rättstillämpningsmodell inom välfärdsrätten
10.2. En rättstillämpningsmodell
Sociala normer utvecklas på myndighetsnivå och kompletterar de rättsliga normer som tillkommit efter beslut av riksdagen. Staten har en avsikt att styra tillämpningen med lagstiftning och andra generella normer men lämnar över beslutsfattandet till myndigheterna. Olika faktorer påverkar rättstillämpningen och det sker en anpass- ning av rättsliga normer på myndighetsnivån.
Beslutsmyndigheterna tillämpar en administrativ praxis som utvecklas internt hos respektive myndighet snarare än traditionellt juridiskt. Det finns exempelvis en avgörande skillnad mellan beslutsprocessen hos kommunerna jämfört med besluts- processen hos Försäkringskassan, medan förvaltningsrätterna uppvisar en juridisk beslutsmodell som dock inte är enhetlig.
Mot bakgrund av analysen av mitt empiriska material vill jag bidra till att ut- veckla en rättstillämpningsmodell inom välfärdsrätten som kan användas inom alla arenor. Modellen utgår från tillämpningen av sådan välfärdslagstiftning som har en rättighetskonstruktion. Efter att tidigare ha arbetat med ett legalitetsperspektiv på rättstillämpningen, utifrån att procedurregler enligt förvaltningslagen och förvalt- ningsprocesslagen är nödvändiga men inte tillräckliga förutsättningar för en rätts- säker handläggning, kom jag också fram till att den viktigaste förutsättningen för en rättssäker handläggning är användningen den juridiska beslutsmodellen vilken samtidigt också är en nödvändig förutsättning.273 Legalitetsperspektivet har fortfa- rande sin giltighet utifrån ett internt synsätt på rätten. Utifrån ett externt och rätts- sociologiskt synsätt har jag utvecklat en rättstillämpningsmodell som är anpassad till rättsområdets speciella karaktär.
Lagstiftningen ska naturligvis tillämpas och kunskap om juridisk metod är nöd- vändig för att konstatera om lagens rekvisit är uppfyllda eller inte i ett enskilt fall. Inom välfärdsrätten hör det visserligen till undantagen att rekvisiten är så tydliga att de preciserar vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda exempelvis för personkrets- tillhörighet enligt LSS, men när så är fallet fungerar den juridiska beslutsmodellen väl för att underlätta tankearbetet. Rättskälleläran anger vilka rättskällor som bör an- vändas förutom författningarna. Inom välfärdsrätten har lagens förarbeten en stark ställning när det gäller att få fram ändamålet med lagstiftningen. Denna målratio- nella tolkningsmetod vinner stöd eftersom LSS är målrationell och lagens förarbeten kan förtydliga vad som ligger till grund för lagens målsättning. Även prejudicerande domar från Högsta förvaltningsdomstolen bör användas som stöd för att tolka la-
gen. Den kanske viktigaste rättskällan i sammanhanget är reella hänsyn som gör att tolkningen av rättsregeln kan anpassas till rättssystemet i övrigt och ges ett materiellt innehåll som motsvarar lagens målsättning, med hänsyn till individuella förutsätt- ningar samt de sociala faktorer som gäller i det enskilda fallet. Reella hänsyn tar med andra ord också hänsyn till vilka konsekvenser olika tolkningsalternativ kommer att få och pekar därför på vikten av en målrationell tolkning.
Rättstillämpningen bör följa samma modell oavsett vilken myndighet som är be- slutsbehörig. Modellen utgår från en normrationalitet – när det gäller att konstatera vem som omfattas av lagen – som mynnar ut i ett målrationellt beslutsfattande avse- ende vilken insats den enskilde har rätt till. Detta är möjligt och nödvändigt för att uppfylla lagens målsättning i de enskilda fallen. Normrationaliteten i förhållande till legalitetsprincipen uppfyller rättssäkerhetskraven på förutsebarhet, kontrollerbarhet och likabehandling. För att tillgodose det substantiella rättssäkerhetskravet krävs ett målrationellt beslutsfattande som tar hänsyn till konsekvenserna av beslutet. Det som ska styra tillämpningen av rätten är det enskilda fallet och de speci- ella förutsättningar som gäller i fallet, inte vilken myndighet som är beslutsbehö- rig. Min syn på hur rätten ska tillämpas utgår alltså från en individualiserad till- lämpningsmodell där detaljerade anvisningar passar illa. Lämplighetsöverväganden och skälighetsbedömningar utifrån de enskilda fallen ska göras inom ramen för det handlingsutrymme som alltid finns när lagen tillämpas. Gränserna för det tillåtna handlingsutrymmet vid välfärdsrättsliga beslut sammanfaller med lagens syfte. Är samtliga förutsättningar som framgår av lagen uppfyllda ska den enskilde beviljas insatser. Vid behovsbedömning av stöd och serviceinsatser måste det i lagen angivna syftet beaktas.
Vid en ansökan om personlig assistans enligt LSS ska det först göras en person- kretsbedömning, där det konstateras om lagens rekvisit är uppfyllda enligt en norm- rationell beslutsmodell som beaktar lag, lagförarbeten, praxis och reella hänsyn. Därefter följer en bedömning av assistansbehovet och hur omfattande detta behov är. Vid denna bedömning görs en målrationell tolkning av LSS som beaktar lagens socialpolitiska syfte, så att den enskilde kan ha goda levnadsvillkor och leva som an- dra. Bedömningen följer efter en utredning som gjorts utifrån den enskilde individ- ens behov av stöd och service. Bedömningen tar hänsyn till individuella och sociala förutsättningar men också vilka konsekvenser beslutet får för den enskilde. Lagen tolkas då enligt en målrationell metod med reella hänsyn utifrån:
1. Vilka konsekvenser beslutet får för den enskilde med hänsyn till LSS målsättning, 2. hänsyn till den enskildes faktiska behov av assistans,
3. att beslutet är tydligt och att ett eventuellt avslagsbeslut är väl motiverat så att det inte orsakar onödiga överklaganden, samt
Med detta förslag avlutar jag avhandlingen med en förhoppning om att en enhetlig beslutsmodell, som fokuserar på individuella lösningar, kommer att tillämpas och att myndigheterna som handlägger LSS tar upp en fortsatt diskussion om hur de kan samverka och bidra till en gemensam kunskapsutveckling, istället för att ha en parallell normbildning.