2.2 Överväganden och förslag
4.2.3 Grund för tillstånd
Utredningens förslag: De nuvarande bestämmelserna om prövningen i hyresnämnd skall inte ändras. En ansökan skall sålunda bifallas, om hyresvärden har ett beaktansvärt intresse av att åtgärden genomförs och det inte är oskäligt mot hyresgästen att den genomförs. Vid prövningen av om det är oskäligt mot hyresgästen att åtgärden genomförs skall hyresvärdens intresse av att åtgärden genomförs vägas mot det intresse som hyresgäster i allmänhet kan antas ha av att åtgärden inte vidtas (det s.k. objektiva hyresgästintresset). Om det finns särskilda skäl, får även omständigheter som hänför sig endast till den enskilde hyresgästen beaktas.
Enligt 18 f § första stycket hyreslagen skall en ansökan om tillstånd till en förbättrings- eller ändringsåtgärd bifallas om hyresvärden har ett beaktansvärt intresse av att åtgärden genomförs och det inte är oskäligt mot hyresgästen att den genomförs. Av andra stycket i samma lagrum
SOU 2000:76 Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete 105
framgår att vid prövningen av om det är oskäligt mot hyresgästen att åtgärden genomförs skall hyresvärdens intresse av att åtgärden genomförs vägas mot det intresse som hyresgäster i allmänhet kan antas ha av att åtgärden inte vidtas. Om det finns särskilda skäl, får även omständigheter som hänför sig endast till den enskilde hyresgästen beaktas.
Utredningen har övervägt om bestämmelserna i 18 f § bör ändras.
Det råder delade meningar bland tillfrågade organisationer och myndigheter om detta.
Sveriges Fastighetsägareförbund anser att bestämmelserna har getts en sådan tillämpning i hyresnämnd och domstol att hyresvärdar i lämplig utsträckning fått tillstånd att utföra förbättrings- och ändringsarbeten.
Hyresgästernas Riksförbund menar däremot att den balans mellan hyresvärdarnas och hyresgästernas intressen som man eftersträvade vid systemets införande inte har uppnåtts. Hyresgästerna måste enligt förbundet ges ett inflytande även över normala ombyggnader. Därvid bör inställningen hos de hyresgäster som bor i fastigheten beaktas. Om hyresgästen inte har efterfrågat en viss åtgärd så skall det anses oskäligt att åtgärden utförs mot hyresgästens vilja om hyresvärden inte kan visa att han har starka skäl.
Hyresgästföreningen Stor-Stockholm har anfört att vid de prövningar som hitintills skett har det allmänna hyresgästintresset getts en mycket vid tolkning. Hyresnämnden utgår inte från vad de boende i området eller fastigheten anser utan gör en mer hypotetisk bedömning och utgår från vad en hyresgäst kan tänkas förvänta sig av en modern lägenhet.
Inte heller tar man hänsyn till politiska beslut som uttrycker samhällets uppfattning om gällande bostadspolitik. Tillämpningen av det objektiva hyresgästintresset motverkar mångfald och kan leda till slätstrukna och ur kulturmiljövårdens synpunkt dåliga lösningar. Begreppet bör tas bort ur lagstiftningen. Vad hyresgästerna kan förvänta sig av en viss bostad i framtiden kan enligt föreningen i stället utgå ifrån vad majoriteten av hyresgästerna i den aktuella fastigheten anser. Den intresseavvägning mellan fastighetsägarens beaktansvärda skäl och hyresgästernas intresse som måste ske, bör utgå från samhällets mål och inriktning på varsamhet för byggnader, människor och miljö.
Även Riksantikvarieämbetet och Boverket har anfört att det s.k.
objektiva hyresgästintresset bör tas bort ut lagstiftningen.
Utredningen har övervägt ett förslag som innebär att det objektiva hyresgästintresset ersätts med ett subjektivt hyresgästintresse. För att en ansökan om tillstånd till en förbättrings- eller ändringsåtgärd skall bifallas måste det då alltjämt krävas att hyresvärden har ett beaktans-värt intresse av att åtgärden genomförs. Vid prövningen av om det är skäligt mot hyresgästen att åtgärden genomförs skall hyresvärdens
106 Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete SOU 2000:76
intresse av att åtgärden genomförs då vägas mot det intresse som den enskilde hyresgästen har av att åtgärden inte vidtas. Ett skäl för att införa ett subjektivt hyresgästintresse kan vara att utvecklingen går mot ett allt mer individuellt anpassat boende. Hyresgästerna ges vid ombyggnader ofta möjlighet att göra egna tillval beträffande inredning och utrustning m.m. Det finns givetvis inget som hindrar att hyresvärdar med nuvarande reglering, på frivillig bas, låter hyresgäster göra egna tillval.
Ett annat alternativ är att ersätta det objektiva hyresgästintresset med den uppfattning som hyresgästerna i huset har. Genom att låta inställningen hos de hyresgäster som bor i huset vägas mot hyresvärdens intresse blir hyresgästernas intressen tydligare jämfört med om ett allmänt hyresgästintresse tillämpas.
I den utredning som föregick ändringarna den 1 april 1997 (SOU 1995:119) föreslogs att den enskilde hyresgästens intresse skulle beaktas - alltså ett subjektivt hyresgästintresse. Förslaget utsattes vid remissförfarandet för kraftig kritik inte minst från fastighetsägarehåll och av hyresnämnderna. Regeringen anförde att den ansåg att det var viktigt att hyresgästinflytandet utformades så att hyresvärden kunde bedriva en i ett längre perspektiv ekonomisk rimlig fastighetsförvaltning.
Vidare anförde regeringen att det var önskvärt att det utformades sådana riktlinjer att parterna i så stor utsträckning som möjligt kunde förutse hur en viss situation skulle bedömas och att en sådan ordning var av värde för alla aktörer på bostadsmarknaden och även kunde motverka att parterna förde tvister till hyresnämnden. Regeringen ansåg mot den bakgrunden att hyresnämnden vid prövningen borde ta hänsyn till det intresse som en hyresgäst i allmänhet kunde ha av att den begärda åtgärden inte utfördes och att lagstiftningen sålunda borde utformas så att hyresnämnden i första hand beaktade det objektiva hyresgästintresset och inte den enskilde hyresgästens intresse (se prop.
1996/96:30 s. 74).
Utredningen har gått igenom ett stort antal ombyggnadsärenden som har prövats vid Svea hovrätt och Hyresnämnden i Stockholm (se avsnitt 4.1.4 samt bilaga 4, 5 och 6). Genomgångarna har visat att de förbättrings- och ändringsåtgärder som det med stöd av den nya lagstiftningen har beviljats tillstånd till synes ha varit befogade. De allra flesta ärenden har avsett åtgärder i badrum och kök. Det har bl.a.
lämnats tillstånd till att i badrum kakla väggar och lägga klinker på golv.
Vidare har tillstånd lämnats till att installera handdukstork och badrumsskåp med belysning. I köken har tillstånd lämnats till att höja diskbänk och arbetsbänkar till standardhöjd samt att installera ettgreppsblandare och köksfläkt. Hyresnämnderna har också lämnat tillstånd till utbyte av köksskåp. En viss skillnad i omfattningen av
SOU 2000:76 Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete 107
åtgärder som det begärts tillstånd att få genomföra har noterats mellan allmännyttiga och privata bostadsföretag. Enligt utredningens mening har de åtgärder som det har lämnats tillstånd till inneburit att en god boendemiljö har kunnat upprätthållas. Några avarter av åtgärder har inte noterats. Motiven för åtgärderna - bl.a. att det är rationellt och i vissa fall nödvändigt att företa dem i samband med stambyte - har också framstått som rimliga.
Genomgången av ärenden vid Svea hovrätt och Hyresnämnden i Stockholm har vidare visat att de flesta hyresgäster godkänner föreslagna ombyggnadsåtgärder. I de allra flesta tillståndsärenden som har prövats i sak har det endast varit någon enstaka hyresgäst som har motsatt sig åtgärderna. Således har det i en mycket liten andel av tillståndsärendena varit en majoritet av hyresgäster som motsatt sig åtgärderna. Detta talar för att hyresgäster i allmänhet inte har något emot aktualiserade ombyggnadsåtgärder.
Ärendegenomgången visar också att det vanligaste skälet som hyresgästerna åberopar för att motsätta sig föreslagna ombyggnads-åtgärder är att ombyggnads-åtgärderna medför för stora hyreshöjningar - inte att åtgärderna i sig inte är önskvärda eller varsamma.
Grundorsaken till många av de tvister om ombyggnader som uppstått beror enligt utredningens mening inte så mycket på ombyggnadsreglerna som på hyressättningsreglerna och tillämpningen av dessa. Om en hyresvärd väljer att underhålla äldre inredning i stället för att byta ut den anses lägenhetens bruksvärde inte påverkas och hyresvärden får inte höja hyran även om kostnaderna för åtgärderna överstiger kostnaderna för en helt ny inredning. Om värden däremot byter ut den gamla inredningen mot en ny inredning anses det som en standardhöjande åtgärd och kan således medföra att hyran får höjas.
Några allmännyttiga bostadsföretag och hyresgästföreningar har träffat särskilda överenskommelser om hyreshöjning efter standard-höjande åtgärder. Bl.a. har flera allmännyttiga bostadsföretag i Stock-holm och Hyresgästföreningen i Stor-StockStock-holm kommit överens om att standardhöjande åtgärd i badrum bestående av kakling av väggar och inläggning av klinker på golv samt byte av santitetsporslin medför en hyreshöjning om 431 kr per månad (med viss upptrappning under en treårsperiod). Om hyresgästen som extra tillval väljer till ett nytt badrumsskåp med belysning leder det till en hyreshöjning därutöver om 19 kr per månad medan upphöjning av arbetsbänk och diskbänk i kök och nytt kakel och bänkbelysning i kök medför en extra hyreshöjning om 52 kr per månad. En ny köksinredning exklusive spis och kyl leder till en hyreshöjning om 400 kr per månad.
Den nuvarande tillämpningen av hyressättningsreglerna leder till att det synes bli mer lönsamt för en hyresvärd att i samband med stambyte
108 Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete SOU 2000:76
genomföra ovan angivna standardhöjande åtgärder i stället för att underhålla och renovera gammal inredning. Hyresgästerna upplever samtidigt att värdet av ombyggnadsåtgärderna i den egna lägenheten inte står i rimlig proportion till den hyreshöjning som åtgärderna betingar.
Detta leder till att många hyresgäster motsätter sig åtgärder som de i och för sig inte har något emot.
Vid bedömningen av om det allmänna hyresgästintresset skall ändras till ett enskilt hyresgästintresse eller till det intresse som hyresgästerna i fastigheten har måste även följande beaktas.
Det kan till en början slås fast att hyresgäster inte kan få vetorätt mot alla typer av ombyggnadsåtgärder. En förbättrings- eller ändringsåtgärd som är motiverad av ett starkt byggnadstekniskt eller fastighetsekonomiskt skäl bör hyresvärden få genomföra trots att hyresgästen eller en majoritet av hyresgästerna i huset skulle motsätta sig den. I ett badrum bör således enligt utredningens uppfattning en hyresvärd i samband med ett stambyte få kakla väggar och lägga klinker på golv eftersom dessa material har längre livslängd och är tåligare än våtrumstapet och våtrumsmatta. I ett kök bör hyresvärden vidare få byta från gasspis till elspis eftersom han inte skall behöva ha två parallella system i huset. Om ett stambyte medför att platsbyggd köksinredning måste tas ned är det i vissa fall oundvikligt att i vart fall delar av köksinredning måste bytas ut. Ett ökat hyresgästinflytande skulle sålunda endast innebära att hyresgästerna får ett ökat inflytande över vissa typer av förbättrings- och ändringsåtgärder.
En nackdel med ett system där hyresvärden endast kan få tillstånd att genomföra vissa typer av åtgärder, såsom att byta ut vissa delar av en köksinredning eller att kakla väggar i ett badrum men inte byta ut ett ålderdomligt badrumsskåp, är att det blir olika standard i samma utrymme. Detta kan upplevas som mindre lyckat.
Det ligger i sakens natur att ett system med ett subjektivt hyresgästintresse leder till att lägenheterna i ett hus får ett varierande utseende. Med ett system där hyresgästernas i huset inställning är vägledande kommer det å andra sidan att vara enklare att upprätthålla en enhetlig standard i huset vilket kunde öka möjligheten att bedriva en rationell fastighetsförvaltning. Ett sådant system riskerar dock i praktiken att bli svår att tillämpa. Många hyresgäster ger inte sin uppfattning till känna eller lämnar endast villkorade godkännanden.
Hyresgäster har också sinsemellan olika uppfattningar om önskvärda åtgärder - vissa hyresgäster önskar att så många standardhöjande åtgärder som möjligt skall genomföras medan andra inte vill att några åtgärder eller endast vissa typer av åtgärder vidtas. Hyresgästernas åsikter kan vara svåra eller rent av omöjliga att jämka samman. I vissa
SOU 2000:76 Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete 109
fall berör en ombyggnadsåtgärd bara ett fåtal lägenheter och att då söka utröna samtliga hyresgästers inställning synes inte meningsfullt.
Av statistik som utredningen har inhämtat från SABO framgår att omsättningen av hyresgäster i många fastigheter är hög. Den genomsnittliga flyttningsfrekvensen i SABO-företagen var 22,6 procent år 1997. I några län var flyttningsfrekvensen över 30 procent medan den var 14,8 procent i Stockholms län. Motsvarande siffror har Sveriges Fastighetsägareförbund redovisat för de privatägda fastigheterna. Som tidigare har anförts godkänner i allmänhet en övervägande majoritet av hyresgästerna föreslagna åtgärder. Det sagda innebär att om ett subjektivt hyresgästinflytande införs kommer en hyresgäst, som i genomsnitt bor i lägenheten under endast några få år att kunna förhindra åtgärder som flertalet hyresgäster som därefter flyttar in i lägenheten kan förväntas vilja ha. Detta är inte bra.
Det kan vidare anföras att det i allmänhet torde vara rationellt att genomföra ombyggnad av hela fastigheten vid ett och samma tillfälle.
Hyresvärden kan då upphandla hela ombyggnaden på en gång och dra nytta av stora inköp jämfört med om han bygger om de lägenheter som han inte har fått tillstånd att åtgärda när berörda hyresgäster flyttat.
Som anfördes i det förra lagstiftningsärendet är det givetvis angeläget att hyresvärden kan bedriva en i ett längre perspektiv ekonomiskt rimlig fastighetsförvaltning. Även för kvarboende hyresgäster torde det vara en fördel att slippa att ombyggnadsåtgärder genomförs löpande i huset.
Sammanfattningsvis kan sägas att det finns tre alternativ att välja mellan, nämligen att behålla de nuvarande reglerna eller att införa bestämmelser om att antingen de enskilda hyresgästernas eller hyresgästernas i huset inställning skall vara vägledande vid tillstånds-prövningen. Ett upphävande av bestämmelserna om det objektiva hyresgästintresset skulle i och för sig ge hyresgästerna möjlighet att förhindra vissa typer av åtgärder. Någon vetorätt mot alla förbättrings-och ändringsåtgärder kan det dock inte bli fråga om. Mot bakgrund av de nackdelar som har redogjorts för beträffande ett system med ett subjektivt hyresgästintresse eller ett system med majoritetsbeslut bland hyresgästerna i huset anser utredningen att övervägande skäl talar för att tills vidare behålla de nuvarande bestämmelserna om ett objektivt hyresgästintresse.
Slutligen har flera hyresgästorganisationer föreslagit att de varsamhetsregler som finns i bl.a. plan- och bygglagen skall beaktas vid tillståndsprövningen. Som framgår av det följande avsnittet (avsnitt 4.2.4) anser utredningen inte att hyresnämnden skall pröva om varje åtgärd är förenlig med byggnadslagstiftningen. Att genomföra ändrings-och förbättringsåtgärder varsamt måste dock i allmänhet vara väl förenligt med det objektiva hyresgästintresset.
110 Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete SOU 2000:76