Förhandlingsrätten under en turbulent regeringsperiod PROs kongress 1977

PRO skulle dock inte komma att få skörda frukterna av överenskommelsen eftersom den socialdemokratiska regeringen tvingades avgå efter valet 1976.

Regeringen Fälldin kom snabbt att underrättas av PRO om innehållet av den överenskommelse som träffades med regeringen Palme. Organisationen deklarerade att de fäste ett stort värde till överenskommelsen och önskade därför få en bekräftelse på att regeringen Fälldin var beredd att fortsätta på den

33 PRO, Mötesprotokoll från Representantskapet, 1976-03-23, -24 och -25.

34 Ibid.

35 Ibid.

36 Pensionären, Nr. 2, 1976.

68

inslagna vägen.³⁷ Vid utgången av 1976 hade emellertid ingen dylik bekräftelse nått organisationen.³⁸ Däremot kom ett möte att hållas med den nya social-ministern, Rune Gustavsson, som skulle ha accepterat att hålla överläggningar av samma slag som de som ägt rum under Asplings tid på Socialdepartementet.³⁹

Att muntliga överenskommelser av det slaget inte uppfattades som tillräckliga av medlemmarna stod klart i samband med PROs kongress 1977.

Till kongressen hade två motioner inkommit angående förhandlingsrätten. I motion 37 ställde sig Göteborgs pensionärsförening positiv till de ”välvilliga överenskommelser” som hade uppnåtts, men ansåg att tiden nu var mogen att ställa krav på en ”lagstadgad rätt” om överläggningar mellan PRO och myndigheter på central och lokal nivå. Föreningen yrkade därför på att kongressen skulle ge styrelsen i uppdrag att ”av regering och riksdag begära lagstadgad överläggningsrätt för PROs verksamhet i de frågor som berör de statliga och kommunala myndigheterna”.⁴⁰

I motion 38 från Krokbäcks pensionärsförening uttrycktes en besvikelse över att styrelsen inte vidtagit ”snabba åtgärder” för att lösa frågan om förhandlingsrätt för pensionärer. Därför yrkades det på att kongressen skulle ge styrelsen i uppdrag att med ”skyndsamhet och kraft hos regering och riksdag kräva lagfäst förhandlingsrätt för pensionärer”.⁴¹ Förbundsstyrelsen kom emellertid att reservera sig mot att den skulle bli bunden till att kräva lagfäst förhandlingsrätt. Reservationen underbyggdes med att ordförande Kaibjer redogjorde för sin syn på innebörden av ordet förhandlingsrätt:

”Jag tror inte att man gjort riktigt klart för sig vad ordet förhandlingsrätt betyder för oss pensionärer. Djupast innebär det en vidgad möjlighet för pensionärerna och vår organisation att via överläggningar med regeringen få möjlighet att påverka dess förslag när det gäller pensioner.”⁴²

Förhandlingsrätten innebar enligt Kaibjers tolkning ingen rätt i juridisk mening, utan formulerades mer i allmänna termer, som en vidgad möjlighet till inflytande. Att få till stånd en lagstiftning på området bedömdes av Kaibjer bli svårt. Däremot kunde organisationen kräva att det under överläggningarna med departementschefen fördes protokoll för att på så vis få en bättre

”styrning” av de förhandlingar och överläggningar som skedde. Tanken var att protokollen sedan skulle gå vidare till regeringen och riksdagens ledamöter.⁴³

37 PRO, Verksamheten 1976, s. 13.

38 Socialminister Rune Gustavsson kom på PROs kongress 1977 att förklara den omständigheten med att skrivelsen skulle ha kommit bort på Statsrådsberedningen. Se PRO, Kongress-protokoll 1977, s. 30.

39 PRO, Verksamheten 1976, s. 2f.

40 Motion 37. I: PRO, Kongressprotokoll 1977, s. 270.

41 Motion 38. I: PRO, Kongressprotokoll 1977, s. 272.

42 PRO, Kongressprotokoll 1977, s. 274.

43 PRO, Kongressprotokoll 1977, s. 273f.

I enlighet med den målsättningen föreslog Kaibjer att kongressen skulle ge styrelsen fria händer att driva kravet på förhandlingsrätt ”anpassad till de rådande förhållandena”.⁴⁴ PROs ordförande försökte alltså förmå kongressen att inte binda upp styrelsen till att driva kravet på en lagstadgad förhandlingsrätt. En av motionärerna lät sig inte nöjas med styrelsens förslag, utan tyckte att det var ”lite svagt”. Däremot kunde motionären gå med på att mildra sitt yrkande till att målsättningen för PRO borde vara en lagstadgad förhandlingsrätt. Kongressen kom dock inte att ta hänsyn till det förslaget, utan biföll styrelsens förslag.⁴⁵

En annan händelse på kongressen var valet av ny ordförande. Kaibjers ordförandeskap var en temporär lösning, eftersom den tidigare ordföranden avgått mitt under en kongressperiod. Valberedningen hade två kandidater till ordförandeposten: Förre LO-ordföranden Arne Geijer och PROs organisations-sekreterare Valter Ekberg. Den sistnämnde kom dock att dra tillbaka sin kandidatur med hänvisning till kongressens beslut att flytta förbunds-ledningen från Malmö till Stockholm. Geijer kom därför att väljas till ny ordförande för PRO av en enhällig kongress.⁴⁶

Ordförandevalets betydelse för den fortsatta utvecklingen av kravet på förhandlingsrätt är av naturliga skäl svårbedömd. Det finns dock skäl som talar för att frågan skulle ha drivits intensivare av organisationen i det fall Ekberg blivit vald till ordförande istället för Geijer. I min intervju med Lars Sandberg (PROs ordförande 1979-1996) pekades nämligen Ekberg ut som konstruktören till kravet på förhandlingsrätt.⁴⁷ Nu fick dock inte Ekberg chansen att driva kravet i egenskap av ordförande. Efter kongressen försvann Ekberg från organisationen under några år för att senare göra comeback i styrelsen under 1980-talet.

Geijers tolkning av förhandlingsrätten framgår av en intervju med honom i PROs medlemstidning efter kongressen. I intervjun framhöll Geijer att organisationen inte kunde åberopa en förhandlingsrätt av samma innebörd som den inom det fackliga området med hänvisning till att det var riksdagen som beslutade om pensionerna. Geijer definierade istället förhandlingsrätten som någon form av regelbundna samtal med regeringen, och andra myndig-heter, i vilka PRO skulle kunna föra fram pensionärernas krav och önskemål.⁴⁸ Geijer slöt alltså upp bakom styrelsens linje om att förhandlingsrätten inte nödvändigtvis behövde vara lagfäst.

44 PRO, Kongressprotokoll 1977, s. 276.

45 PRO, Kongressprotokoll 1977, s. 277.

46 PRO, Kongressprotokoll 1977, s. 256ff.

47 Intervju 15.

48 Pensionären, Nr. 5, 1977, s. 3. Jfr Välkommen, Nr. 8, 1977.

70

Regeringen Fälldin undersöker PROs krav

Geijer fick möjlighet att framföra kravet på förhandlingsrätt i samband med en uppvaktning av regeringen Fälldin den 11 november 1977.⁴⁹ Exakt hur kravet formulerades då, framgår av en promemoria som överlämnades till regeringen i samband med mötet. Under rubriken ”Förhandlingsrätt/

samrådsförfarande”, framgår att PROs begäran gick ut på:

” … att regler gemensamt upprättades mellan regeringen och PRO vad gäller de framtida överläggningsförfarandena. Dessa regler skall därefter tillämpas både vid överläggningar mellan regeringen och PRO liksom vid överläggningar mellan enskilda departement i stora och vitala frågor som berör pensionärerna. Protokoll upprättas och tillställes regeringens och riksdagens ledamöter.”⁵⁰

Det var alltså frågan om att få till stånd någon form av bestämmelser för förhållandet mellan regeringen och PRO. Vilka dessa skulle vara nämns inte uttryckligen, annat än att det skulle upprättas protokoll under överläggningarna mellan regeringen och PRO som sedan skulle distribueras till regeringens respektive riksdagens ledamöter.

PRO kom dock inte att få något gehör för sitt krav under mötet med regeringen. I ett av organisationens protokoll konstateras att det var för lite tid avsatt i förhållande till det antal frågor som behandlades. Utöver inflytande-frågan aktualiserade organisationen ytterligare sju ärenden. Därför lämnade regeringen endast kortare kommentarer i anslutning till varje fråga. Ingen av dessa kommentarer innehöll några konkreta utfästelser, utan istället sades det att organisationens krav noterats och att regeringen avsåg att undersöka huruvida de gick att förverkliga.⁵¹ Resultatet av dessa ”undersökningar” tillkännagavs dock aldrig av regeringen Fälldin innan den avgick i oktober 1978.

Lars Sandberg väljs till ordförande i PRO

Geijer blev inte långvarig på ordförandeposten eftersom han hastigt avled den 27 januari 1979. Till ny ordförande valdes i februari samma år f.d.

ordföranden i Statsanställdas förbund, Lars Sandberg. I och med valet av Sandberg fick PRO en ordförande med erfarenhet av att driva just inflytande-frågor. De statsanställda var länge undantagna från att omfattas av Lagen om förenings- och förhandlingsrätt, med hänvisning till uppfattningen om staten som suverän. Den uppfattningen gick ut på att staten under alla omständigheter skulle garanteras rätten att kunna hävda sina befogenheter. Den möjligheten fick inte begränsas av att statstjänstemännen kunde bromsa genomförandet

49 Pensionären, Nr. 1, 1978, s. 33ff.

50 PM beträffande överläggningsärenden med regeringen, fredagen den 11 november 1977, i kanslihuset, Stockholm [Från PROs arkiv].

51 PRO, Arbetsutskottets mötesprotokoll, 1977-11-11.

av beslut med hänvisning till arbetsrättsliga principer. Statstjänstemännens arbetsrättsliga villkor kom dock att likställas med dem som var rådande på den privata arbetsmarknaden under 1960- och 1970-talen.⁵²

Med den erfarenheten i bagaget gick Sandberg, redan dagen efter att ha blivit vald till ordförande, ut i pressen och hävdade att det ”går att skapa regler för överläggningsrätt mellan regeringen och pensionärsorganisationerna”.⁵³ Till skillnad från Geijer formulerade sig Sandberg skarpare och deklarerade att det inte längre räckte med löften, utan att det var dags för statsmakterna att i gärning visa att man menade allvar. I fråga om hur Sandberg ville se kravet på en överläggningsrätt uppfylld i praktiken, gav han tidigt uttryck för uppfattningen att det kunde ske genom en lag eller en överenskommelse.

Exakt i vilken form kravet uppfylldes spelade ingen roll för Sandberg, huvudsaken var att regler kom till stånd.⁵⁴ Av en senare intervju med Sandberg, genomförd av författaren, förklarar han att målet var att få igenom en lagstiftning där överläggningsrätten formulerades mer allmänt, medan detaljerna reglerades i ett speciellt avtal.⁵⁵

Kravet på förhandlingsrätt under regeringen Ullsten

Regeringen Fälldin avlöstes av regeringen Ullsten efter en historisk votering i riksdagen som tydligt illustrerar innebörden av negativ parlamentarism. Till socialminister i den folkpartistiska regeringen utsågs Gabriel Romanus, som kort efter sitt tillträde hälsade på hos PRO för en informell överläggning. Det skedde i slutet av januari 1979, bara några dagar innan Geijers död.⁵⁶ Under mötet skulle Geijer, enligt Romanus, ha tagit upp organisationens krav på förhandlingsrätt.⁵⁷ Det kravet ställde sig Romanus i grunden positiv till, vilket tydligt framgår av det äldrepolitiska program som han presenterade i Sundsvall den 8 februari 1979. I programmet utlovades att såväl PRO som SPF skulle bjudas in till samråd innan regeringen tog ställning i frågor som var av särskild betydelse för äldre.⁵⁸

Det löftet betraktades som i huvudsak bra av Sandberg, men som alltför

”lösligt”. Sandberg berättar i en intervju med författaren att strävan var att få till stånd fastare former för överläggningsrätten.⁵⁹ Den uppfattningen fick han också chansen att framföra direkt till Romanus i samband med ett möte i

52 För en historik över statstjänstemännens förhandlingsrätt, se Hadenius 1977.

53 Örebro Kuriren, 1979-02-21.

54 Örebro Kuriren, 1979-02-21. Se även Nya Norrland, 1979-02-22.

55 Intervju 15.

56 PRO-Pensionären, Nr. 2, 1979, s. 18f.

57 Intervju 15.

58 Sundsvalls Tidning, 1979-02-09. Därutöver innehöll programmet löften som inrättandet av den s.k. Äldreberedningen, representation för pensionärsorganisationerna i indexnämnden samt en utbyggnad av långtidssjukvården.

59 Intervju 15.

72

maj 1979, då även SPFs ordförande närvarade.⁶⁰ Under mitt samtal med Romanus minns denne att PRO under mötet skulle ha krävt något de kallade för förhandlingsrätt, men det var han inte beredd att gå med på. Anledningen var att termen förhandlingsrätt upplevdes som oklar:

”Förhandlingsrätt är oklart vad det innebär. Innebär det att man lovar att komma till en överenskommelse, och om man inte når dithän: Skulle då pensionärerna kunna vidta stridsåtgärder? Kort sagt, vad betyder det här?”⁶¹

Romanus var istället beredd att genomföra något han kallade för överläggnings-rätt. Den skulle gå ut på att regeringen ställde upp på överläggningar när så önskades av pensionärsorganisationerna och att regeringen inte tog ställning i viktiga frågor för de äldre, utan att först ha konsulterat pensionärs-organisationerna. Det förslaget skulle PRO enligt Romanus ha ställt sig bakom.⁶² De exakta formerna för överläggningsrätten skulle utarbetas av en arbetsgrupp på Socialdepartementet, i vilken representanter för de bägge pensionärsorganisationerna medverkade.⁶³

Romanus förslag om överläggningsrätt kom emellertid att rinna ut i sanden, eftersom arbetsgruppen aldrig fick slutföra sitt arbete. Enligt Sandberg träffades arbetsgruppen två gånger: Före och efter valet 1979. Under mötet efter valet, fick Sandberg beskedet att arbetsgruppen skulle upplösas.⁶⁴ Vad hade då kunnat bli resultatet om arbetsgruppen fått fortsätta? Romanus minnesbild är att han inte tänkt sig någon lagreglering av överläggnings-rätten, utan snarare att den skulle fästas på papper eller i ett vanligt mötesprotokoll. Romanus medger dock att det inte fanns någon ”kristallklar uppfattning kring hur det här skulle kodifieras”.⁶⁵

En detalj som förtjänar större uppmärksamhet är att SPF kom att dras in i frågan om förhandlingsrätten, utan att ha drivit den lika aktivt som PRO.

Det var ingen slump, utan uttryck för en medveten strategi hos Romanus.

Han upplevde det som ett ”irritationsmoment” bland de borgerliga partierna att PRO, med sin vänsterprofil, var den dominerande talesmannen för pensionärerna. Den dominansen upplevde sig Romanus kunna bidra till att upphäva genom att också involvera SPF i förhandlingsrätten.⁶⁶ Därmed bereddes plats i politiken för även en borgerligt orienterad organisation som slog vakt om de äldres intressen i samhället. Trots att det inte sägs rakt ut av

60 PRO-Pensionären, Nr. 3, 1979, s. 46.

61 Intervju 45.

62 Intervju 45.

63 PRO-Pensionären, Nr. 3, 1979, s. 46.

64 Intervju 15.

65 Intervju 45.

66 Intervju 45.

Romanus, är min tolkning att det bakom agerandet fanns en önskan om att det förväntades få positiva effekter för de äldres röstande på något utav de borgerliga partierna.

Socialdemokraternas agerande inför valet 1979

Under den borgerliga regeringsperioden satt socialdemokraterna i opposition och smidde planer på en comeback efter valet 1979. Protokoll från social-demokraternas verkställande utskott (VU) och partistyrelse i slutet av 1970-talet, visar att taktiska överväganden utifrån olika opinionsundersökningar var ett återkommande samtalsämne. Under ett möte i partistyrelsen i oktober 1978 diskuterades särskilt betydelsen av de äldre som väljargrupp. Partisekreteraren Sten Andersson inledde diskussionen med konstaterandet att pensionärerna utgjorde en fjärdedel av valmanskåren. Därför hade partiet efter valet 1976 intensifierat sina ansträngningar för att bättre föra fram frågor som var av betydelse för de äldre på den politiska agendan. Ett led i detta var genom-förandet av en undersökning av de äldres attityder i olika frågor, som bl.a.

hade visat att det fanns en känsla av maktlöshet bland många pensionärer.⁶⁷ På basis av undersökningsresultatet kom frågan om pensionärernas inflytande att lyftas in i ett särskilt pensionärsprogram, som socialdemokraterna lanserade inför valet 1979. Av programmet framgår att de krav som rests av PRO fått ett tydligt genomslag inom socialdemokratin. De såg det nämligen som viktigt att skapa förutsättningar för att pensionärernas egna organisationer direkt skulle kunna påverka politiska beslut i riksdagen, landstinget och kommunen. På central nivå var därför socialdemokraterna beredda att i samverkan med pensionärernas egna organisationer ”reglera” formerna för framtida överläggningar mellan regeringen och pensionärernas organisationer.

Överläggningsrätten skulle inte enbart omfatta PRO, utan de organisationer som var öppna för ”alla pensionärer”. Beträffande pensionärernas inflytande på regional och lokal nivå, skulle det ”förstärkas” genom att det skapades enhetligare riktlinjer för de lokala och regionala pensionärsråden.⁶⁸ Förslagen till hur det skulle gå till, var i stort sett en kopia av de förslag som PRO presenterat i olika sammanhang. Detta medgav också programmets konstruktörer under ett möte i partistyrelsen i juni 1979, där pensionärs-programmet diskuterades.⁶⁹

Utifrån innehållet av det pensionärspolitiska programmet, motionerade socialdemokraterna i riksdagen inför valet 1979. I motionen ställdes det ut ett löfte om att pensionärsorganisationerna skulle ges ett större inflytande i

67 SAP, Partistyrelsen, mötesprotokoll, 1978-10-27e och 28e.

68 SAP, Pensionärsprogram, Bilaga 5 till Verkställande utskottets mötesprotokoll 1979-06-07.

69 SAP, Partistyrelsen, mötesprotokoll 1979-06-15. Närmare bestämt hette det i protokollet att PROs formuleringar angående överläggningsrätt kopierats ”ordagrant”.

74

den offentliga beslutsprocessen. Bakgrunden till löftet var att social-demokraterna såg det som ”naturligt att regeringen och de centrala statsmyndigheterna, innan beslut som är av stor vikt för de äldre fattas, låter företrädare för pensionärerna komma till tals”.⁷⁰ Samtidigt gjordes en tydlig markering i motionen att det inte kunde bli tal om en förhandlingsrätt av den typ som praktiserades av parterna på arbetsmarknaden.

Inför valet 1979 var det emellertid inte enbart socialdemokraterna som ställde sig positiva till att bredda pensionärsorganisationernas inflytande-möjligheter. I tidningen Välkommen, som gavs ut av socialförvaltningen till pensionärer i Stockholms stad, ställdes frågor till partierna om bl.a. deras inställning till pensionärers medinflytande i politik och samhällsliv. En av frågorna löd som följande: ”Är ditt parti berett att garantera pensionärs-organisationerna rätten att förhandla [författarens kursivering] med staten om villkor som gäller pensionärerna?”⁷¹ Samtliga partier ställde sig positiva till införandet av en sådan rätt, utan att för den sakens skull närmare precisera hur det skulle gå till. Socialdemokraterna hänvisade till sin riksdagsmotion från våren 1979, medan folkpartiet menade att det var viktigt att pensionärsgruppen gavs ett ökat medinflytande i ”olika sammanhang”.

Centerledaren Thorbjörn Fälldin framhöll att det under hans regerings-period hållits regelbundna överläggningar med PRO om pensionärernas villkor. Medinflytandet borde enligt Fälldin stärkas genom att tillförsäkra organisationerna ”rätt till sådana överläggningar i viktiga frågor”.⁷² Moderata samlingspartiets ledare Gösta Bohman bedömde kravet på en överläggningsrätt som ”naturlig och självklar” och Vänsterpartiet kommunisternas ledare Lars Werner ansåg att pensionärsorganisationerna skulle ha ”rätt att förhandla” om pensionärernas villkor. Det fanns således inga avvikande uppfattningar bland partierna i den här frågan, vilket gjorde att framtiden för PROs krav såg ljus ut.⁷³ Det skulle dock visa sig att ett av partierna lovat mer under valrörelsen än vad de skulle komma att hålla.

Fälldins brutna löfte

Utgången av valet 1979 blev något av en rysare. Först vid den slutliga sammanräkningen stod det klart att det borgerliga blocket behållit riksdags-majoriteten med ett mandat. Vänsterblocket ökade sitt väljarstöd något, men inte tillräckligt för att kunna ändra majoritetsförhållandet. Därmed kunde en borgerlig trepartiregering bildas under ledning av Thorbjörn Fälldin den 12 oktober 1979.

70 Mot. 1978/79:515, s. 11.

71 Välkommen, Nr. 3, 1979, s. 37.

72 Välkommen, Nr. 3, 1979, s. 38.

73 Välkommen, Nr. 3, 1979, s. 38.

I slutet av november gavs PRO, enligt Sandberg, tillfälle att träffa den nya socialministern Karin Söder. Under mötet framförde PRO sitt önskemål om utvecklingen av en överläggningsrätt, men Söder skulle ha reagerat betydligt försiktigare än Romanus. Söder bad nämligen att få återkomma med ett svar efter det att konsultationer skett med Fälldin. Efter kontakten med Fälldin skulle Söder, enligt Sandberg, ha lämnat beskedet att regeringen inte var beredd att ställa upp på någon överläggningsrätt.⁷⁴ Det bekräftas också av Söder som i en intervju med författaren minns att hon var helt överens med Fälldin i frågan. Enligt Söder var det fel att införa en överläggningsrätt bara för en del av befolkningen, eftersom regeringen därmed skulle riskera att ställa generationer mot varandra.⁷⁵

Fastän någon överläggningsrätt inte blev av, skulle Söder ha meddelat PRO att de var ”välkomna till kontinuerliga överläggningar med oss på departementet”.⁷⁶ Den markeringen visar att Söder ställde sig positiv till att träffa pensionärsorganisationerna, men alltså inte till att reglera kontakterna med dem.

Söders utfästelse kom att sättas på prov i början av 1980-talet, då den borgerliga regeringen presenterade ett par sparpaket i syfte att komma till rätta med den ekonomiska situationen. Det första sparpaketet lades fram hösten 1980 och innehöll förslag om en ändring av beräkningsunderlaget för basbeloppet som skulle gälla vid beräknandet av pensionerna för 1981.⁷⁷ Detta kom senare att accepteras av riksdagen. PRO var inte enbart kritisk mot själva innehållet i sparpaketet, utan även mot det sätt på vilket det utformats. Söder kom nämligen aldrig att kalla organisationen till några överläggningar i samband med

Söders utfästelse kom att sättas på prov i början av 1980-talet, då den borgerliga regeringen presenterade ett par sparpaket i syfte att komma till rätta med den ekonomiska situationen. Det första sparpaketet lades fram hösten 1980 och innehöll förslag om en ändring av beräkningsunderlaget för basbeloppet som skulle gälla vid beräknandet av pensionerna för 1981.⁷⁷ Detta kom senare att accepteras av riksdagen. PRO var inte enbart kritisk mot själva innehållet i sparpaketet, utan även mot det sätt på vilket det utformats. Söder kom nämligen aldrig att kalla organisationen till några överläggningar i samband med

In document En pluralistisk maktordning?: om pensionärsorganisationernas politiska inflytande (Page 76-88)