Varför bedrivs interorganisatorisk samverkan vid policyimplementering?

Trots att motiven för samverkan kan skilja sig åt har några faktorer särskilts lyfts inom den tidigare forskningen om interorganisatoriska relationer för att förklara vad som främjar interorganisatorisk samverkan (interorganizational cooperation).

För att förklara samverkan beskriver Lundin (2007) inom ramen för sin avhandling att det inom tidigare forskning går att urskilja tre faktorer som påverkar gemensamma åtgärder vid

policyimplementering: ömsesidigt resursberoende, målkongruens och tillit. Dessa faktorer är dock inte helt separerade från varandra, utan de kan vara integrerade och relaterade till varandra. En av Lundins huvudslutsatser är därför att det kan finns interaktionseffekter mellan de olika faktorerna som måste övervägas för att fullt ut förstå hur dessa påverkar samarbetet (Lundin 2007b, s.651).

Ytterligare faktorer som enligt O´Toole har potential att forma implementering på produktiva sätt är styrningen och regleringen av utbyte mellan de inblandade aktörerna (O´Toole 2007, s.149).

Ömsesidigt resursberoende

En första faktor som lyfts inom den tidigare forskningen för att uppmuntra till interorganisatorisk samverkan är ömsesidigt resursberoende. Att ett ömsesidigt beroende av resurser kan leda till interorganisatorisk samverkan är ett huvudtema inom ”exchange theories” (se ex Blau 1964; Levine

& Whites 1961). Inom denna teoribildning handlar samverkan om att maximera fördelar och förmåner. Olika aktörer kommer alltså ingå relationer med andra aktörer och samverka när fördelarna med samverkan överskrider kostnaderna (Smith, Carroll & Ashford 1995, s.17-18).

Levine och Whites (1961) beskriver det som att utbyte mellan organisationer är ett resultat av att organisationer behöver fylla de brister som finns inom den egna organisationen genom att försöka ingå utbyte med andra organisationer. De definerar organisatorisk utbyte på följande sätt:

“Organizational exchange is any voluntary activity between two organizations which has

24

consequences, actual or anticipated, for the realization of their respective goals or objectives”

(Levine & Whites 1961, s.587-588).

Ett grundantagande inom dessa utbytesteorier är därmed att organisationer är rationella aktörer som fattar medvetna och avsiktliga beslut för att uppnå deras mål. Relationer mellan olika organisationer antas därför skapas när organisationerna uppfattar ömsesidiga fördelar eller vinster av att interagera.

Drivkraften och motivationen för organisationer att bilda relationer och arbeta tillsammans uppkommer, enligt denna teoribildning, genom insikten hos båda organisationerna om att de kan överkomma bristande resurser och bättre uppnå sina mål genom att interagera snarare än genom att förbli autonoma. Motsatt kommer en organisation enligt detta perspektiv undvika att interagera och samverka med andra om fördelarna med samverkan inte överstiger kostnaderna för detsamma. Det kan både handla om ekonomiska resurser och om andra typer av resurser så som personal,

information och legitimitet. Sammanfattningsvis finns det om organisation A behöver resurser från organisation B och organisation B behöver resurser från organisation A en god chans att samarbete kommer till stånd (Lundin 2007b, s.653; Schmidt och Kochan 1977, s.220).

Gemensamma intressen och målkongruens

Utifrån antagandet om att organisationer har egna målsättningar så har graden av målkongruens och gemensamma intressen, utöver ömsesidigt resursberoende, lyfts som viktiga faktorer som kan främja samverkan (Lundin 2007b, s.654). Betydelsen av målkongruens vid sidan av ömsesidigt resursberoende har indikerats och påvisats i flera tidigare studier (se ex Levine & White 1961;

Schmidt & Kochan 1977; O`Toole 1983).

Gemensamma intressen för att nå ett visst resultat kan enligt O´Toole (2007) vara tillräckligt för att generera interorganisatoriska ansträngningar mot implementering. Fritt översatt beskriver O´Toole det som att: ”Om organisationer A och B bryr sig om ett politiskt mål, och om var och ens

deltagande är avgörande för framgång, kan deras gemensamma intresse för resultatet vara

tillräckligt för att generera interorganisatoriska ansträngningar mot implementering”. Men även om organisationer har gemensamma mål kan det fortfarande kvarstå en rad andra hinder för

gemensamma ageranden. Ett sådant hinder kan exempelvis vara en rädsla för så kallade ”free-riders”, det vill säga att en aktör är med och nyttjar resurser och kollektiva nyttor utan att bidra till att betala för dem (O´Toole 2007, s.147-148).

Så som beskrivits ovan är en av huvudanledningarna att implementering innefattar

interorganisatoriska band att komplicerade frågor ofta kräver att organisationer samarbetar även om

25

de från början kan ha kontradiktoriska mål. I dessa fall kan det ses som orealistiskt att gemensamma intressen är tillräckligt i sig självt för att främja dessa band (O´Toole 2007, s.147-148). Det är därmed inte säkert att det alltid existerar gemensamma intressen och målkongruens vid

interorganisatoriska relationer. Snarare menar Björk, Bostedt och Johansson (2003) utifrån Litwak och Rothman (1970) att organisationer som befinner sig i en situation av ömsesidig påverkan av interorganisatorisk karaktär ofta behöver hantera flera mål och syften som, helt eller delvis, inte överensstämmer med varandra (Björk, Bostedt & Johansson 2003, s.66).

Utbytesrelationer och ledarskap

Utöver gemensamma intressen så beskriver O´Toole att utbyte som en form av en social process har potential att forma implementering på produktiva sätt. Detta utifrån det som nu påpekats flera gånger om att organisationerna som är involverade i interorganisatorisk implementering typiskt sett behöver saker från varandra om de ska kunna utföra deras jobb. Utbyte refererar här inte bara till att använda medel för att producera varor och tjänster, utan även till ett brett utbud av olika typer av utbyten mellan ömsesidigt beroende enheter. Ett vanligt sätt att knyta samman organisationer i en implementeringsprocess för serviceutförande är genom kontrakt. En omfattande uppsättning

avtalsrelationer mellan organisationer och sektorer kan även betraktas som ett typiskt inslag av New Public Management (NPM) som sedan 1970 och -80-talet varit en tydlig reformtrend i många västländska länder (O´Toole 2007, s.149; se även Pollitt & Bouckaert 2017, s.9).

Många egenskaper för utbytesrelationerna kan regleras explicit genom avtalade överenskommelser.

Genom dessa kan man även försöka säkerställa att incitament matchar önskat beteende och resultat.

Men O´Toole menar att kontrakt inte är självupprätthållande, utan för att relationer ska lyckas krävs en viss grad av ledarskap för att samla stöd över enheterna och främja effektiva åtgärder. Dessutom kan formell auktoritet och maktrelationer mellan ömsesidigt beroende organisationer, även om de sällan åberopas, användas för att tvinga fram långsiktigt produktivt interorganisatoriskt samarbete och påverka flödet av händelser under genomförandet. Till exempel har det inom ”Resource-dependence theory” föreslagits att de enheter som besitter kritiska resurser som är nödvändiga för andra kan vara mer inflytelserika (O´Toole 2007, s.149).

Tillit och socialt kapital

“Although research has identified many determinants of cooperation, virtually all scholars have agreed that one especially immediate antecedent is trust.” (Smith, Carroll & Ashford 1995, s.10-11).

26

Tillit är ett nyckelord inom samhällsvetenskapen som inom tidigare forskning lyfts som en viktig faktor för interorganisatoriska relationer och samverkan. Att skapa och odla normer som stödjer samverkan kan vara värdefullt genom att dessa normer för samverkan och respekt för andra deltagares behov kan generera ett ”socialt kapital” som kan ge utdelning i framtiden. De

involverande aktörerna kan även utöva deras inflytande för att skapa respekt för de handlingar som stödjer dessa normer (O´Toole 2007, s.148; Lundin 2007b, s.654). Inom den tidigare forskningen har tillit även beskrivits som en viktig faktor för att exempelvis möjliggöra för ett utbyte av resurser (se ex Blau 1964, s.98).

En viktig aspekt för att skapa tillit handlar om information och tillgången till densamma. Det kan liknas vid klassiska samhällsvetenskapliga problem om ”sociala dilemman”. Tillit är enligt

Rothstein (2000) en mekanism för att överkomma dessa sociala dilemman (Rothstein 2000, s.478 &

487). En annan faktor som pekats ut som viktig för att på en mer individuell nivå skapa tillit och förtroende mellan olika professionella är personliga relationer. Utifrån insikten om att tillit kan ta tid att bygga upp är det viktigt med kontinuitet avseende de som samverkar. Om personer byts ut kan samverkan därför försvåras eller fördröjas (Haraldson 2016, s.35; Hjortsjö 2005, s.26).

Lundin beskriver att vikten av ömsesidig tillit för att få olika aktörer att arbeta tillsammans påvisats inom forskningen av policyimplementering och att det finns konsensus hos organisationsteoretiska forskare om att tillit är viktigt för samverkan (Lundin 2007b, s.654; se även Bardach 1998, s.268).

Vikten av tillit har även lyfts inom nätverksforskningen av exempelvis Edelenbos och Klijn som menar att tillit kan underlätta, främja och få interorganisatoriskt samarbete att ”stelna” i komplexa beslutsfattande nätverk (Edelenbos & Klijn 2007, s.43-44). I skenet av utvecklingen mot en mer tillitsbaserad styrning och ledning inom den offentliga sektorn betonas också vikten av nätverk och samverkan (Bringselius 2018, s.66).

Oomsels och Bouckaert lyfter att interorganisatorisk tillit kan vara funktionell i offentlig

förvaltning, men menar samtidigt att tillit inte bör presentera som ett “applause concept” som alltid och överallt är fördelaktigt för offentlig förvaltning. Snarare menar de att både tillit och misstro kan vara önskvärda tillgångar vid interorganisatoriska interaktioner inom offentlig förvaltning så länge de ger sociala värden, men att varken är önskvärd eller oönskad i sig självt (Oomsels & Bouckaert 2014, s.584 & 587).

27 Interaktionseffekter

Att samverkan kan förklaras av ömsesidigt resursberoende, målkongruens och tillit är något som också Lundin, i linje med tidigare forskning, finner belägg för i hans studie om utvärderingar av potentiella förklaringar till interorganisatoriskt samarbete mellan svenska arbetsförmedlingskontor och kommuner. Vilket innebär att samverkan mellan arbetsförmedlingskontor och kommuner åtminstone delvis är en konsekvens av en situation där aktörerna behöver varandra för att lösa problem, prioriterar liknande mål och litar på varandra. Lundin menar dock utifrån studiens resultat att teorin bör anpassas till att inkorporera interaktionseffekter för att skapa en bättre förståelse av interorganisatorisk samverkan (Lundin 2007b, s.669-670).

Anledningen till detta är att Lundin i den undersökta kontexten finner resultat som visar på att överensstämmande mål inte främjar samverkan om organisationerna inte litar på varandra samt att ömsesidigt förtroende omvänt inte kan stärka samverkan när organisationerna har väldigt olika prioriteringar. Resultaten visar därmed att ömsesidig tillit och målkongruens måste existera samtidigt. Däremot visar resultaten inte att ömsesidigt resursberoende är beroende av en hög nivå av ömsesidig tillit eller att effekten av tillit är beroende av ömsesidigt resursberoende. Lundin lyfter dock att den icke påvisade interaktionseffekten mellan ömsesidigt resursberoende och tillit skulle kunna vara en konsekvens av brister i studiens mätningar och att det därför behövs mer forskning kring detta (Ibid.).

Implikationerna av resultaten kan enligt Lundin tolkas som att det för att främja samverkan inom offentlig förvaltning inte är en hållbar strategi att bygga upp förtroende om organisationernas mål skiljer sig i stor utsträckning eller att enbart fokusera på mål utan att skapa förtroende. Det vill säga att en strategi för att främja samverkan måste innehålla både mål och förtroende. Å andra sidan verkar situationer med ömsesidigt beroende av resurser mer eller mindre förstärka samarbetet i sig (Ibid.).