TOTAL-KOSTNAD, MKR
7.5 Krispaketen och skyddet för låginkomstpensionärer Krisförhandlingarna
Efter valet 1991 avlöstes den socialdemokratiska regeringen av ministären Bildt, vilken var landets första moderatledda regering sedan Anders Lindmans tid som statsminister på 1930-talet. Med hänvisning till regeringsbytet fanns risken att KBT-utredningens betänkande hamnade i papperskorgen. Det fanns dock två faktorer som talade emot det scenariot. För det första hade folkpartiet, som tilldelats ansvaret över Socialdepartementet, under sin tid i opposition krävt enhetligare regler för bostadstillägget. För det andra hade den borgerliga regeringen i samband med sin regeringsförklaring annonserat om kommande satsningar på de ekonomiskt sämst ställda pensionärerna.47
Hindret mot genomförandet av utredningens förslag bestod istället av den försämrade situationen för landets ekonomi, något som kulminerade sommaren 1992. För att återfå kontrollen över landets finanser, presenterade den borgerliga regeringen i samarbete med socialdemokraterna två krispaket den 20 samt den 30 september 1992.48 Under presentationen av det första krispaketet framkom bl.a. att pensionerna endast skulle utgå till 98 procent av det belopp som räknats fram utifrån basbeloppet samt att pensionsålderns skulle höjas.49 Kort efter det att krispaketet presenterats, skickade PRO ut ett pressmeddelande. Av det framgår att organisationen visserligen bedömde åtgärderna som nödvändiga med hänvisning till den ekonomiska situationen, men att bördorna fördelats på ett orättfärdigt sätt. Från PRO ställdes därför krav på riktade insatser till pensionärer med låg pension.50
Det pressmeddelandet fick, tillsammans med Sandbergs framträdande i en TT-intervju, ett starkt genomslag i massmedias nyhetsrapportering. Enligt PROs egna uppgifter kom organisationens krav att publiceras i ett sjuttiotal tidningar.51 Samtidigt uppger Sandberg, i en intervju med författaren, att han haft kontakter med personer med insyn i förhandlingarna mellan socialdemokraterna och den borgerliga regeringen.52 Det får därför antas att kravet på riktade insatser till de sämst ställda pensionärerna även fördes fram den vägen.
PROs krav skall, enligt en redogörelse från PROs styrelse till Representantskapet, ha lett till att det den 22 september kom att göras ett tillägg till det förhandlingsprotokoll som upprättats mellan den borgerliga regeringen och socialdemokraterna. Enligt PRO skall tillägget ha haft följande lydelse:
47 Prot. 1991/92:6.
48 För bakgrunden till krispaketen, se Elmbrant 1993; Isaksson 1994 och Teorell 1998.
49 Dagens Nyheter, 1992-09-21, s. A5; Dagens Nyheter, 1992-09-22, s. A6.
50 PRO, Verksamheten 1992, s. 49.
51 PRO, Protokoll från representantskapets möte, 1992-10-19.
52 Intervju 15.
162
”Justering sker av pensionstillskott och KBT för att neutralisera effekten av sänkningen för de sämst ställda pensionärerna.”53
Som en följd av tillägget till förhandlingsprotokollet gick den borgerliga regeringen tillsammans med socialdemokraterna senare ut och deklarerade att de var beredda att satsa en halv miljard på en förstärkning av bostadstillägget eller pensionstillskottet.54
Att få PROs version av händelseförloppet bekräftat från politiskt håll har varit svårt.55 Jan O. Karlsson, som var socialdemokraternas representant under krisförhandlingarna, menar dock att det inte finns något som motsäger att PRO haft inflytande över frågan om kompensation för låginkomst-pensionärerna, även om han har svårt att minnas frågan. Han berättar under en intervju med författaren att de samtal som föregick presentationen av det första krispaketet söndagen den 20 september, pågått i varierande intensitet sedan i augusti. Till en början handlade samtalen om att få fram över-gripande besparingsförslag som syftade till att reducera budgetunderskottet och återställa förtroendet för landets ekonomi på den internationella marknaden.
Under torsdagen den 17 september låg flera förslag och ”flöt”, men det fanns inget samlat förslag enligt Karlsson. Därför bedömdes tiden som mogen att kalla till överläggningar mellan Bildt och Carlsson under helgen mellan den 18-20 september, vilka resulterade i ett slutbud under söndagen den 20 september. Något färdigt protokoll fanns inte sammanställt inför den presskonferens som hölls under söndagskvällen, utan det förhandlades fram efter presskonferensen av en grupp bestående av Ann Wibble, Bengt Westerberg och Carlsson. Det är i samband med slutförandet av förhandlingsprotokollet som Karlsson finner det sannolikt att frågan kommit upp om kompensation åt delar av pensionärskollektivet. Att frågan också initierades av PRO bedöms som sannolikt av Karlsson med hänvisning till det breda kontaktnät organisationen förfogar över inom socialdemokratin.56
Pensionstillskott vs bostadstillägg
På begäran av PRO sammankallades pensionärskommittén till ett möte den 24 september 1992 för att diskutera användandet av de 500 miljoner som avsatts i samband med krisuppgörelsen.57 Under mötet gjorde
53 PRO, Protokoll från representantskapets möte, 1992-10-19.
54 Dagens Nyheter, 1992-09-24, s. A11.
55 Bo Könberg har fått ta del av uppgifterna, men kan inte minnas att den frågan var uppe till diskussion. Ingvar Carlsson har även han fått ta del av uppgifterna, men hänvisade till Jan O. Karlsson.
56 Intervju 82.
57 PRO, Verksamheten 1992, s. 49. Det första mötet hölls den 24 september, ett andra den 29 september och ett tredje den 8 oktober. Det hölls dock flera möten än så enligt flera av de intervjuade deltagarna, men datumen för dessa möten är okända.
organisationerna klart för sjukvårds- och socialförsäkringsminister Bo Könberg att pengarna uteslutande borde användas till bostadstillägget. För pensionärsorganisationerna var prioriteringen av bostadstillägget, enligt Carlshamre, självklar av den anledningen att det var den enda biten i pensionssystemet som var behovsprövat.58 Pengarna skulle därmed komma till nytta för den pensionärsgrupp om 400 000 till 500 000 personer som hade det ekonomiskt sämst ställt.59 Samtidigt ansåg de bägge pensionärs-organisationerna att ansvaret för bostadstillägget borde föras över till staten utefter de riktlinjer som föreslagits av KBT-utredningen. För den åtgärden krävdes dock att mer pengar sköts till, än de 500 miljoner som stod till förfogande. PRO bedömde att det handlade om en summa på cirka en miljard.60
Den folkpartistiska ledningen hade inga invändningar mot att ansvaret för bostadstillägget överfördes till staten. Av en intervju med Könberg, genomförd av författaren, framgår att denne också såg det som angeläget att komma till rätta med de skillnader som fanns mellan kommunerna.61 Problemet var dock att det inte fanns mer pengar än de 500 miljoner som avsatts i samband med krisuppgörelsen. I en intervju med Dagens Nyheter konstaterade Könberg att: ”Det utrymmet finns med i krispaketet, men inte mer.”62 Det beskedet nåddes också pensionärsorganisationerna av, under mötet i pensionärskommittén den 24 september. De svarade med att budet på 500 miljoner var alldeles för lågt och att KBT-utredningen menat på att reformen skulle kosta mer än så. Eftersom ingen enighet kunde nås under det första mötet, planerades ett nytt möte äga rum den 29 september. Under tiden skulle Könberg och organisationerna på ömse håll räkna på konsekvenserna av olika lösningar.63
Samma dag som det andra mötet hölls i pensionärskommittén, tisdagen den 29 september, publicerade Dagens Nyheter en artikel angående utsikterna för en reform av bostadstillägget. Könberg ville fortfarande genomföra reformen som planerat, även om tillskottet inte blev större än 500 miljoner. Den tidigare socialministern Ingela Thalén konstaterade dock att ett uppskjutande av reformen låg närmare till hands. Anledningen var att reformen krävde mer pengar än de 500 miljoner som fanns till förfogande.64 När det stod klart att Thaléns profetia besannats skall pensionärs-organisationerna, enligt en rapport från PROs styrelse till Representant-skapet, ha krävt att pengarna från krisuppgörelsen användes till höjningar av
58 Intervju 25.
59 Dagens Nyheter, 1992-09-25, s. A8.
60 PRO, Protokoll från Representantskapets möte, 1992-10-19.
61 Intervju 60.
62 Intervju 60.
63 Intervju 60.
64 Dagens Nyheter, 1992-09-29, s. A8.
164
ersättningsnivåerna i det befintliga bostadstillägget. Ersättningsgraden föreslogs till mellan 95-100 procent med ett tak på 3 000 kronor och ett golv på 100 kronor. Därutöver föreslogs en skärpning av reglerna för inkomstavdrag.65
Att de 500 miljonerna användes till förstärkningar av bostadstillägget föreföll inte utgöra något tvisteämne mellan pensionärsorganisationerna och den folkpartistiska ledningen på Socialdepartementet. Regeringen bestod emellertid av fler partier än folkpartiet och när centerpartiet fått nys om satsningarna på bostadstillägget kom de att dra i bromsen. Centerledaren Olof Johansson hade bestämt sig för att använda den halva miljarden till en höjning av pensionstillskottet. Hans argument var, enligt en artikel i Dagens Nyheter, att pengarna därmed kom att fördelas mer rättvist. Den uppfattningen delades inte av Gullan Lindblad, moderaternas ordförande i socialförsäkringsutskottet. Hon ansåg att det var naturligast att lägga pengarna på bostadstilläggen. Folkpartiet var av samma åsikt, men i nyhets-artikeln var de försiktiga med att föra ut den ståndpunkten. Könberg och Westerberg framhöll endast att pensionärsorganisationernas ord vägde tungt i sammanhanget: ”Vi skall lyssna på dem och ta hänsyn till vad de säger.
Sedan får vi ta en diskussion i regeringen.”66
Samtalen mellan de inblandade aktörerna resulterade i vad Könberg under en intervju med författaren kallar för en ”klassisk kompromiss”. Av de 500 miljonerna kom 300 att läggas på pensionstillskottet och resten på bostadstillägget. Centerpartiet skall enligt Könberg ha varit mycket bestämd i frågan om vad pengarna skulle satsas på, men det förelåg aldrig någon risk att bostadstillägget skulle bli utan pengar. En sådan lösning fanns det helt enkelt inget stöd för inom regeringen.67
Regeringens förslag
I regeringens proposition bekräftades att det statliga övertagandet av bostadstillägget skjutits upp, men under tiden föreslogs en rejäl förbättring av bostadstillägget för 1993. Golvet i försäkringen höjdes visserligen med 70 till 150 kronor, men samtidigt höjdes taket med 900 till 2 800 kronor i månaden. Kommunerna kunde välja ersättningsgrad mellan 85-95 procent, men för ersättning utöver 95 procent utgick inget statsbidrag. Förbättringen av bostadstillägget finansierades av såväl stat som kommun. Statsbidraget till kommunerna kom att höjas från 25 till 70 procent, vilket var ett första steg mot ett statligt övertagande.
Höjningen av statsbidraget finansierades delvis genom ett tidigare beslut om att minska statsbidraget till kommunerna med hänvisning till den
65 PRO, Protokoll från Representantskapets möte, 1992-10-19.
66 Dagens Nyheter, 1992-10-10, s. A8.
67 Intervju 60.
planerade överföringen av bostadstillägget till staten 1993. Pengarna kom alltså att återföras till kommunerna genom höjningen av statsbidraget. Det höjda statsbidraget finansierades även genom de 200 miljoner som avsatts till pensionärer med låg inkomst i samband med krisuppgörelsen. För att kommunerna skulle klara av sin del av höjningen hänvisades de till det ökade ekonomiska utrymme på 700-900 miljoner som beräknades uppstå i samband med ett beslut om ett friare kommunalt avgiftsuttag inom äldreomsorgen.68
Socialförsäkringsutskottet yrkade bifall till regeringens proposition med undantag av nivån på taket som ansågs vara för lågt. Det kom därför att höjas av utskottet med en hundralapp till 3 000 kronor. Socialdemokraterna reserverade sig och lämnade ett förslag till en alternativ utformning av bostadstillägget som gick ut på att det fördes över till staten redan 1993.
Riksdagen kom dock inte att ta någon hänsyn till reservationen utan röstade i enlighet med utskottets hemställan.69
Pensionärsorganisationernas inflytande
Undersökningsmaterialet visar att pensionärsorganisationerna hade ett inflytande över regeringens förslag. Det rådde visserligen konsensus mellan den folk-partistiska ledningen på Socialdepartementet och pensionärsorganisationerna om att förbättringar av bostadstillägget var nödvändiga, men däremot får PROs agerande i samband med krispaketen anses ha bidragit till att det fanns ekonomiska förutsättningar för regeringens förslag. Under de inledande samtalen om krispaketen skall inte frågan om kompensation till låginkomstpensionärer för pensionssänkningen ha diskuterats. Efter att innehållet av det första krispaketet presenterats, kom därför PRO att aktualisera kompensationsfrågan dels i massmedia, dels genom kontakter med socialdemokratiska politiker.
Det första krispaketet förhandlades fram under några få intensiva dygn och detta talar för att PRO fick partierna att göra något de inte annars skulle ha gjort. Risken fanns nämligen att partierna själva skulle förbise konsekvenserna av besparingarna för låginkomstpensionärerna och av den anledningen inte lägga något kompensationsförslag. Att det verkligen fanns en sådan risk framgår av att det inte sades något om kompensation åt de sämst ställda pensionärerna i samband med presentationen av det första krispaketet under söndagen den 20 september. Hade det inte varit för PROs påtryckningar, är risken att satsningarna på låginkomstpensionärerna helt uteblivit. Detta berodde inte på en ovilja från politiskt håll, utan p.g.a. att andra och större frågor fångade politikernas uppmärksamhet under de aktuella dygnen.
68 Prop. 1992/93:134.
69 Bet. 1992/93:SfU9, prot. 48.
166
Även om pensionärsorganisationerna alltså haft inflytande över regeringens förslag, får det ändå anses ha varit måttligt. Pensionärs-organisationerna hade nämligen krävt att de pengar som avsatts i krispaketet oavkortat skulle gå till bostadstillägget, vilket inte blev fallet. Istället kom en del av de pengar som avsatts att gå till pensionstillskottet, vilket var ett resultat av centerpartiets agerande inom regeringen.
7.6 Överläggningar om ett statligt bostadstillägg