I kapitlet presenteras tidigare forskning om arbetsmarknadspolitisk samverkan och om hur de involverade aktörerna uppfattar att denna samverkan fungerat. Till sist presenteras en konklusion om vikten av samverkan och behovet av vidare forskning.
3.1. Varför samverkar kommuner och Arbetsförmedlingen?
Kommuner har sedan 1990-talet ökat deras engagemang i aktiveringsverksamheter och lokal aktivering6 ses idag som en central lösning för att få arbetslösa som inte är etablerade på arbetsmarknaden att bli mer anställningsbara. Lokal aktivering skapar behov av samverkan och arbetslösa som har behov av det hänvisas därför ofta insatser som bedrivs i samverkan mellan kommuner och andra aktörer så som Arbetsförmedlingen (Bergmark, Bäckman & Minas 2013, s.14; Ulmestig & Panican 2021, s.146).
I tidigare forskning beskrivs att det finns ett ömsesidigt resursberoende mellan kommuner och Arbetsförmedlingen som främjar intresset för samverkan mellan de båda aktörerna (Lundin 2007b, s.653; Ulmestig & Panican 2021, s.146). Arbetsförmedlingen kan exempelvis dra nytta av
arbetstillfällen, möjliga praktikplatser, goda kunskaper om lokala förhållanden samt expertis och beslutandemakt inom angränsade politikområden (som socialtjänst och utbildning) för att
förverkliga sitt uppdrag. Kommunerna kan i sin tur dra nytta av Arbetsförmedlingens olika resurser för att främja den lokala utvecklingen. Kommunerna har också behov av Arbetsförmedlingen, som tidigare nämnts, för att minska de stora kommunala ekonomiska kostnaderna som arbetslöshet medför (Lundin 2018, s.18; Lundin 2008, s.8 & 21).
Lundin har även undersökt effekter av interorganisatoriskt samarbete mellan kommuner och lokala Arbetsförmedlingar vid policyimplementering. I studien ifrågasätter Lundin den generellt positiva inställningen till samarbete som han menar föreligger. Istället undersöker Lundin en idé om att samarbete mellan organisationer i sig inte är något som förbättrar policyimplementering, utan att genomföranderesultatet snarare är beroende av uppgiftens komplexitet. I sin empiriska
undersökning finner Lundin belägg för idéen och för att mervärdet av samarbete ökar när uppgifter
6 Med aktivering menas att öka arbetslösas deltagande i arbetsmarknadsrelaterade aktiviteter som det etablerade samhället upplever som socialt värdefulla (Ulmestig 2007, s.45: Ulmestig & Panican 2021, s.146).
17
är mer komplexa. Huvudslutsatsen av studien är därför att interorganisatoriskt samarbete är en rimlig strategi för att förbättra policyimplementeringen, men bara under vissa omständigheter.
Slutsatsen menar Lundin är viktig för studier inom statsvetenskap, såsom implementeringsforskning och forskning om multilevel governance, eftersom den antyder att en mer försiktig inställning till samarbete. Snarare än att alltid betona vikten av samarbete bör beslutsfattare reflektera mer över nödvändigheten av att samarbeta över organisationsgränser. Detta utifrån insikten om att många offentliga frågor förmodligen kan hanteras relativ bra utan omfattande samarbete (Lundin 2007c, s.629-630 & 647-648).
Att samarbete eller samverkan inte alltid leder till bättre resultat har även visats av Panican och Ulmestig som i en studie från 2017 beskrivit att arbetsmarknadspolitisk samverkan i de kommuner som de undersökt inte alltid förmår effektivisera gemensamma ansträngningar för att stödja de arbetslösa (Panican och Ulmestig 2017, s.95). Lundins slutsats om att samverkan för samverkandets skull bör undvikas har även beskrivits inom andra förvaltningsområden. Till exempel har forskare vid Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) beskrivit att tillämpning av samverkan som styrmedel inom skogspolitiken inte bör användas slentrian då det är resurskrävande, inte alltid nödvändigt och kan leda till dialogtrötthet (Johansson, Bjärstig & Sandström 2020, s.6).
Inom tidigare forskning har också konstaterats att Arbetsförmedlingen och kommunerna har olika utgångspunkter, vilket kan försvåra samverkan mellan aktörerna. Ulmestig och Panican beskriver exempelvis utifrån Ulmestig (2007) att kommunerna huvudsakligen styrs av målsättningen att färre personer ska uppbära ekonomiskt bistånd, medan Arbetsförmedlingen i deras arbete utgår från nationella arbetsmarknadspolitiska mål för att få människor i arbete och för att stärka den egna organisationens legitimitet. De olika utgångspunkterna har enligt Ulmestig och Panican medfört en institutionalisering av en kommunal respektive nationell logik inom ramen för lokal
arbetsmarknadspolitik som konkurrerar på fältet om aktivering av arbetslösa. Samtidigt finner forskarna utifrån gruppintervjuer med företrädare från kommuner respektive Arbetsförmedlingen att de båda aktörerna behöver varandra. Genom uppfattningar om ömsesidiga vinster och ett
ömsesidigt beroende, tillsammans med gemensamma utgångspunkter i arbetslinjen och ett behov av att få människor i arbete genom arbetsmarknadspolitik menar forskarna att det kan skapas
förutsättningar för samverkan. Dynamiken mellan aktörernas konkurrerande logiker kan sedan förhandlas genom samverkan så att en gemensam ”hybridlogik”, som lånar in kunskapsanspråk från olika logiker, skapas (Ulmestig & Panican 2021, s.146, 149 & 161).
18
En slutsats från den tidigare forskningen är, likt kommunal arbetsmarknadspolitik i stort, att det finns kunskapsluckor om de effekter arbetsmarknadspolitisk samverkan ger. Bland annat beskriver Lundin att det saknas forskning om effekter av olika former av samarbeten mellan
Arbetsförmedlingen och kommunerna, samt vilka arbetsmarknadseffekter en ökad samverkan mellan förmedling och kommun genererar (Lundin 2018, s.19 & 21-22). Dessutom saknas forskning om organiseringen av den aktivering som erbjuds arbetslösa på lokal nivå (Ulmestig &
Panican 2021, s.146; Thorén 2012; Panican & Ulmestig 2019).
3.2. Hur uppfattar aktörerna att samverkan fungerar?
I en kunskapsöversikt från 2012 över åtgärder för arbetslösa socialbidragstagare beskriver Thorén att det både verkade förekomma relativt omfattande samverkanssvårigheter mellan olika
myndigheter på ett övergripande plan samt i det praktiska arbetet kring enskilda individer. Detta ansågs anmärkningsvärt med hänseende till att det både i lagtext och andra regelverk fanns
bestämmelser om att olika myndigheter ska samarbeta i planeringen på individnivå (Thorén 2012, 84).
I en senare studie från 2017 om lokal arbetsmarknadspolitik beskriver Panican och Ulmestig likt Thorén att samverkan mellan myndigheter brister trots regelverk som ämnar underlätta detta. Det kan enligt forskarna leda till en oklar ansvarsfördelning där ingen part tar på sig ansvaret för den enskilde som då riskerar falla mellan stolarna eller bollas runt mellan olika verksamheter. Men de beskriver även att utvecklingen vid tidpunkten för deras studie gått framåt då flera kommunala tjänstepersoner beskrivit att samverkan med Arbetsförmedlingen förbättrats. De fann även att det utvecklats en ökad medvetenhet om fördelarna med samverkan mellan kommuner och
Arbetsförmedlingen, något som bröt mot tidigare forskningsresultat. Men samverkan på
organisationsnivå ansågs fortsatt sakna tydliga strukturer (Panican & Ulmestig 2017, s.55, 85, 93, 95 & 97).
I en studie om yrkesverksamma vid Arbetsförmedlingens lokalkontor och deras bild av
etableringsuppdraget beskriver Johansson hur samtliga informanter i studien direkt eller indirekt kommit in på ämnet samverkan och betonat vikten av detsamma. Vikten av samverkan lyftes både relaterat till intern samverkan inom den egna organisationen och extern samverkan mellan
Arbetsförmedlingen och kommunen, Försäkringskassan samt samverkan med arbetsgivare och branschorganisationer. Studien lyfter även att uppdragsgivarna i form av Arbetsförmedlingen från
19
centralt håll identifierat samverkan som ett utmanade område inom etableringsuppdraget (Johansson 2018, s.7, 13 & 36).
I tidigare forskning har forskare avslutningsvis kunnat visa att samverkan har potential att vara fruktbart för att stödja individers etablering på arbetsmarknaden eller för att anpassa utbudet så att ingen ”faller mellan stolarna”, men att samverkan så som beskrevs i avsnittet ovan inte
nödvändigtvis bara behöver vara bra och önskvärt (Ulmestig och Panican 2021, s.163).
3.3. Sammanfattning och behovet av vidare forskning
Sammanfattningsvis har det inom den tidigare forskningen påvisats att både Arbetsförmedlingen och kommunerna sett behovet av samverkan och vinsterna med densamma, att aktörerna kan överkomma konkurrerande logiker genom samverkan samt att samverkan har potential att stödja individers etablering på arbetsmarknaden. Samtidigt har forskare påpekat att samverkan mellan kommuner och Arbetsförmedlingen kontinuerligt varit bristfällig samt att samverkan inte är någon universalmedicin som per automatik är önskvärt och medför bättre resultat.
Utifrån ett framåtblickande perspektiv har tongivande forskare inom arbetsmarknadspolitikens område såsom Ulmestig och Panican påpekat att Arbetsförmedlingens reformering sannolikt kommer påverka den lokala arbetsmarknadspolitiken (Panican & Ulmestig 2019, s.109). Samtidigt menar samma forskare att Arbetsförmedlingen till följd av den kommande lågkonjunkturen med en ökad arbetslöshet troligtvis kommer agera som vid 1990-talets kris och prioritera arbetssökande som är närmare arbetsmarknaden. Vilket i sin tur sannolikt kan påverka Arbetsförmedlingens vilja att samverka med kommunerna inom den lokala aktiveringspolitiken kring de arbetssökande som står längre ifrån arbetsmarknaden (Ulmestig och Panican 2021, s.162).
Men eftersom reformeringen alltjämt är ett relativt nytt fenomen har resultatet av de implementerad förändringarna börjar synas på senare tid. Således finns det än så länge ytterst begränsad forskning om hur reformeringen påverkar arbetsmarknadspolitiken generellt och i synnerhet om hur den operativa samverkan kring individärenden påverkas på lokal nivå utifrån ett kommunalt perspektiv.
Givet denna forskningsbrist och det som beskrivit inom tidigare forskning om att samverkan sedan tidigare varit bristande i vissa hänseende finns det behov av att mer på djupet undersöka vad kommunernas uppfattade problembild grundar sig i och hur samverkan på lokal nivå påverkas av reformeringen inom olika kontexter. Detta för att främja en välfungerande arbetsmarknadspolitik som på bästa sätt kan hjälpa de arbetssökande som har behov av det.
20