftning som ska tillämpas av beslutsmyndigheterna så att enskilda får den standard som politikerna avser med lagstiftningen. Standarden för- medlas inte direkt till enskilda, istället är det myndigheter som ska tillvarata individ- ernas intressen. Det finns alltså förväntningar på myndigheterna att förverkliga den målsättning som lagen ger uttryck för. När det gäller LSS handlar det om att funk- tionshindrade ska ha goda levnadsvillkor och kunna leva som andra. Beslutsfattare på myndighetsnivå kan emellertid sakna kompetens och kunskap att tillämpa rätten, eller styras av andra normer som inte är rättsliga. Exempelvis måste kommunerna ta hänsyn till olika gruppers och individers behov inom välfärdssektorn. Resurserna är begränsade och kommunerna måste prioritera mellan olika insatser och behov som ska tillgodoses. På så sätt kan vi få en tävling om knappa resurser.

I denna avhandling har jag fokus på den felande länken mellan gällande rätt, som styrs av bland annat legalitetsprincipen, och rättstillämpningen. Jag menar att den felande länken är de normer som påverkar handlingsutrymmet som finns vid besluts- fattandet. Det finns en bristande korrespondens mellan en normrationell och målra- tionell tolkning av LSS i de enskilda fallen. LSS har en rättighetskonstruktion men är också målinriktad. De som tillhör målgruppen ska trots funktionshinder kunna leva som andra i samhället. Bestämmelserna ger den enskilde som tillhör personkretsen rätt till preciserade insatser om behovet finns och om behovet faktiskt inte tillgodoses

på annat sätt. LSS ska tolkas och tillämpas med reella hänsyn av myndigheterna i de fall som aktualiseras.

Rättssäkerhetsfrågan är särskilt viktig för personer som inte själva kan göra sin röst hörd eller föra sin egen talan. De som söker insatser enligt LSS är ofta utlämnade till myndigheternas goda vilja och tjänstemännens kunskap och förståelse för deras pro- blematik. Lagstiftningen ger utrymme för tolkningar och möjlighet till reella hänsyn. Det krävs ibland omfattande utredningar och den enskilde kan sakna förmåga att be- skriva sin situation samt vilka behov av stöd och service som behövs för att nå upp till lagens målsättning. Den som söker en insats enligt LSS ska bli informerad om sina rättigheter enligt lagen, ha rätt till en likvärdig behandling som andra oavsett kön, etnicitet etc. Beslutsfattaren ska utgå från sökandens behov och den sociala situation som påverkar den enskildes liv. Beslutet ska ha en individuell prägel och för detta krävs en interaktion mellan sökanden och beslutsfattaren. Den enskilde ska kunna lita på att beslutet är så väl utrett som situationen kräver, att det gjorts en professio- nell behovsbedömning samt att beslutet är väl underbyggt med hänsyn till rättsliga och andra normer. Beslutsfattaren måste också inse konsekvenserna av sitt beslut och motivera eventuella avslagsbeslut (med hänvisning till rättskällorna) så att sökanden förstår varför det blev ett avslag, men också informera om vilka andra möjligheter som finns, och exempelvis hjälpa till med att kontakta andra myndigheter. Sökanden ska också få hjälp av beslutsmyndigheten att överklaga beslut som innebär helt eller delvis avslag på ansökan. Vid positiva beslut är det ett rättssäkerhetskrav att besluten verkställs i rimlig tid och i samband med beslutet ska den enskilde informeras om rätten till att få sina insatser samordnade i en individuell plan.

Välfärdsrätten påverkar många personers liv och livsvillkor och rättsområdet aktu- aliserar frågor som påverkar enskilda människor från det vi föds tills vi dör. Föräldrar har rätt till föräldrapenning och barn har rätt till barnbidrag. När vi blir äldre får vi pension och under hela livet kan vi drabbas av olika situationer då vi behöver stöd och service från samhället.

Beslut enligt LSS påverkar funktionshindrades livsvillkor på ett genomgripande sätt. I praktiken har jag träffat en person som drömt om ett liv efter klockan 16 när assistenten gått hem för dagen. Den livsberättelsen ska jag inte fördjupa mig i här, men är ett av många fall som jag stött på i praktiken där besluten inte inneburit att den enskilde fått sina behov av stöd och service tillgodosedda i enlighet med lagstift- ningen.

Lika fall ska behandlas lika oavsett i vilken kommun du är bosatt. Besluts- myndigheternas tillämpning av LSS förväntas ske enligt rätten och de rättsprinciper som finns inom området. För detta krävs kunskap, vilja och förståelse inte bara om rättsliga normer utan också om funktionshindrades livsvillkor. Eftersom tillämpning- en sker på olika arenor är det också av intresse att beskriva de olika villkor och normer som påverkar rättstillämpningen i kommun, Försäkringskassa och förvaltningsdom- stol. Jag vill också bidra till lösningen hur en lämplig rättstillämpningsmodell inom socialrättsområdet kan se ut.

Tolkningen av LSS och de rättskällor som bör styra tillämpningen av LSS har krävt en genomgång av lagförarbeten, men framförallt en studie av Högsta förvaltnings- domstolens avgöranden. Att ta fram domstolspraxis avseende personkretsbedömning och rätten till personlig assistans innebär ingen större ansträngning, eftersom det är ett fåtal fall som beviljats prövningstillstånd. Den praxis som finns är både tydlig och instruerande om hur LSS bör tolkas i de fall som målen avser. Personkrets tre (1 § 3. LSS) innehåller tre rekvisit som ska vara uppfyllda för att en person ska tillhöra denna målgrupp. Att ta ut rekvisit och bedöma om förutsättningarna är uppfyllda för per- sonkretstillhörighet underlättar tankearbetet. Högsta förvaltningsdomstolen har varit tydlig i sina avgöranden när det gäller att ta ut rekvisit och pekat på vad som menas med ”stora och varaktiga funktionshinder som inte beror på normalt åldrande”, när funktionshindret ”vållar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen” och därmed ”ett omfattande behov av stöd eller service”. Domstolspraxis finns också när det gäller att bedöma om barn tillhör målgruppen för LSS med hänsyn till barns speciella behov av utveckling och stimulans för att kunna leva som andra. Lagen poängterar också barnperspektivet som innebär att barnets bästa särskilt ska beaktas vid alla åtgärder som rör barn. Högsta förvaltningsdomstolen tillämpar juridisk metod och tar hänsyn till individuella faktorer i de enskilda fallen. Sociala och andra kontextuella faktorer får stor betydelse exempelvis vid personkretsbedömning. Det kan handla om hur den enskilde klarar sin vardag trots omfattande funktionshinder, eller barn som har behov av kamrater, möjlighet till utveckling och sociala kontakter etc.

Rätten till personlig assistans bygger på att den enskilde har behov av stöd eller service för att klara sina grundläggande behov. Vad som menas med grundläggande behov behandlas i lagens förarbeten men har också preciserats i själva lagtexten av- seende hjälp med personlig hygien, måltider, klä av och på sig, kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshin- drade. Högsta förvaltningsdomstolen har prövat ett par fall om den enskilda kan anses ha behov av sådan hjälp som avses i 9 a § LSS. Enligt domstolen krävs behov av aktiv tillsyn och hjälp och inte motivations- och aktiveringsinsatser för att behovet ska grunda rätt till personlig assistans.

Läkarutlåtanden och andra specialistintyg används som bevis och faktaunderlag när personkretsbedömningar och assistansbehov bedöms. Det krävs också omfattan- de utredningar i många fall för att LSS ska kunna tillämpas. Rättsliga normer till- lämpas parallellt med sociala normer i praxis och praktik, vilket också är nödvändigt, eftersom rättsreglerna måste kompletteras med kontextuella fakta i det enskilda fallet för att uppfylla lagens målsättning.

Välfärdsrättens dilemma kan sammanfattas med de normer eller den felande länk som påverkar det handlingsutrymme som finns vid tillämpningen av lagen. Handlingsutrymmet eller utrymme för diskretionär prövning måste finnas för att reella hänsyn ska kunna beaktas vid ett målrationellt beslutsfattande. Problemen är att handlingsutrymmet är i hög grad påverkat av den egna organisationens syn på LSS och av interna styrdokument som inte alltid är i linje med lagens målsättning.

Interna normer kan också vara styrande och begränsa handlingsutrymmet och den flexibilitet som måste finnas i de enskilda fallen.