Försämringar och förbättringar av bostadstillägget Ersättningsnivån försämras

Pensionärsorganisationernas strävan efter att höja bostadstillägget gav inga direkta resultat efter socialdemokraternas övertagande av regeringsmakten 1994. Under regeringen Carlsson lades inga förslag som påverkade ersättnings-nivån mellan golvet och taket⁸⁶, men det gjordes det däremot under regeringen Persson. I samband med att regeringen Persson tillträdde våren 1996, aviserades om ett behov av ytterligare besparingar. Socialdemokraternas dåvarande gruppledare i riksdagen, Sven Hulterström, uppskattade besparings-behoven till 16 miljarder kronor. Han ville i en intervju med Dagens Nyheter inte gå in på var pengarna skulle tas ifrån, men medgav samtidigt att

”arbetsmarknadspolitik och socialpolitik är ju de stora utgiftsposterna”.⁸⁷ Efter att ha nåtts av de signalerna, lämnade pensionärsorganisationerna in en begäran hos regeringen om att kalla in pensionärskommittén för att diskutera de planerade besparingarna. Den begäran kom emellertid regeringen inte att ta någon hänsyn till.⁸⁸

86 Däremot lades förslag om skärpta regler för inkomstprövning. Avtrappningen av bostadstillägget föreslogs bli föremål för en höjning från 35 till 40 procent av årsinkomst upp till 1,5 basbelopp och från 40 till 45 procent av årsinkomst över 1,5 basbelopp.

Dessutom föreslogs intäkt av tjänst och aktiv näringsverksamhet inkluderas i underlaget för beräkningen av bostadstillägget. Prop. 1994/95:100. Bilaga 6, s. 87ff.

87 Dagens Nyheter, 1996-03-27, s. A12.

88 Dagens Nyheter, 1996-04-20, s. A15.

172

Även om det inte hölls något möte i pensionärskommittén, fick PRO reda på att besparingarna skulle omfatta bostadstillägget genom en sänkning av ersättningsnivån från 85 till 80 procent. Efter att ha tagit del av det chock-artade beskedet, kontaktade Sandberg såväl finansministern som socialministern per telefon. Den kontakten skall enligt PROs förbundssekreterare ha skett på påskaftonen 1996. Under samtalen med de bägge ministrarna gjorde Sandberg klart för dem att det var orimligt att lägga ett så pass tufft sparbeting på de ekonomiskt sämst ställda pensionärerna. Den kontakten skall, enligt PROs version, ha föranlett regeringen att mildra den planerade reduceringen av bostadstilläggets ersättningsnivå från fem till två procent.⁸⁹

Att regeringen mildrade den planerade besparingen, bekräftas också av socialförsäkringsminister Maj-Inger Klingvalls statssekreterare i en intervju med författaren. Han minns det dock inte som att beslutet varit föranlett av pensionärsorganisationernas protester, utan snarare av de samtal som skett med riksdagsgruppen.⁹⁰ Det slutgiltiga förslaget gick ut på att ersättningsnivån sänktes från 85 till 83 procent. Det blev känt i regeringens vårbudget 1996, som också innehöll förslag om en skärpning av reglerna för bostadstilläggen.

Skärpningen bestod av att innehav av fritidshus skulle inkluderas i inkomst-prövningen för bostadstillägget.⁹¹

Pensionärsorganisationerna var kritiska mot regeringens förslag och vände sig därför till socialförsäkringsutskottet för att stoppa det.⁹² Deras protester backades upp av den tidigare socialministern Gertrud Sigurdsen.

Hon gick till angrepp mot regeringen Perssons sparplaner i en debattartikel i Dagens Nyheter med rubriken ”Rör inte pensionärernas fattigvårdsbidrag, Persson!”. I artikeln kritiserades regeringen för att lägga besparingsförslag som riktade sig mot pensionärer med allra lägst inkomst. Förslaget var enligt Sigurdsen ”definitivt inte” att betrakta som rättvist ur fördelningssynpunkt.⁹³ Resultatet av pensionärsorganisationernas påtryckningar gentemot riksdagen blev att det väcktes en rad motioner inför utskottsbehandlingen.⁹⁴ I en ledare i förbundstidningen konstaterade Carlshamre att de flesta av dessa motioner helt eller delvis tillmötesgick de krav som framförts under överläggningarna med riksdagspartierna.⁹⁵ Motionerna kom dock att avslås av en utskottsmajoritet bestående av socialdemokraterna och centern.⁹⁶

89 Intervju 36; Pensionären, Nr. 4, 1996, s. 5; PRO-Pensionären, Nr. 2, 1997, s. 8.

90 Intervju 58. I en artikel i Dagens Nyheter kom också riksdagsgruppen att ta åt sig äran av att ha legat bakom besparingen. Se Dagens Nyheter, 1996-05-09, s. A8.

91 Prop. 1995/96:150, s. 83f.

92 Veteranposten, Nr. 5, 1996b, s. 2.

93 Dagens Nyheter, 1996-05-06, s. A4.

94 Mot. 1995/96: Fi78, Fi97, Fi80, Fi81, Fi82.

95 Veteranposten, Nr. 5, 1996b, s. 2.

96 Bet. 1995/96:FiU10 (SfU5y), prot. 109.

Trots att regeringens förslag bestod av en sänkning av ersättnings-nivån, visar materialet att pensionärsorganisationerna hade inflytande över det. Från början fanns det ett förslag om att sänka ersättningsnivån till 80 procent, men det kom att slopas efter att regeringen blivit kontaktad av PRO.

En av statssekreterarna gör visserligen gällande att regeringen agerat utefter signaler från riksdagsgruppen, men det finns enligt min mening ingen anledning till att utesluta att regeringen också agerat utefter signaler från pensionärsorganisationerna. Deras grad av inflytande över förslaget är av naturliga skäl att betrakta som måttligt, eftersom de motsatte sig alla sänkningar av bostadstillägget. Av det studerade materialet framgår också att det inte var genom just pensionärskommittén som pensionärsorganisationerna haft inflytande över regeringens förslag, utan genom informella kontakter med ministrar i regeringen.

En symbolfråga

I Sandbergs öppningsanförande på PRO-kongressen 1996 utgjorde bostads-tillägget ett viktigt inslag. Under sina år som PRO-ordförande sade sig Sandberg ”sällan” ha blivit så upprörd som våren 1996 när riksdagen beslutade om ytterligare försämringar, däribland av bostadstillägget. I sitt tal riktade därför Sandberg en vädjan till socialminister Wallström om att riva upp beslutet om sänkt bostadstillägg.⁹⁷ Som svar på Sandbergs vädjan framhöll Wallström i sitt tal till kongressen att hon var medveten om det stora ”missnöje” som fanns angående sänkningen av bostadstillägget, men att åtgärden var nödvändig med hänvisning till situationen för landets ekonomi.⁹⁸

Efter kongressen fortsatte pensionärsorganisationerna med att påminna regeringen om ersättningsnivån i bostadstillägget. Det skedde bl.a. i samband med pensionärsorganisationernas årliga träff med statsministern på Rosenbad i december 1996. Statsminister Persson inledde det mötet med att räkna upp en rad punkter han ville diskutera, däribland hur budgetsaneringen slagit mot pensionärerna och vilka återställare som prioriterades. Som svar på dessa frågor, framhöll pensionärsorganisationerna att en återställare av bostads-tillägget var prioriterat. Den uppfattningen framförde även Wallström, som alltså även hon närvarade under mötet.⁹⁹

Kravet på en återställare av bostadstillägget framfördes också under pensionärskommitténs möten i april och augusti 1997. I samband med att det gjordes framhöll PRO att det var ekonomiskt möjligt, eftersom statens utgifter för bostadstillägget beräknades bli mindre än planerat. Den uppgiften hade en av PROs experter erhållit genom kontakter med sin gamla arbetsplats,

97 PRO, Kongressprotokoll 1996, s. 9.

98 PRO, Kongressprotokoll 1996, s. 21.

99 Minnesanteckningar från möte mellan pensionärsorganisationerna och statsminister Göran Persson, 1996-12-10.

174

Riksförsäkringsverket.¹⁰⁰ Pensionärsorganisationerna kom också att få drag-hjälp i sitt arbete av Sigurdsen, som åter kastade sig in i debatten om bostadstillägget. Det var inför socialdemokraternas partikongress 1997 som Sigurdsen krävde ett återställande av bostadstillägget i en artikel på DN Debatt.¹⁰¹ Hennes utspel kan ha skett på eget bevåg, men det kan också ha skett efter initiativ av PRO. Något som tyder på det sistnämnda är att Sigurdsen ett år senare upprepade kravet på förbättringar av bostadstillägget i en debattartikel i Aftonbladet. Denna gång skrevs artikeln tillsammans med en medlem i PRO, Ellen Sääf Bergqvist.¹⁰²

Pensionärsorganisationerna kom också att nå framgång med sitt krav på en återställare. I regeringens höstbudget 1997 utlovades ett återställande av ersättningsnivån med motiveringen att ”statens finanser vänder”. Därmed fanns det en möjlighet att täcka in de extra kostnader på cirka 300 miljoner kronor per år som återställaren gav upphov till.¹⁰³ Den 83-procentiga ersättningsnivån, som börjat gälla från början av 1997, blev alltså inte långvarig. Redan 1998 skedde en återgång till den gamla ersättningsnivån på 85 procent. Under min intervju med den ansvarige statssekreteraren på Socialdepartementet, bad jag denne att kommentera bakgrunden till de snabba kasten. Statssekreteraren framhöll att regeringen vid den aktuella tidpunkten stärkt sitt grepp om statsfinanserna, vilket gett upphov till en diskussion:

”Har någon grupp fått bära mer av bördan än någon annan grupp? Är det någon fråga som skulle gynna gamla och så vidare? Då fanns det en stark önskan om att just bostadstillägget skulle höjas, det var en symbolfråga.”¹⁰⁴

Det var alltså den stärkta kontrollen över statsfinanserna som möjliggjorde diskussionen om en återställare för vissa utsatta grupper i samhället. I den diskussionen uppmärksammades att bostadstillägget kommit att bli något av en symbolfråga, varför ett återställande av den kom att prioriteras.

Undersökningsmaterialet visar att pensionärsorganisationerna haft inflytande över regeringens förslag om att återställa basbeloppets ersättnings-nivå. Visserligen motiverades förslaget med att den ekonomiska situationen förbättrats, vilket tyder på att regeringen lagt förslaget oavsett pensionärs-organisationernas agerande. Den ekonomiska situationen var dock inte så pass ljus under våren 1996 att regeringen gjorde återställare inom samtliga välfärdsprogram. Om det inte hade varit för att pensionärsorganisationerna gjort bostadstillägget till en symbolfråga, kan därför regeringen ha valt att

100 Intervju 28.

101 Dagens Nyheter, 1997-09-09, s. A4.

102 Aftonbladet, 1998-02-07, s. 3.

103 Prop. 1997/98:1, bet. SfU1, prot. 48.

104 Intervju 58.

prioritera andra återställare av välfärdsprogrammen. Den förbättrade situationen för landets ekonomi kan således till en viss del förklara varför en återställare kom att ske av bostadstillägget, men återställaren kan även förklaras som ett resultat av pensionärsorganisationernas påtryckningar. Vad beträffar deras grad av inflytande över förslaget får detta betraktas ha varit högt, eftersom regeringen gjorde en återställare utefter exakt det belopp som krävts.

Bostadstillägget och valet 1998

Inför höstbudgeten 1998 formulerade pensionärsorganisationerna nya krav angående bostadstillägget. Det första kravet fördes fram under pensionärs-kommitténs novembermöte 1997 och gällde det kommunala kompletterings-beloppet. Enligt den uppgörelse som hade träffats mellan Könberg och pensionärsorganisationerna 1994, gavs kommunerna möjlighet att betala ut ett kompletterande bostadstillägg under en övergångsperiod på fyra år. Med hänvisning till att det nya pensionssystemet inte var planerat att träda i kraft förrän 2001, yrkade pensionärsorganisationerna på att kommunerna gavs en förlängd rätt att betala ut ett kompletterande bostadstillägg. Förlängningen föreslogs omfatta perioden fram till att det nya pensionssystemet började gälla.¹⁰⁵

Inför valet 1998 kom PRO också att ställa krav, genom skrivelser till regeringen och riksdagspartierna, på en höjning av ersättningsnivån från 85 till 90 procent samt en höjning av taket med 500 kronor.¹⁰⁶ Kravet kom att få ett stort genomslag i massmedia genom artiklar i bl.a. Dagens Nyheter, Göteborgs-Posten och Helsingborgs Dagblad.¹⁰⁷ Därefter kom kravet också att få genomslag i ett annat viktigt sammanhang, nämligen i det socialdemokratiska partiets valmanifest:

”De äldre tog sin del av ansvaret för att föra Sverige ur krisen.

Nu måste de få sin del av framgången. För de pensionärer som har de minsta marginalerna skall det statliga bostadstillägget förbättras genom att den del av bostadskostnaden som täcks av bidraget höjs från 85 till 90 procent.”¹⁰⁸

Det krav som rests angående ersättningsgraden kom alltså att tillgodoses av socialdemokraterna. Beskedet var överraskande eftersom socialdemokraterna tidigare under våren inte ställt sig bakom en motion från vänsterpartiet, i vilken det yrkats på en höjning av ersättningsnivån i bostadstillägget från 85 till 87 procent.¹⁰⁹

105 PRO-Pensionären, Nr. 1, 1998b, s. 9.

106 PRO, Verksamheten 1998, s. 13.

107 Dagens Nyheter, 1998-06-18, s. A10; Göteborgs-Posten, 1998-08-14, s. 26; Helsingborgs Dagblad, 1998-08-19, s. 7.

108 Socialdemokraterna, Med omtanke om framtiden. Socialdemokratisk politik inför 2000-talet (Valmanifest inför 2000 års val).

109 Mot. 1997/98:FiU20, bet. 1997/98:SfU5y.

176

Några månader senare var alltså socialdemokraterna beredda att gå längre än vad vänsterpartiet föreslagit. PRO noterade snabbt att ett av deras krav tillgodosetts och gick därför ut med följande budskap i ett pressmeddelande som publicerades i Dagens Nyheter:

”Pensionsökningen och det höjda bostadstillägget är krav som har ställts från PRO till regeringen och de politiska partierna inför valet. De har mycket stor betydelse för många ensamstående kvinnor med låga pensioner, … ”.¹¹⁰

Socialdemokraternas vallöfte kom alltså att få ett positivt mottagande av PRO strax innan valet. Det löftet kom emellertid inte att ge någon direkt effekt för de äldres röstande på socialdemokraterna, eftersom partiet i valet 1998 tappade många av sina äldre väljare. På längre sikt kan det dock inte uteslutas att löftet i kombination med andra löften gav effekt, eftersom socialdemokraterna bröt den nedåtgående trenden i valet 2002 (Se figur 11.2 i kapitel 11).

Det löfte som socialdemokraterna gett under valrörelsen uppfylldes i höstbudgeten, som även innehöll ett förslag om en förlängning av kommunernas rätt att betala ut kompletterande bostadstillägg. Det föreslogs gälla fram till 2001, då det nya pensionssystemet var planerat att träda i kraft.¹¹¹ Vad som däremot saknandes i höstbudgeten var förslag om en höjning av taket, vilket var ett annat pensionärskrav. Det kravet drevs därför vidare av pensionärs-organisationerna, bl.a. under ett möte i pensionärskommittén i januari 2000.

Då riktades även krav på ett slopande av golvet.¹¹² De kraven tillgodosågs av regeringen i vårbudgeten 2000, som innehöll förslag om en höjning av taket till 4 500 kronor samt ett slopande av golvet.¹¹³ I höstbudgeten motiverades åtgärden med att det inte skett någon höjning av taket sedan ansvaret för bostadstillägget fördes över på staten, vilket blev problematiskt för pensionärer med höga hyror och små inkomster. Kostnaden för åtgärden beräknades för budgetåret 2001 uppgå till 863 miljoner kronor.¹¹⁴

Undersökningsmaterialet visar att pensionärsorganisationerna även haft inflytande över förslaget från regeringen att höja ersättningsnivån från 85 till 90 procent. Under våren 1998 röstade socialdemokraterna i riksdagen

110 Dagens Nyheter, 1998-08-23, s. A11.

111 Prop. 1998/99:1, bet. SfU1, prot. 37. Ytterligare en förlängning av det kommunala kompletterings-beloppet föreslogs hösten 2000 med hänvisning till att avvecklingen av det gamla pensions-systemet ånyo dragit ut på tiden (Prop. 2000/01:1, bet. SfU1, prot. 45). Den förlängningen initierades av PRO med viss hjälp av författaren. Under en intervju med PROs pensionsexpert 2000-06-26 ställdes frågor kring det kommunala kompletteringsbeloppet. Då utbrast den intervjuade att en ytterligare förlängning av det kommunala kompletteringsbeloppet inte förts på tal i samband med beslutet att skjuta upp avvecklandet av det gamla pensionssystemet fram till 2003. Några dagar efter intervjun publicerades en notis i Dagens Nyheter om att PRO i en skrivelse begärt att kommunerna skulle få rätt att betala ut det kommunala kompletterings-beloppet även under 2001 och 2002. Se Dagens Nyheter, 2000-06-29, s. A10.

112 Pensionärskommittén, minnesanteckningar, 2000-01-24.

113 Prop. 1999/2000:100, bet. FiU20, prot. 27.

114 Prop. 2000/01:1, bet. SfU1, prot. 45.

ned en motion från vänsterpartiet i vilken det yrkats på en höjning av ersättningsnivån från 85 till 87 procent. Efter att ha tagit del av ett krav från pensionärsorganisationerna inför valet 1998, kom dock socialdemokraterna att byta fot och förordade en höjning av bostadstillägget till just den nivå som krävts av pensionärsorganisationerna. Därmed var också deras grad av inflytande över förslaget att betrakta som hög. Det är alltså social-demokraternas svängning som tyder på att pensionärsorganisationerna fick dem till att göra något som de annars inte skulle ha gjort. Hade social-demokraterna ändå varit inne på att höja bostadstillägget oavsett pensionärs-organisationernas krav, är frågan varför de inte kom att ställa sig bakom vänsterpartiets motion. Att socialdemokraterna svängde just i samband med valet 1998 tyder också på att en av pensionärsorganisationernas maktresurser utgörs av att de representerar en viktig väljargrupp.

En blygsam höjning

På PRO-kongressen 2000 välkomnades de förslag som lagts av regeringen angående bostadstillägget. I sitt kongresstal konstaterade Andréasson att besluten om förbättrade ersättningsnivåer för bostadstillägget innebar att ”de sämst ställda pensionärerna någorlunda kompenseras för krisårens nedskärningar”.

För att hjälpa de sämst ställda pensionärerna i samhället krävdes dock

”ytterligare förbättringar av bostadstillägget”.¹¹⁵ Den bedömningen delades av PROs medlemmar som motionerat i samma ärende.¹¹⁶ I det handlings-program som antogs på kongressen, kom det därför att heta att PROs mål var att höja ersättningsnivån till 95 procent och taket till 5 000 kronor.¹¹⁷

Under pensionärskommitténs möte i december 2000, lade PRO fram krav på en förbättring av bostadstilläggen utefter de riktlinjer som antagits på kongressen.¹¹⁸ Denna gång innehöll dock inte vårbudgeten lika positiva besked som tidigare. Där annonserades nämligen om en höjning av bostads-tillägget med endast en procent.¹¹⁹ Den höjningen kallade Andréasson i ett pressmeddelande för en ”förolämpning och provokation”.¹²⁰ I en intervju med författaren medger dock Andréasson att det fanns en naturlig förklaring bakom regeringens förslag att höja bostadstillägget med en procent. Den gick ut på att regeringen samma höst lagt ett förslag om en negativ skatt för låginkomstpensionärer. Det förslaget, som berördes i förra kapitlet, bidrog således till att mildra höjningen av bostadstillägget.¹²¹

115 PRO, Kongressprotokoll 2000, s. 7.

116 PRO, Motioner och utlåtanden till kongressen 2000, s. 231ff.

117 PRO, Handlingsprogram antaget på kongressen 2000, s. 46.

118 PRO-Pensionären, Nr. 1, 2001, s. 14.

119 Prop. 2000/01:100, bet. FiU20, prot. 125.

120 PRO, pressmeddelande, 2001-04-17.

121 Intervju 36.

178

Tillgången till material som behandlar regeringens förslag att höja ersättningsgraden från 90 till 91 procent har varit alldeles för knapphändig för att möjliggöra ett ställningstagande till huruvida pensionärsorganisationerna haft inflytande över förslaget. Det finns inget som tyder på att regeringen skulle ha lagt sitt förslag även utan pensionärsorganisationernas krav, samtidigt som det inte heller kan uteslutas att de skulle ha gjort det. Även om pensionärs-organisationerna hade inflytande över förslaget, är själva graden av inflytande att betrakta som låg. Pensionärsorganisationerna hade krävt en höjning med fem procent, men det blev bara en procent. Någon moderering av pensionärs-organisationernas krav ägde dock inte rum i samband med den blygsamma höjningen. Kravet på ytterligare förbättringar av bostadstillägget lever nämligen kvar på deras agenda.

7.8 Slutsatser

Kapitlet visade att pensionärsorganisationerna haft inflytande över flera förslag angående ersättningsnivåerna i bostadstillägget under 1990-talet.

Inledningsvis gällde pensionärsorganisationernas krav ett överförande av ansvaret för bostadstillägget från kommunerna till staten. Det kommunala ansvaret hade medfört att storleken på bostadstillägget skiljde sig åt mellan kommunerna, vilket upplevdes som orättvist av pensionärsorganisationerna.

Deras krav fick dock inget omedelbart gehör, utan regeringen försökte istället att göra bostadstillägget mer enhetligt genom att skärpa villkoren för statsbidraget till kommunerna.

I samband med skattereformen i början av 1990-talet steg hyrorna kraftigt. Pensionärsorganisationerna krävde därför av regeringen att ersättnings-nivån i bostadstillägget höjdes, samtidigt som staten övertog ansvaret. Den socialdemokratiska regeringen valde istället att införa ett s.k. särskilt kommunalt bostadstillägg. Det var svårt att utifrån undersökningsmaterialet kunna ta ställning till om pensionärsorganisationerna haft ett inflytande över regeringens förslag, varför jag avstod från att göra det. Något förslag om att överföra ansvaret för bostadstillägget till staten kom inte i samband med införandet av det särskilda bostadstillägget. Däremot beslutade regeringen om tillsättandet av en utredning för att se över frågan. Utredningen förordade i sitt slutbetänkande att staten tog över ansvaret för bostadstillägget, men det kom att dröja innan det skedde med anledning av situationen för landets ekonomi.

För att komma till rätta med den ekonomiska situationen togs ett beslut hösten 1992 om att sänka pensionerna. För att skydda pensionärer med låg pension, begärde pensionärsorganisationerna att regeringen vidtog åtgärder genom en höjning av bostadstillägget. Regeringen kom också att föreslå en ordentlig höjning av taket i bostadstillägget, vilket förbättrade situationen för många pensionärer. I kapitlet drogs slutsatsen att pensionärs-organisationerna, och då närmare bestämt PRO, hade inflytande över det

förslaget. Detta inflytande utövades i samband med partiernas överläggningar kring utformningen av krispaketen, då PRO lyckades åstadkomma ett tillägg till förhandlingsprotokollet om pengar till de sämst ställda pensionärerna.

Inflytandet över förslaget var dock att betrakta som måttligt. Pensionärs-organisationerna krävde nämligen att pengarna oavkortat gick till bostads-tillägget, men det kom inte att bli fallet med regeringens förslag.

Något överförande av bostadstillägget till staten fr.o.m. 1993, vilket pensionärsorganisationerna hade krävt, blev det inte heller. Däremot slogs det fast i propositionen att målet på sikt var att så skulle ske. Det målet kom

Något överförande av bostadstillägget till staten fr.o.m. 1993, vilket pensionärsorganisationerna hade krävt, blev det inte heller. Däremot slogs det fast i propositionen att målet på sikt var att så skulle ske. Det målet kom