Varsamhetsreglerna i 3 kap. plan- och bygglagen

Utredningens förslag: Hyresnämnden kan vid prövningen av om det är oskäligt mot hyresgästen att en förbättrings- eller ändringsåtgärd genomförs, väga in huruvida åtgärden är förenlig med bestäm-melserna om varsamhet i 3 kap. plan- och bygglagen (1987:10).

Särskilda bestämmelser om att hyresnämnden skall pröva om åtgärden innefattar varsamhet föreslås inte.

Reglerna för att ombyggnader genomförs varsamt skall även i fortsättningen finnas i bygglagstiftningen. Byggnadsnämndens möjlighet att bevaka detta bör stärkas. Det föreslås därför att om det i ett ärende angående tillstånd till förbättrings- eller ändringsåtgärd eller upprustningsföreläggande uppkommer fråga om åtgärden är förenlig med varsamhetsreglerna i 3 kap. plan- och bygglagen, skall hyresnämnden underrätta byggnadsnämnden om åtgärden.

I utredningens uppdrag har ingått att undersöka om reglerna i hyreslagen om hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete i tillräcklig utsträckning tillgodoser rimliga krav på att ombyggnad genomförs med varsamhet. Uppdraget tillkom sedan bostadsutskottet hade gjort vissa uttalanden (se 1998/99:BoU3 s. 6).

I plan- och bygglagen finns bestämmelser om att ändring av en byggnad skall utföras varsamt så att byggnadens karaktärsdrag beaktas och dess byggnadstekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden tas till vara (3 kap. 10 § plan- och bygglagen). En definition av varsamhetsbegreppet och av vilka typer av åtgärder som skall anses som varsamma respektive inte varsamma finns i Boverkets Allmänna råd om ändring av byggnad (Allmänna råd 1996:4 ändrad genom 1999:1).

I förarbetena till de nuvarande bestämmelserna om hyres-gästinflytande nämns inte något om varsamhet. I avsnittet som behandlar hyresnämndens prövning (se prop. 1996/97:30 s. 73 f.) anges att andra kriterier skall vara avgörande för nämndens bedömning. Det har dock förekommit att hyresnämnd vid prövningen hänvisat till varsamhetsreglerna i plan- och bygglagen (se Hyresnämndens i Stockholm beslut 1997-09-05 i ärende nr 7320-97 och beslut 1999-02-15 i ärende nr 9384-98). I vissa ärenden har hyresnämnd anfört att åberopade varsamhetsaspekter ligger vid sidan av vad som skall beaktas i ärendet.

Utredningen har sökt kartlägga om förbättrings- och ändringsarbeten i bostadslägenheter utförs med en rimlig grad av varsamhet.

Enkätsvaren visar att det har förekommit att tidstypisk inredning,

SOU 2000:76 Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete 111

planlösning eller liknande har gått förlorat. Det råder däremot delade meningar om i vilken utsträckning detta har skett. Enligt Riksantikvarieämbetet och Boverket utförs ändringsåtgärder i fler-bostadsbebyggelse i stor utsträckning på ett sådant sätt att kravet på varsamhet enligt 3 kap. 10 § plan- och bygglagen inte tillräckligt uppmärksammas. Hyresnämnden i Göteborg har uppgett att den under sina besiktningar iakttagit exempel på vissa fall där kulturhistoriska värden har gått förlorade. Hyresnämnden i Stockholm har uppgett att tidstypisk inredning, t.ex. sneda platsbyggda köksskåp, ofta kan komma att förstöras vid stambyten.

Det finns flera orsaker till att ombyggnader genomförs på ett mindre varsamt sätt.

En orsak är att det kan vara dyrare för hyresvärden att bevara äldre inredning än att sätta in ny. Det kan t.ex. vid stambyte som berör kök vara nödvändigt att ta loss äldre platsbyggd inredning för att kunna genomföra stambytet. Inredningen skadas inte sällan när den tas ned.

Kostnaden för att reparera och återinstallera inredningen kan överstiga kostnaden för en helt ny inredning. En hyresvärd som bevarar äldre inredning kompenseras inte heller för de eventuellt ökade kostnader som det medför genom att han får ta ut högre hyra. Även hyressättningsreglerna bidrar sålunda till att ombyggnader genomförs mindre varsamt. Bruksvärdesystemet i sig kan därtill leda till att det på sikt kan vara betydligt mer lönsamt för en hyresvärd att byta till ny inredning i stället för att behålla den gamla även om kostnaden för den nya inredningen väsentligt skulle överstiga kostnaden för att behålla den gamla.

Ytterligare en orsak är det sätt på vilket bygglagstiftningen utformats och tillämpas. En ombyggnad av en lägenhet fordrar i allmänhet inte bygglov. Byggnadsnämnden kan som tidigare nämnts inte ens för bebyggelse med särskilt bevarandevärde föreskriva krav på bygglov för ändring utan bara för underhåll (se 8 kap. 6 § plan- och bygglagen).

I de ärenden där det krävs en bygganmälan har byggnadsnämnden möjligheter att agera i samband med samrådsmötet och beslutet om kontrollplan. I dialogen med byggherren tar byggnadsnämnden upp vilken sakkunskap som behövs under projektering och utförande för att säkerställa att bygglagstiftningens krav uppfylls. Då diskuteras bygg-herrens egenkontroll av bland annat varsamheten. Nämnden får på så sätt ett underlag för att bedöma om egenkontrollen behöver förstärkas, t.ex. genom en kontroll utförd av en fristående sakkunnig kontrollant.

Om en fristående sakkunnig intygar något, ska nämnden normalt sett godta vad han eller hon har kommit fram till.

En förutsättning för att byggnadsnämnden skall kunna ställa krav på fristående sakkunnig är alltså att åtgärden är av den arten att den

112 Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete SOU 2000:76

fordrar att bygganmälan görs och att byggherren inte bedöms ha erforderlig kompetens inom sin organisation. Det finns emellertid flera typer av ombyggnader som varken fordrar bygglov eller bygganmälan.

Då får byggnadsnämnden i allmänhet inte kännedom om de planerade åtgärderna och kan därmed inte utföra sin tillsyn i tid.

De möjligheter som byggnadsnämnden har till sanktioner och andra ingripanden vid överträdelse mot reglerna i plan- och bygglagen är inte särskilt effektiva och kan i de flesta fall bara tillgripas i efterhand, när åtgärderna redan är genomförda, och då är t.ex. den äldre inredningen i allmänhet förstörd.

Utredningen har övervägt om det bör föras in bestämmelser om att plan- och bygglagens regler om varsamhet skall beaktas vid tillståndsprövningen enligt hyreslagen.

Ett skäl som talar för att föra in varsamhetskriterier i tillstånds-prövningen enligt hyreslagen är att hyresgäster i allmänhet torde ha goda förutsättningar att slå vakt om varsamhetsvärden. Hyresgästerna berörs mest av hur en ombyggnad genomförs eftersom de bor i huset.

Erfarenheter talar dessutom för att hyresgästerna ofta slår vakt om varsamhet.

En klar majoritet av de myndigheter och organisationer som utredningen har tillfrågat har ställt sig negativa till en ändring av reglerna i hyreslagen i syfte att förhindra att kulturella värden går förlorade.

Hyresnämnderna i Stockholm, Göteborg och Västerås anser inte att bestämmelserna i hyreslagen bör ändras. Samma uppfattning har Boverket (Boverket, liksom Riksantikvarieämbetet, anser däremot att åtgärder som avser att uppnå lägsta godtagbara standard inte behöver undantas från hyresgästinflytandet och att den enskildes önskemål skall väga tyngre än det s.k. allmänna hyresgästintresset). Tillsynen över att förbättrings- och ändringsarbete utförs varsamt bör enligt Boverket ligga på det allmänna genom byggnadsnämnden. Det ökar också förutsättningarna för en enhetlig tillämpning. Inte heller Sveriges Fastighetsägareförbund, Stockholms Fastighetsägareförening eller SABO anser att reglerna i hyreslagen bör ändras. Hyresgästernas Riksförbund och Hyresgästföreningen i Stor-Stockholm menar däremot att varsamhetskraven skall beaktas vid hyresnämndens tillstånds-prövning. Hyresgästernas Riksförbund har tillagt att det för en enhetlig tolkning bör tydliggöras vad som avses med varsamhetsbegreppet. För att detta skall vara möjligt krävs det enligt förbundet en översyn av bl.a.

plan- och bygglagen.

Utredningen gör följande överväganden i frågan om det i hyreslagen bör föras in särskilda regler om varsamhet.

Hyresnämnden kan, som nämnts, redan med nuvarande regelsystem väga in om en föreslagen ombyggnad är förenlig med plan- och

SOU 2000:76 Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete 113

bygglagens bestämmelser om varsamhet. Enligt utredningens uppfatt-ning måste det i allmänhet anses mycket väl förenligt med det s.k.

allmänna hyresgästintresset att utföra ombyggnader varsamt. Vid prövningen enligt 18 f § andra stycket hyreslagen av om det är oskäligt mot hyresgästen att åtgärden genomförs kan sålunda hyresvärdens intresse av att åtgärden genomförs vägas mot krav på varsamhet under förutsättning att dessa krav är förenliga med ett objektivt hyresgäst-intresse. Utredningen anser däremot inte att hyresnämnden skall, som ett självständigt led i tillståndsprövningen, pröva om åtgärden är förenlig med bestämmelserna i plan- och bygglagen om varsamhet. Om hyresnämnden skulle åläggas att pröva om en ombyggnad är förenlig med varsamhetsreglerna i plan- och bygglagen skulle denna fråga komma att prövas av två olika myndigheter. Det föreligger också risk för dubbel överprövning. Detta kan inte anses lämpligt. Bestämmelserna i hyreslagen om hyresgästinflytande är dessutom dispositiva varför ett införande av varsamhetskrav inte skulle förhindra att kulturella värden går förlorade om parterna kommer överens om att så skall ske.

Tillsynen över att ombyggnader utförs varsamt bör vila på byggnadsnämnden och eventuella problem bör lösas inom bygglag-stiftningens ram. Härigenom uppnås en över tiden enhetlig tillämpning av varsamhetsbestämmelserna, oavsett upplåtelseform och vem som äger eller bor i huset.

Utredningen anser sålunda att det inte bör införas särskilda regler i hyreslagen om varsamhet. Däremot bör kontakten mellan hyres-nämnden och byggnadshyres-nämnden utvecklas i syfte att slå vakt om varsamhetskraven i plan- och bygglagen. Utredningen föreslår därför att det i nämndlagen förs in en särskild bestämmelse om att hyresnämnden har skyldighet att i ärende angående tillstånd till respektive förbud mot förbättrings- och ändringsarbete (liksom i ärende angående upprustningsföreläggande) underrätta byggnadsnämnden om fråga uppkommer om en åtgärd är förenlig med varsamhetsreglerna i plan-och bygglagen. Härigenom får byggnadsnämnden kännedom om planerade arbeten och kan ingripa och förhindra åtgärder som den annars hade riskerat att inte få reda på. Motsvarande underrättelseskyldighet bör däremot inte införas för Svea hovrätts del.

Tyngdpunkten i processen bör ligga i första instans och hyresnämnderna bör se till att frågorna blir utredda på ett tillfredsställande sätt.

Utredningen menar vidare att hyresnämnden bör informera parterna om att byggnadsnämnden utövar tillsyn över att varsamhetskravet i plan- och bygglagen uppfylls och att byggnadsnämnden kan ingripa om så ej sker.

Om det anses finnas ett behov av en skärpning av lagstiftningen för att ombyggnader skall genomföras mer varsamt bör enligt utredningens

114 Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete SOU 2000:76

mening i första hand hyressättningsreglerna och reglerna i plan- och bygglagen ändras. Genom att ändra hyressättningsreglerna eller i vart fall tillämpningen av dem - så att det blir ekonomiskt mer neutralt att välja mellan att behålla äldre inredning och att sätta in ny - skapas ekonomiska incitament för att genomföra ombyggnader varsamt.

Utredningen har vid samråd med utredningen om allmännyttan och bruksvärdesystemet (dir. 1999:32) påtalat detta. Vidare har Boverket tidigare föreslagit att kommunens möjlighet att i detaljplan föreskriva bygglovplikt för särskilt värdefulla byggnader skall utökas och även omfatta inre ändringar av sådana byggnader (se Boverkets rapport 1997:9 Utvärdering av ändringar i byggregleringen Byggkontrollen s. 61-62 och prop. 1998/99:61-62 s. 44).

Det kan också finnas skäl som talar för att hyresgäster och hyresgästorganisationer bör få ett större inflytande i byggprocessen.

Byggnadsnämnden har idag möjlighet att kalla hyresgäster och hyresgästorganisationer till det byggsamråd som hålls sedan en bygganmälan har gjorts. Detta sker emellertid ytterst sällan. Utred-ningen anser att byggnadsnämnderna behöver uppmärksammas på att det är möjligt och många gånger lämpligt att kalla hyresgäster och/eller hyresgästorganisation till byggsamrådet. Bland annat för att dessa då kan uppmärksamma byggnadsnämnden på att det kan behövas antikvarisk expertis vid kvalitetskontrollen. Boverket har för övrigt uppgett att verket kommer att påtala detta i samband med sina informations- och utbildningsinsatser.