Förhandlingsrätt och pensionärsråd på lokal nivå Uppvaktning av Kommunförbundet

PROs krav på förhandlingsrätt riktade sig inte enbart mot den centrala nivån, utan även mot regional och lokal nivå. På dessa nivåer drevs i ett första skede krav på att kommuner och landsting skulle inrätta pensionärsråd och i ett andra skede att en överläggningsrätt skulle knytas till dessa. På lokal nivå startade utvecklingen av pensionärsråd i början av 1970-talet, många gånger på initiativ av lokala pensionärsorganisationer. Ett exempel är PRO-distriktet i Jämtlands län, som var pådrivande för att kommunerna inrättade pensionärsråd.

153 I sin kommentar gav PRO uttryck för en tudelad inställning till regeringens beslut. Å ena sidan upplevdes regeringens beslut som en ”kompromiss i förhållande till utredningens förslag”. Å andra sidan upplevdes regeringens beslut utgöra ett ”framsteg” i frågan om pensionärernas inflytande på central nivå. Se PRO, Verksamhetsberättelsen 1991, s. 61f.

År 1973 hade det arbetet resulterat i att 17 kommuner i Jämtlands län inrättat pensionärsråd.¹⁵⁴ Ett annat exempel är Borlänge kommun, där pensionärsrådet inrättades 1972. I kommunfullmäktiges beslutsprotokoll nämns att initiativet till pensionärsrådet ursprungligen väckts i en skrivelse från PRO-distriktet i Dalarna.¹⁵⁵

I syfte att få fler kommuner att inrätta pensionärsråd och detta utefter enhetliga regler, kom PROs Representantskap i september 1974 att anta ett förslag till stadgar för kommunala pensionärsråd som skulle distribueras till de lokala pensionärsorganisationerna. Förslaget innehöll regler om rådens sammansättning, uppgifter och organisation.¹⁵⁶ Förslaget skickades även till Kommunförbundet, med en begäran om att de skulle rekommendera kommunerna att införa pensionärsråd utefter de föreslagna riktlinjerna. Som svar på skrivelsen kallade Kommunförbundet i början av 1975 till sig PRO och SPF för överläggningar angående pensionärsråd.¹⁵⁷

I samband med överläggningarna utarbetades ett förslag till stadgar för pensionärsråden.¹⁵⁸ I förslaget redogjordes också för bakgrunden till varför stadgarna utarbetats. Anledningen var att PRO, SPF och enskilda kommuner hört av sig till Kommunförbundet för att få till stånd ett regelverk. För Kommunförbundets del handlade det alltså om att gå krav till mötes som rests dels från de egna medlemmarna, dels från pensionärs-organisationerna.¹⁵⁹ Av förslaget framgår också att det i grunden fanns en positiv hållning till det krav som framförts av pensionärsorganisationerna, om att kommunerna skulle inrätta pensionärsråd efter enhetliga regler:

”Pensionärsgruppens önskemål och behov förändras i takt med samhällsutvecklingen i likhet med vad som gäller för andra grupper.

Det är viktigt att förtroendemän och anställda som ansvarar för den kommunala verksamheten är lyhörda för dessa förändringar så att de kan anpassa verksamhetsutbudet. För att kunna göra det krävs att man kontinuerligt har kontakt med främst pensionärsgruppen så att man får möjlighet att lyssna på och diskutera med dem som praktiskt upplever hur verksamheten fungerar.”¹⁶⁰

154 Pensionären, Nr. 4, 1973, s. 13.

155 Borlänge kommun, Sociala Centralnämndens protokoll, 1972-10-11. Se även Falkenbergs kommun, Fullmäktiges sammanträdesprotokoll, 1977-08-22. Protokollen har påträffats i den enkätundersökning om pensionärsråden som utfördes av Socialdepartementet 1997.

156 PRO, Mötesprotokoll från Representantskapet, 1974-09-23-, 27.

157 Enligt redogörelse från ärendets gång av Valter Ekberg på PROs kongress 1985. I: PRO, Kongressprotokoll 1985, s. 301.

158 Det förefaller också som att de förslag som utarbetats låg nära PROs föreslagna riktlinjer.

Av PROs protokoll framgår att organisationen skulle ha sagt nej till ett första utkast, men accepterat ett andra förslag som stämde bättre överens med de egna riktlinjerna. PRO, Mötesprotokoll från Representantskapet, 1974-03-25, -26 samt 1975-09-08, -11.

159 Kommunförbundet, Cirkulär 1975:49.

160 Ibid.

94

Kommunförbundet betraktade alltså inte pensionärsorganisationernas krav på inflytandemöjligheter lokalt som orimliga. Tvärtom menade Kommunförbundet att det var viktigt för kommunerna att fånga upp synpunkter på hur verksamheterna fungerade och i det arbetet kunde pensionärsråden fylla en viktig funktion.

I mars 1975 antog Kommunförbundets styrelse de föreslagna riktlinjerna för pensionärsråden. I styrelsens beslut heter det att förslaget till stadgar skulle överlämnas som ”information” åt kommunerna. Det handlade därför inte om någon uttrycklig rekommendation till kommunerna att inrätta pensionärsråd utefter de regler som föreslagits.¹⁶¹ Förslaget kan dock ändå ha kommit att uppfattas som detta av de kommuner som ännu inte hade inrättat något pensionärsråd. Den tolkningen stöds av att det skedde en kraftig ökning av antalet pensionärsråd kort efter det att kommunerna erhållit Kommun-förbundets förslag. Frågan om förslagets effekter för pensionärsrådens utveckling, har jag för avsikt att återkomma till.

Huruvida pensionärsorganisationerna kan sägas ha haft ett inflytande över Kommunförbundets beslut att skicka ut ett förslag till stadgar för pensionärsråden är svårbedömt, men det förefaller sannolikt att de hade det.

Anledningen är att det var först efter det att Kommunförbundet uppvaktats av PRO och SPF som den kom att skicka ut brevet till kommunerna. Det finns dock faktorer som pekar mot att Kommunförbundet skulle ha gått ut med rekommendationerna oavsett pensionärsorganisationernas krav, varför jag avstår från att ta definitiv ställning till frågan om deras inflytande. Dels tycks det ha handlat om en praktisk fråga för Kommunförbundet att få till stånd enhetliga regler för pensionärsråden, dels framgår det av förslaget till kommunerna att Kommunförbundet ställde sig positiv till att utveckla pensionärsorganisationernas inflytandemöjligheter på lokal nivå.

Effekten av Kommunförbundets förslag

Exakt vilken effekt Kommunförbundets förslag hade för pensionärsrådens utveckling lokalt, går inte att säga med hänvisning till brist på data som sträcker sig över tid. Att förslaget ändå kan sägas ha haft en viss effekt, framgår av en under-sökning genomförd av PRO. Den visar att 1976 fanns det pensionärsråd i 177 av landets då 277 kommuner. Under samma år hade dessutom ett principbeslut om inrättandet av pensionärsråd fattats i ytterligare 63 kommuner, vilket innebär att antalet kommuner med pensionärsråd förväntades stiga till 240 stycken. Det är den relativt stora mängden principbeslut som tyder på att Kommunförbundets förslag haft effekt för pensionärsrådens utveckling i landet. Däremot går det inte att peka ut Kommunförbundets förslag som helt avgörande för pensionärsrådens utveckling, eftersom många råd förefaller ha funnits redan innan förslaget gått ut.¹⁶²

161 Kommunförbundet, Cirkulär 1975:49.

162 PRO, Verksamheten 1976, s. 76.

Under PROs kongress 1977 diskuterades de framsteg som gjorts på lokal nivå genom framväxten av pensionärsråd. I en av motionerna till kongressen uppmärksammades att pensionärsråd visserligen upprättats på lokal nivå, men att resultaten trots det varit ”ringa”. Därför uppmanades styrelsen att arbeta för en lokal förhandlingsrätt åt pensionärerna.¹⁶³ I styrelsens utlåtande över motionen redovisades hur de arbetat med förhandlingsrätten på lokal nivå sedan kongressen 1973. Det hade gjorts genom att rikta en begäran till Kommunförbundet om inrättandet av pensionärsråd. Trots att det arbetet kommit att ge resultat ansåg styrelsen inte det vara tillräckligt för att uppfylla kongressens krav på förhandlingsrätt på lokal nivå, utan upprättandet av pensionärsråd betraktades endast som ett steg på vägen.¹⁶⁴

Kravet på en överläggningsrätt på lokal nivå togs även upp under kongressen 1981. Då kom kongressen att ge styrelsen i uppdrag att verka för en överläggningsrätt med kommunerna kring pensionärernas intressefrågor.¹⁶⁵ Min tolkning av det kravet är att PRO visserligen upplevde det som bra att pensionärsråden tillkommit, men att deras ”status” inom den kommunala beslutsprocessen kunde stärkas. Det behövdes därför en lagtext som förband kommunerna att överlägga med pensionärsorganisationerna i anslutning till utformningen av åtgärder som riktade sig mot de äldre.

Äldreberedningen

Undersökningsmaterialet tyder på att PRO drev kravet på överläggnings-rätt kopplad till lokala pensionärsråd inom den s.k. Äldreberedningen.

Denna tillsattes under Söders tid på Socialdepartementet och hade en arbetsuppgift som av direktivet att döma var relativt allmänt hållen.

Direktivet föreskrev endast att beredningen skulle behandla frågor om en övergripande prioritering och samordning av äldrefrågor. Beredningen skulle vara parlamentariskt sammansatt och även inkludera representanter från PRO och SPF. Från PRO deltog Sandberg och från SPF dess ordförande Gösta Blixt.¹⁶⁶

Till en början leddes arbetet i beredningen av centerpartisten Christina Rogestam, men efter valet 1982 ersattes hon av den nytillträdde stats-sekreteraren på Socialdepartementet, Sture Korpi. I en intervju med författaren minns Korpi att han upplevde sig ha haft fria tyglar i fråga om vad utredningen skulle syssla med. Under Rogestams tid hade utredningen nämligen inte hunnit så långt, samtidigt som direktiven var allmänt hållna.¹⁶⁷

163 Motion 38. I: PRO, Kongressprotokoll 1977, s. 271.

164 PRO, Kongressprotokoll 1977, s. 274.

165 PRO, Motioner och utlåtanden till kongressen 1981, s. 136.

166 Dir. 1980:93.

167 Intervju 23.

96

I början hölls det därför möten där det, av det arkiverade utrednings-materialet att döma, spånades ganska fritt kring vad utredningen skulle göra.

Under ett sådant möte kom frågan om pensionärernas inflytande upp, vilket framgår av en promemoria med rubriken ”Underlag för idédiskussion”.

Enligt promemorian resonerades det i utredningen kring de äldres låga representation i folkvalda församlingar och för att komma till rätta med problemet gavs flera förslag till tänkbara lösningar. Ett förslag var slopandet av ”osynliga åldersgränser för politisk representation”; ett annat förslag var

”beslutanderätt för pensionärsråd”.¹⁶⁸ Beträffande det sistnämnda förslaget, framgår det inte av promemorian vem det väcktes av. En inte allt för djärv gissning är dock att det var någon av pensionärsrepresentanterna.

Någon beslutanderätt för pensionärsråd föreslogs dock aldrig av utredningen, men däremot lades andra förslag som syftade till att stärka de äldres inflytande. I Äldreberedningens slutbetänkande ”Äldreomsorg i utveckling”

togs inflytandefrågan upp i det sjunde kapitlet.¹⁶⁹ Där konstaterades att de äldres representation i beslutande församlingar var låg, men det fanns andra kanaler till inflytande, som pensionärs- och handikappråd. Därför var det, enligt Äldreberedningens uppfattning, angeläget att råden gavs ”reella möjligheter att påverka den kommunala verksamheten”.¹⁷⁰ Av citatet från betänkandet framgår alltså att ordet ”reell” användes, ett ord som också förekom under PROs kongress 1985. Det kan ha varit en slump, men det kan också ha varit ett utryck för ordförande Sandbergs deltagande i utredningen.

Något närmare besked om hur råden skulle ges reella möjligheter att påverka den kommunala verksamheten gavs dock inte.

Däremot gjordes en starkare skrivning i anslutning till frågan om pensionärsorganisationernas roll i kommunens planering av äldreomsorgen. I samband med ett förslag om en bättre planeringssamverkan mellan kommuner och landsting i utformningen av service och vård, gjordes markeringen att:

”De äldre och deras organisationer liksom handikapporganisationerna bör ges en central roll i arbetet.”¹⁷¹ Markeringen kom också att följas upp i den efterföljande propositionen ”Äldreomsorg inför 1990-talet”. Där konstaterade biträdande socialminister Bengt Lindqvist att kommunerna borde samverka med bl.a. organisationer i sin planering av insatser för äldre. Införandet av samverkansskyldigheten föreslogs ske i Socialtjänstlagen, som skulle lyda enligt följande:

168 PM Äldreberedningen, 1985-06-03.

169 SOU 1987:21.

170 SOU 1987:21, s. 76.

171 SOU 1987:21, s. 164.

”Kommunen skall planera sina insatser för äldre. I planeringen skall kommunerna samverka med landstinget samt andra samhälls-organ och samhälls-organisationer.”¹⁷²

Av paragrafen framgår således att kommunen skall samverka med organisationer i planeringen av verksamheten. Att det var bl.a. pensionärsorganisationer som avsågs, framgår tydligt av själva motiveringen till förslaget längre bak i propositionen.¹⁷³

Även om det alltså inte lades något konkret förslag angående pensionärsråden vare sig i Äldreberedningens slutbetänkande eller i den efterföljande propositionen, kan deras ställning i beslutsprocessen indirekt sägas ha stärkts genom ändringen av Socialtjänstlagen. Anledningen är att den samverkan som kommunerna ålades ha med pensionärsorganisationerna, i regel redan ägde rum inom pensionärsråden. Den bedömningen gjordes även av Sandberg i ett tal till kongressen 1989:

”Samtidigt riktar vi en direkt uppmaning till kommuner och landsting att följa socialtjänstlagens §20a genom att pensionärsråden redan i ett tidigt skede kopplas in i planeringsarbetet för att i samverkan kunna utveckla en fin äldreomsorg.”¹⁷⁴

Sandberg uppmanade kommunerna att följa den nya lagstiftningen genom att förankra frågor i pensionärsråden i ett tidigt stadium av beslutsprocessen.

Det fick inte gå till på det sättet att kommunerna informerade pensionärs-rådet först efter det att beslut redan fattats. I de fall pensionärsråden främst fungerat som organ för efterhandsinformation kunde därför pensionärs-organisationerna lokalt kräva en ändring med stöd av lagen, vilken därmed bidrog till att stärka pensionärsrådens ställning i den kommunala beslutsprocessen.

Pensionärsorganisationernas inflytande

I fråga om varför Socialtjänstlagen ändrades, minns Korpi under en intervju med författaren att utredningen var inspirerad av redan existerade skrivningar i Socialtjänstlagen om behovet av att lyssna till människors önskemål.¹⁷⁵ Den tankegången uttrycks även i propositionen, där det understryks att den enskildes behov av vård och service skall utgöra ”utgångspunkt i planeringen”. I meningen efter heter det dock att en ”aktiv medverkan från pensionärs-organisationerna och från andra berörda parter i samhället” sågs som

172 Prop. 1987/88:176, bet. 1988/89: SoU6, prot. 44. Efter riksdagsbeslutet införlivades texten i Socialtjänstlagen 20 a §. I den nya socialtjänstlag som trädde i kraft i januari 2002 finns bestämmelsen införd under femte kapitlet, 6 §.

173 Prop. 1987/88:176.

174 PRO, Kongressprotokoll 1989, s. 14.

175 Intervju 23.

98

angelägen från statsrådets sida. ¹⁷⁶ I propositionstexten fokuseras alltså på den enskildes behov. Det intressanta härvidlag är markeringen om kanaliserandet av den enskildes behov via organisationer, en markering som inte är alldeles självklar.

Alternativet skulle ha varit att enbart fokusera på den enskildes möjlig-heter att påverka verksammöjlig-heternas utformning. Att så inte skedde kan vara ett tecken på att pensionärsorganisationerna haft ett inflytande över regeringens förslag. Något som tyder på att så också var fallet, är Korpis svar på min fråga om varför organisationerna hamnade i fokus istället för den enskilde individen:

”Ja, det var ju för att organisationerna drivit den här frågan.

Organisationernas krav på ett ökat inflytande även på den kommunala nivån var inte helt betydelselöst för den här formuleringen i utredningen? [Författarens fråga] Nej, det tror jag inte. Kravet på det här med förhandlingsrätten levde ju kvar någonstans i centrum för de här diskussionerna. Den fanns kvar och krävde någon form av lösning.”¹⁷⁷

Korpis medgivande att organisationens krav inte var utan betydelse för utredningens, och senare regeringens, förslag antyder att pensionärs-organisationerna påverkat regeringen. Det finns dock en annan omständighet som pekar i motsatt riktning. Den går ut på att regeringen samtidigt strävade efter att göra pensionärsorganisationerna mer delaktiga i äldreomsorgsfrågor.

Denna strävan blev tydlig under en intervju med Lindqvist 1987 i Pockettidningen R. I intervjun kom Lindqvist att rikta hård kritik mot pensionärsorganisationernas prioritering av frågor:

”Jag skulle vilja säga så här – tänk om du kunde få PRO t ex att mera aktivt än idag driva äldreomsorgsfrågorna. Det gör de faktiskt inte idag. De pensionärsrörelser vi har är mer intresserade av pengar – pensionerna.”¹⁷⁸

Att det fanns en strävan inom den politiska ledningen på Social-departementet efter att göra pensionärsorganisationerna mer delaktiga i äldreomsorgsfrågor, bekräftas också av Lindqvists statssekreterare Korpi.

Han berättar för författaren att han skulle ha strävat efter att styra in frågan om överläggningsrätten till den kommunala nivån, där behovet av en avancerad äldreomsorg växte fram, och bort från den centrala nivån och frågor om pensionerna.¹⁷⁹

176 Prop. 1987/88:176, s. 109.

177 Intervju 23.

178 Pockettidningen R, Nr. 1, 1987, s. 90. Lindqvists uttalande kom att bli föremål för hård kritik av PRO, se PRO-Pensionären, Nr. 5, 1987b, s. 12f.

179 Intervju 23.

Det fanns således en önskan hos såväl Lindqvist som Korpi att pensionärsorganisationerna skulle ägna mer tid åt frågor angående äldre-omsorgen. Mot denna bakgrund skulle därför tillkomsten av lagstiftningen om samverkansskyldighet för kommunerna kunna ses som ett medel för politikerna att nå sina mål, vilket tyder på att pensionärsorganisationerna inte fick dem till att göra något de annars inte skulle ha gjort. Å andra sidan förefaller det mindre rimligt att tro att politikers strävan efter att involvera pensionärsorganisationerna i äldreomsorgsfrågor skulle vara så pass stark att den ensam skulle motivera en lagändring.

Min sammantagna bedömning är därför att pensionärsorganisationerna haft ett inflytande över regeringens förslag om införandet av en samverkans-skyldighet i Socialtjänstlagen. Pensionärsorganisationernas grad av inflytande över förslaget får dock betraktas som måttligt, detta med hänvisning till att PRO verkat för att en överläggningsrätt skulle knytas till pensionärsråden. En så pass uttrycklig lagtext blev det inte, men att själva principen om en samverkans-skyldighet för kommunen lagfästes får ändå betraktas som en seger för PRO i deras strävan efter att stärka pensionärsrådens ställning ute i landets kommuner. Trots att segern således delvis var vunnen, kom organisationen att fortsätta driva kravet på överläggningsrätt knuten till råden på lokal nivå i den utredning som avlöste Äldreberedningen, Utredningen om pensionärsinflytande.

4.7 Slutsatser