Studiens tillvägagångssätt på central nivå

Processpårning

På central nivå besvaras forskningsfrågorna om pensionärsorganisationernas inflytande genom en metod som går under benämningen processpårning.⁴ Metoden har beskrivits av Alexander L. George och Timothy J. McKeown i en uppmärksammad artikel från mitten av 1980-talet. Enligt George och McKeown syftar processpårningen till att:

” … uncover what stimuli the actors attend to; the decision process that makes use of these stimuli to arrive at decisions; the actual behavior that then occurs; the effect of various institutional arrangements on attention, processing, and behavior;

and the effect of other variables of interest on attention, processing and behavior.”⁵

I processpårningen handlar det således om att undersöka vad som har påverkat en aktör till att ta ett visst beslut. Har aktören blivit påverkad av influenser från det egna partiet, massmedia eller ett organiserat intresse?

Kort sagt, processpårningen syftar till att utreda bakgrunden till ett beslut genom att spåra det bakåt i tiden. För att kunna genomföra detta nystande bakåt i tiden, använder sig forskaren av en rad olika källor. Källorna är tänkta att utgöra bitar till ett större pussel som senare skall läggas ihop.⁶

4 Här åsyftas pensionärsorganisationernas inflytande över dels regeringens beslut att inrätta pensionärskommittén, dels utvecklingen av ett urval välfärdsprogram under 1990-talet.

Samma tillvägagångssätt används för att studera pensionärsorganisationernas agerande på central nivå i syfte att få kommunerna att inrätta pensionärsråd.

5 George & McKeown 1985, s. 35.

6 Ibid.

I just detta fall har processpårningen gällt huruvida regeringens förslag påverkats av pensionärsorganisationerna. För att kunna ta reda på det har olika pusselbitar samlats in i form av uppgifter om pensionärs-organisationernas agerande samt resultatet av detta agerande. Pusselbitarna har erhållits genom intervjuer med centrala aktörer och skriftlig dokumentation som offentligt tryck. En utförligare presentation av materialet till studien äger rum i kapitlets femte avsnitt. För att sedan kunna tolka pusslet i termer av huruvida pensionärsorganisationerna haft ett inflytande över politiken, krävs ett kriterium för att kunna avgöra när ett inflytande förelegat.

Studiet av inflytande

I avhandlingen ansluter jag mig till Dahls sätt att definiera och operationalisera inflytande, vilket framgått av teorikapitlet. En förutsättning för att pensionärs-organisationerna skall ha haft ett faktiskt inflytande över politiken genom pensionärskommittén, är att pensionärskommittén förser pensionärs-organisationerna med inflytandemöjligheter. Det behöver inte nödvändigtvis vara fallet, då kommittén kan vara dysfunktionell eller ha en verksamhet som uteslutande handlar om information från staten angående innebörden av redan fattade beslut. Det är mot den bakgrunden som en av avhandlingens frågeställningar handlar om pensionärsorganisationernas inflytandemöjligheter över politiken genom pensionärskommittén. För att kunna besvara den frågeställningen studeras för det första institutionens arbetsformer: Hur många möten hålls per år, vilka representerar staten och vilka rutiner finns det för kommitténs administration? I det fall få eller inga möten äger rum, politikerna inte närvarar på mötena samt att det inte existerar någon praxis för kommitténs administration, bedömer jag inflytandemöjligheterna som sämre jämfört med om det motsatta förhållandet skulle råda. För det andra studeras pensionärsledamöternas egna bedömningar: Upplever pensionärs-ledamöterna att kommitténs verksamhet handlar om samråd inför beslut och upplever de allmänt att kommittén förser dem med inflytandemöjligheter över politiken? Det är på basis av svaren på dessa frågor som ställning tas till huruvida pensionärskommittén bidrar till att förse pensionärsorganisationerna med inflytandemöjligheter över politiken. Härvidlag kan det konstateras att det är svårt att dra någon absolut gräns för hur pass få möten det handlar om, eller hur pass missnöjda pensionärsledamöterna är med sina inflytande-möjligheter, för att institutionen inte skall kunna anses förse dem med inflytandemöjligheter över politiken. Istället handlar det om att forskaren för fram goda argument för sitt ställningstagande utifrån de fakta som finns att tillgå.

48

Frågan om pensionärsorganisationernas inflytandemöjligheter över politiken avlöses av frågorna om deras faktiska inflytande.⁷ För att rekapitulera menar Dahl att A har inflytande över B om A får B till att göra något som denne annars inte skulle ha gjort.⁸ Att använda sig av det kriteriet i praktiken är inte alldeles problemfritt, vilket uppmärksammats av Martha Derthic.⁹ Hon menar att om forskaren observerar att aktör B handlat i överensstämmelse med innebörden av ett krav från aktör A, kan forskaren aldrig vara riktigt säker på att B inte skulle ha gjort det oavsett aktör As krav. Därför nöjde sig Derthic i sin studie av det amerikanska Nationalgardet med att jämföra aktör As preferenser med utfallet av aktör Bs handlande.

Överensstämmer de, anser Derthic att aktör A haft ett inflytande över aktör B.¹⁰ Det sättet att studera inflytande på har kommit att kritiseras för att det rimmar illa med innebörden av inflytandebegreppet.¹¹ Derthics sätt att operationalisera inflytandebegreppet kan uppfattas som en ”enkel lösning”, men å andra sidan kan det vara ett sätt att förhålla sig till problemet med att kunna bevisa att en aktör fått en annan till att göra något denne inte annars skulle ha gjort. För egen del kommer jag att ta ställning till om pensionärsorganisationerna haft ett inflytande efter att ha beaktat faktorer som talar för respektive emot att pensionärsorganisationerna fått regeringen till att göra något som den annars inte skulle ha gjort. Hur en sådan diskussion kan gå till illustreras genom följande exempel: Om vi vet att aktör B är pacifist och att aktör A ändå förmår aktör B att ställa sig bakom ett krig, får sannolikheten betraktas som hög för att aktör A fick aktör B till att göra något denne annars inte skulle ha gjort. Därmed kan aktör A antas ha haft inflytande över aktör B. Utifrån just detta exempel förefaller studiet av inflytande utgöra en enkel ”match”. Problemet är dock det att forskarens kunskap om aktör B långt ifrån alla gånger kan förväntas vara så pass god som i exemplet ovan.

Under förutsättning att pensionärsorganisationerna haft ett inflytande över regeringens förslag, är frågan till vilken grad. Den frågan ställs i syfte att kunna besvara följdfrågan om staten kan sägas ha haft ett inflytande över pensionärsorganisationerna. Härvidlag görs en åtskillnad mellan följande grader av inflytande: ”Låg”, ”måttlig” och ”hög”. För att kunna ta ställning

7 De frågorna gäller alltså pensionärsorganisationernas inflytande över dels regeringens beslut att inrätta pensionärskommittén, dels utvecklingen av ett urval välfärdsprogram under 1990-talet.

8 Dahl 1963, s. 40.

9 Problemen med att studera organiserade intressens inflytande över politiken har också uppmärksammats av Pär-Erik Back. Denne menar att forskarens begränsade tillgång till material gör att slutsatser angående organiserade intressens inflytande inte kan bli annat än preliminära. Se Back 1967, s. 23.

10 Derthic 1965, s. 7ff.

11 Jfr Wootton 1970, s. 75.

till de olika graderna av inflytande undersöks själva måluppfyllelsen, d.v.s.

den grad till vilken aktör A förmår aktör B att handla i enlighet med aktör As krav. Resulterar ett krav från aktör A på att aktör B skall betala 100 kronor i att aktör B endast ger 1 krona, är inflytandet att betrakta som lägre än om full utbetalning utgått. Det är dock långtifrån alla gånger som aktörers krav och den påföljande utdelningen kan specificeras så pass exakt. Kraven kan många gånger vara otydliga och det kan även finnas exempel på överbud, där aktör A kräver mer av aktör B än vad aktör A egentligen tror sig vara möjligt att uppnå.¹²

Att ta ställning till graden av inflytande är således förknippat med svårigheter, men jag avser ändå att göra det utifrån det material som finns att tillgå i varje enskilt fall. Visar det sig att pensionärsorganisationernas inflytande är måttligt eller lågt, undersöks i vad mån pensionärsorganisationernas krav modererats i kontakterna med regeringen. För att kunna ta ställning till om pensionärsorganisationernas krav genomgått en moderering utgörs vatten-delaren av huruvida pensionärsorganisationerna nöjt sig med utdelningen av sitt krav, eller valt att gå vidare med det. Har de nöjt sig med utfallet antas en moderering ha ägt rum, men inte i det fall kravet förts vidare (se tabellen nedan).¹³

1. Under förutsättning att organisationen haft ett inflytande: Till vilken grad?

(a) Hög ►Inget statligt inflytande

(b) Låg/Måttlig, det organiserade intresset fortsätter driva frågan ► Inget statligt inflytande (c) Låg/Måttlig, det organiserade intresset upphör driva frågan ► Moderering?

Med en moderering avses alltså att det organiserade intresset anpassar sitt krav till en nivå som kan accepteras av staten. Det är inte detsamma som en kooptering då det organiserade intresset tvingas till att ge upp sitt krav helt och hållet. Under en moderering utövar därför det organiserade intresset och staten ett inflytande över varandra i en växelverkan.¹⁴

Under förutsättning att pensionärsorganisationerna inte haft något inflytande över regeringens förslag (samt att innebörden av förslaget inte överensstämmer med pensionärsorganisationernas krav), undersöks huruvida

12 Dahl 1963, s. 42f.

13 Det gäller givetvis också under förutsättning att regeringens förslag i dess helhet inte motsvarar innebörden av det krav som rests av pensionärsorganisationerna. I mötet med empirin kan det uppkomma en situation där regeringen och pensionärsorganisationerna varit överens om de huvudsakliga delarna av ett förslag, men där pensionärs-organisationerna ändå haft inflytande över en mindre del.

14 Se vidare teorikapitlet och där anförda referenser.

50

regeringen kan sägas ha haft ett ensidigt inflytande över pensionärs-organisationerna i form av en kooptering (se tabellen nedan).

2. Under förutsättning att organisationen inte haft ett inflytande (a) Organisationen fortsätter att driva frågan ►Inget statligt inflytande (b) Organisationens krav släpps eller anpassas till statens linje i frågan ►Kooptering?

Visar det sig att pensionärsorganisationerna inte haft något inflytande över ett regeringsförslag, men fortsatt driva frågan har regeringen inte haft något inflytande över deras agerande. Har pensionärsorganisationerna däremot upphört att driva kravet och/eller sluter upp bakom regeringens politik, uppstår frågan om det kan sägas ha skett en kooptering. En kooptering kan emellertid också äga rum utan den här kopplingen till ett regeringsförslag. Regeringen skulle m.a.o. kunna tvinga pensionärsorganisationerna att ge upp ett krav som därmed aldrig blir föremål för ett regeringsförslag. Oavsett vilket, måste det kunna beläggas att pensionärsorganisationerna haft en ståndpunkt som kommit att överges efter kontakter med regeringen för att en kooptering skall kunna sägas ha ägt rum. Det måste också bevisas att regeringen fått pensionärsorganisationerna till att göra något de annars inte skulle ha gjort.

Maktresurser

Avhandlingens fjärde frågeställning handlar om pensionärsorganisationernas maktresurser. För att kunna besvara den frågeställningen används vad jag kallar för en direkt och en indirekt strategi. Den direkta strategin har gått ut på att intervjua politiker respektive företrädare för pensionärsorganisationerna.

Frågan har gällt vilka maktresurser de upplever att pensionärs-organisationerna förfogar över och om det finns några skillnader i makt-resurser mellan pensionärsorganisationerna.¹⁵ Respondenternas svar har sedan i så pass hög utsträckning som möjligt kontrollerats med sakuppgifter om exempelvis pensionärsorganisationernas organiseringsgrad. Det möjliggör ett ställningstagande till huruvida det enbart handlat om upplevda makt-resurser och inte faktiskt existerande.

15 Den exakta frågeställningen till politikerna har lytt som följande: ”Upplevde du under din tid som socialminister/statssekreterare att pensionärsorganisationerna förfogade över några maktresurser? Om så, vilka?” Den andra frågan syftade till att undersöka huruvida tillgången till maktresurser skiljde sig åt mellan pensionärsorganisationerna: ”Upplevde du att det fanns några skillnader mellan pensionärsorganisationernas tillgång till maktresurser?”

Frågorna har även ställts till pensionärsorganisationernas företrädare, fast med en något annorlunda lydelse.

Den indirekta strategin går ut på att härleda pensionärsorganisationernas maktresurser med hjälp av en motivanalys av politikers handlande. Den görs i samband med studien av pensionärsorganisationernas agerande över dels regeringens beslut att inrätta pensionärskommittén, dels utvecklingen av ett urval välfärdsprogram under 1990-talet. Enligt Axel Hadenius kan motiv inte observeras direkt, eftersom de utgör ett mentalt fenomen hos en människa.

Därför består forskningsuppgiften i att finna motivindikatorer genom vilka slutledningar kan dras om motiven. Ett sätt att erhålla motivindikatorer är utifrån motivuttalanden, där aktörer anger någon form av skäl för sitt handlande. Motivuttalanden kan förekomma i officiella dokument, i press-, radio- och TV-material samt i intervjuer.¹⁶ I själva motivanalysen görs ofta en distinktion mellan sakmotiv och strategiska motiv. Med sakmotiv avses den uppfattning en aktör har i själva sakfrågan. Det kan exempelvis handla om en uppfattning om hur pass mycket olönsam tågtrafik som skall tillåtas.¹⁷

Med strategiska motiv åsyftas t.ex. de motiv som tillskrevs partiernas agerande i en avhandling av Gunnar Sjöblom, nämligen att realisera partiprogrammet, maximera antalet röster, maximera partiets stöd i riksdagen och stärka partisammanhållningen.¹⁸ I föreliggande avhandling hamnar de strategiska motiven i förgrunden med hänvisning till Beers och Piersons påstående om att välfärdskonsumenternas organisationer representerar en viktig väljargrupp i förhållande till partierna.¹⁹ Niccolò Machiavelli konstaterade dock redan på 1500-talet att det låg i de styrandes intresse att framhålla ädlare motiv för sitt handlande än de som existerade i själva verket.²⁰ Det är därför ingen enkel uppgift att finna belägg för en politikers strävan efter exempelvis röstmaximering.²¹

16 Hadenius 1984, s. 149ff.

17 Wedin 1968, s. 118.

18 Sjöblom 1968, s. 74. Jfr Molin 1965, s. 142ff; Bergman 1995, s. 94f; Müller &

Strom 1999, s. 5ff.

19 Att de strategiska motiven hamnar i förgrunden skall därför inte tolkas som ett ställnings-tagande i debatten kring huruvida politikers handlande är föranlett av ideologi eller strategi. En rimlig hållning i den debatten är för övrigt att bägge motiv kan antas vara lika viktiga för en politiker. Se Lewin 2002, s. 17f.

20 Machiavelli 1958 (1532).

21 Inom motivanalysen är en vanlig lösning på detta problem tillämpandet av s.k.

indicieargumentering. Den går ut på att argumentera för att politikers motiv bakom sitt handlade i andra sammanhang även kan sägas gälla i det fall som studeras. Ett exempel, som nämns av Hadenius, är president Nixons beslut om att ta ställning mot s.k. bussning som syftade till att nå rasmässig blandning i skolorna. Det tolkades som ett sätt för Nixon att öka väljarstödet i valet, trots att det inte förekom några motivuttalanden åt det hållet.

Istället användes indicieargumentering för att belägga ett samband mellan Nixons motiv till bussningen och hans motiv bakom sitt handlande i andra sammanhang. Hadenius 1984, s. 154ff

52

3.3 Studiens tillvägagångssätt på lokal nivå