Sanktioner om hyresvärden inte följer reglerna

Utredningens förslag: Det införs en möjlighet för hyresnämnden att förbjuda en förbättrings- eller ändringsåtgärd som kan antas påbörjas utan godkännande av hyresgäst eller tillstånd av hyresnämnd.

Möjligheten att förbjuda en sådan åtgärd som har påbörjats behålls oförändrad.

Om en hyresvärd har utfört en åtgärd utan godkännande eller tillstånd, skall åtgärden inte beaktas vid prövning av hyran, om det inte har förflutit fem år sedan åtgärden slutfördes eller lägenheten upplåtits till annan hyresgäst än den som skulle ha godkänt åtgärden eller som övertagit lägenheten från den som skulle ha godkänt åtgärden och som är närstående till denne.

Behovet av en ändring av reglerna

I samband med förslaget om de nuvarande bestämmelserna om hyresgästinflytande övervägdes bl.a. vilka sanktioner som skulle gälla om en åtgärd vidtogs utan vederbörligt samtycke eller tillstånd (se SOU 1995:119 s. 104-105 och prop. 1996/97:30 s. 77-79). Regeringen ansåg

SOU 2000:76 Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete 127

att straff- och skadeståndssanktioner inte var lämpliga påföljder.

Regeringen ansåg vidare att en ordning som innebar att hyresvärden inte fick höja hyran med anledning av en åtgärd som hade utförts utan godkännande eller tillstånd inte var tillräcklig för att garantera hyresgästinflytande. Däremot menade regeringen att en sanktion som innebar att en hyresvärd kunde vid vite förbjudas att utföra en ombyggnad var lämplig. Härigenom skulle man redan innan vitesförläggande meddelades få till stånd en prövning av om åtgärderna omfattades av reglerna om hyresgästinflytande.

De nya bestämmelserna har nu varit i kraft under drygt tre år.

Utredningen har sökt kartlägga om det förekommer att ändrings- och förbättringsarbeten utförs utan godkännande respektive tillstånd och hur bestämmelsen om förbudsföreläggande har tillämpats. Utredningen har också undersökt om det finns anledning att införa ytterligare någon typ av sanktion för att förhindra överträdelser.

Hyresgästernas Riksförbund och tillfrågade hyresgästföreningar har uppgett att det förekommer att förbättrings- och ändringsarbeten som omfattas av hyresgästinflytandet utförs utan godkännande och tillstånd.

Sveriges Fastighetsägareförbund har däremot anfört att man inte har hört talas om annat än några inledande missförstånd till följd av oklara övergångsbestämmelser. SABO har uppgett att de flesta företag utför inga som helst åtgärder utan erforderliga godkännanden.

Vid landets hyresnämnder prövas varje år ett antal ärenden angående förbudsföreläggande. Det rör sig inte om särskilt många ärenden, men ärendekategorin förekommer. Denna omständighet visar enligt utredningens mening att åtgärder som omfattas av hyresgäst-inflytandet utförs utan samtycke av hyresgäst eller tillstånd av hyresnämnd. Säkerligen finns det också ett mörkertal, t.ex. därför att hyresvärdar och hyresgäster inte känner till bestämmelserna.

Några av de ärenden angående förbudsföreläggande som har prövats har uppenbarat vissa brister med sanktionsbestämmelsen i 18 h § hyreslagen. Särskilt ett beslut från Svea hovrätt (Svea hovrätts beslut 1998-06-16 nr SÖH 198 i mål nr ÖH 5495/97) har visat på vissa problem.

Svea hovrätts beslut 1998-06-16 nr SÖH 198 i mål nr ÖH 5495/97 Den 1 september 1997 påbörjades ombyggnadsarbeten i några lägenheter i en fastighet i Hägersten, Stockholm. Sex hyresgäster som berördes av arbetena ansökte den 7 oktober 1997 om att Hyresnämnden i Stockholm skulle förbjuda hyresvärden att utföra åtgärderna.

Hyresvärden anförde vid hyresnämnden att ombyggnadsåtgärderna redan hade utförts i lägenheter som beboddes av fyra av de hyresgäster som hade ansökt om förbudsföreläggandet och att

ombyggnads-128 Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete SOU 2000:76

åtgärderna inte hade påbörjats i de lägenheter som beboddes av de övriga hyresgästerna som hade ansökt om föreläggandet. Hyres -nämnden lämnade genom beslut den 19 november 1997 ansökningarna utan bifall. Hyresnämndens beslut överklagades till Svea hovrätt.

Hovrätten konstaterade att ombyggnaderna i etapp 1 avslutats i mitten av oktober och att hyresgästerna som berördes av den etappen återinflyttade den 17 oktober 1997. Etapp 2 påbörjades den 20 oktober och stod klar för inflyttning den 16 december 1997. Hovrätten konstaterade vidare att hyresvärdens yttrande över hyresgästernas ansökan inkom till hyresnämnden den 17 oktober 1997, dvs. på återinfyttningsdagen för de hyresgäster som berördes av etapp 1.

Hovrätten anförde att "eftersom det var erforderligt att infordra hyresvärdens yttrande över ansökningarna innan beslut fattades, saknade hyresnämnden laglig möjlighet att meddela förbud mot den del av ombyggnaden som var klar den 17 oktober". Beträffande ombygg-nadsarbetena i etapp 2 anförde hovrätten att dessa vid tidpunkten för ansökan i hyresnämnden var nära förestående. De var planerade att börja den 20 oktober 1997, omedelbart efter avslutande av etapp 1.

Entreprenaden var etablerad redan genom ombyggnadsåtgärderna i etapp 1 och kravet att ombyggnadsåtgärderna skulle ha påbörjats fick enligt hovrättens mening inte tolkas så snävt som hyresvärden och hyresnämnden hade gjort. Hyresnämnden borde därför ha kallat parterna till ett sammanträde för prövning i sak av frågan om förbud skulle meddelas mot ombyggnaden under etapp 2. Eftersom den hyresgäst som berördes av etapp 2 hade återinflyttat i sin lägenhet redan innan överklagandet nådde hovrätten, hade också frågan om förbud mot ombyggnadsåtgärderna i etapp 2 fallit. Hovrätten lämnade därför överklagandena utan bifall.

Att det förekommer att bestämmelserna om hyresgästinflytande inte iakttas är givetvis i sig inte godtagbart. Det kan tas till intäkt för att den nuvarande sanktionsbestämmelsen i 18 h § inte är tillräckligt effektiv.

Vidare visar det refererade beslutet från Svea hovrätt att sanktionsbestämmelsen i 18 h § hyreslagen kan kringgås. Om en ombyggnad inte har påbörjats när frågan om förbudsföreläggande avgörs saknas förutsättningar att meddela ett förbudsföreläggande.

Likaså saknas sådana förutsättningar när åtgärden har slutförts. De farhågor som bostadsutskottet pekade på redan när bestämmelsen skulle införas (se betänkande 1996/97:BoU5 s. 15) har därmed delvis besannats. Utredningen anser att det nu finns skäl att skärpa sanktionerna vid överträdelse. En skärpning torde inte bara få till följd att bestämmelserna efterlevs i större utsträckning. Den kan enligt utredningens mening också leda till att samrådsförfarandet mellan hyresvärd och hyresgäst inför ombyggnad förbättras, vilket också måste ses som något positivt.

SOU 2000:76 Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete 129

Förbudsföreläggande får meddelas innan arbetet påbörjas m.m.

Enligt 18 h § hyreslagen måste en förbättrings- eller ändringsåtgärd ha påbörjats för att hyresnämnden skall kunna förbjuda hyresvärden att utföra åtgärden. I förarbetena till bestämmelsen anges inte vad som menas med att en förbättrings- eller ändringsåtgärd "påbörjas". Frågan har som anförts behandlats i några ärenden som bl.a. Hyresnämnden i Stockholm och Svea hovrätt har prövat. Svea hovrätts beslut 1998-06-16 SÖH 198 tyder på att en alltför snäv tolkning av begreppet "påbörjas"

inte skall göras. Om en ombyggnad inte har påbörjats men är mycket nära förestående när hyresnämnden avgör ärendet, saknas dock förutsättningar att meddela ett förbudsföreläggande.

Det finns givetvis skäl som talar både för och mot en möjlighet att förbjuda ett ombyggnadsarbete innan det har påbörjats. Ett skäl som talar mot är att det kan försämra förutsättningarna för samråd mellan hyresvärden och hyresgästerna - hyresvärden har kanske hela tiden haft för avsikt att informera hyresgästerna om ombyggnaden och inhämta deras samtycke. Ett sådant system kan också leda till onödiga tvister inför hyresnämnd. Ett skäl som talar för att det är lämpligt är att parterna därigenom kan få avgjort om en viss åtgärd omfattas av reglerna om hyresgästinflytande. Ett annat sådant skäl kan vara att det tar viss tid att kommunicera en ansökan och ytterligare viss tid att avgöra ärendet. När ärendet avgörs kan arbetet redan vara slutfört och då får förbudsföreläggande av den anledningen inte meddelas.

Enligt utredningens uppfattning visar framförallt beslutet från Svea hovrätt att övervägande skäl talar för att det bör införas en möjlighet att förbjuda förbättrings- och ändringsarbeten innan de har påbörjats.

Denna möjlighet bör dock vara begränsad till sådana fall där det kan förväntas att hyresvärden kommer att utföra åtgärden utan tillstånd.

Avsikten med en utökad möjlighet att meddela förbudsföreläggande bör vara att förhindra illojala förfaranden av hyresvärdar.

Hyresgästernas Riksförbund har anfört att en annan förändring som kan övervägas är en bestämmelse om att ett ombyggnadsarbete inte får påbörjas förrän samtliga tillståndsfrågor är slutligt avgjorda om ombyggnaden skulle medföra brist i boendet för någon hyresgäst som inte har samtyckt till åtgärderna. Utredningen anser inte att det finns skäl för en sådan ändring. Systemet med hyresgästinflytande bygger på att den enskilde hyresgästen skall ta ställning till ombyggnadsåtgärden -inte att det skall vara en kollektiv lösning. Om t.ex. några hyresgäster lämnat samtycke och några inte gjort det och hyresvärden inte beviljas tillstånd till åtgärderna är det oundvikligt att de hyresgäster vars lägenheter inte skall byggas om drabbas av någon form av men under tiden som ombyggnaderna i de övriga lägenheterna pågår. En hyresgäst

130 Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete SOU 2000:76

som drabbas av sådant men torde dock ha rätt till kompensation för detta, företrädesvis i form av nedsättning av hyra.

Andra typer av sanktioner än förbudsföreläggande

För närvarande finns det inte någon sanktion att tillgå för det fall ett ombyggnadsarbete, som utförts utan samtycke eller tillstånd, har slutförts. Det går alltså inte att i efterhand meddela ett vitesförbud enligt 18 h § hyreslagen (se Svea hovrätts beslut 1998-06-16 nr SÖH 198).

Särskilt vid enklare och mindre tidskrävande arbeten finns en uppenbar risk för att ett förbudsföreläggande enligt 18 h § inte hinner att prövas förrän arbetet är slutfört.

Ett alternativ som utredningen har övervägt har varit att införa bestämmelse om rivningsföreläggande. En hyresvärd skulle alltså kunna åläggas att riva ut t.ex. ny inredning. Bestämmelser med motsvarande innehåll finns i byggnadslagstiftningen (se 10 kap. plan- och bygglagen [1987:10]). Att förelägga en hyresvärd att riva ut en ny köksinredning för att sedan ersätta denna med en äldre inredning har utredningen inte bedömt vara rimligt. Utredningen har inte funnit skäl för ett sådant förslag.

Ett annat alternativ kan vara att införa en skadeståndssanktion. En skadeståndssanktion har vissa fördelar. Hur stort skadestånd som skall utgå kan bestämmas redan i anslutning till ombyggnaden. För att ett skadestånd skall vara tillräckligt ingripande påföljd torde krävas att ersättning inte enbart utgår för visad ekonomisk skada utan det måste rimligen finnas någon form av rätt till en minimiersättning, t.ex.

ersättning med lägst en årshyra. Ett minimiskadestånd kan emellertid leda till att vissa hyresgäster blir överkompenserade, medan andra blir underkompenserade. En hyresgäst som flyttar någon månad efter ombyggnaden blir överkompenserad, särskilt om det endast rör sig om en mindre otillåten ombyggnad. Är ombyggnaden omfattande och t.ex.

leder till en kraftig hyreshöjning riskerar däremot hyresgästen att bli underkompenserad. Utredningen anser inte att en skadeståndssanktion är lämplig.

Hyresgästernas Riksförbund och Hyresnämnden i Stockholm har anfört att det bör övervägas att låta en ombyggnadsåtgärd som utförts utan samtycke eller tillstånd inte få påverka hyran.

Före den 1 april 1997 gällde att vid en prövning av hyran för en lägenhet skulle inte beaktas sådant förbättringsarbete eller liknande åtgärd som hyresvärden hade utfört i lägenheten under hyres-förhållandet, om åtgärden inte hade vidtagits för att lägenheten skulle uppnå lägsta godtagbara standard och uppenbart inte hade varit motiverad av boendehänsyn. Detta gällde dock inte om hyresgästen

SOU 2000:76 Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete 131

eller hyresnämnden hade godkänt åtgärden eller om det hade gått mer än tio år sedan den utfördes (se 55 a § hyreslagen i dess lydelse för den 1 april 1997).

En nackdel med den gamla ordningen enligt 55 a § hyreslagen var att en del hyresvärdar valde att säga upp sina hyresgäster inför ombyggnad. Enligt Stockholms Fastighetsägareförening berodde det på att Hyresgästföreningen i Stor-Stockholm hade uttalat att man ansåg att samtliga åtgärder även de som var motiverade av boendehänsyn -skulle godkännas av hyresgästen eller av hyresnämnden för att kunna påverka hyresnivån. För att inte komma i en framtida tvist om rätten att höja hyran valde en del hyresvärdar att säga upp hyresgästerna och genomföra ombyggnaden utan några gällande hyresavtal. Enligt den nya ordningen måste hyresvärden ha hyresgästens godkännande eller hyresnämndens tillstånd även för åtgärder som är motiverade av boendehänsyn. Det torde därför inte finnas anledning att befara att hyresgäster kommer att sägas upp enbart av den anledningen att hyresvärden misstänker att han inte kan höja hyran efter ombyggnaden, om det återinförs en bestämmelse om att ombyggnadsåtgärder som utförs utan samtycke eller tillstånd inte skall påverka hyran. Sägs en hyresgäst upp krävs dessutom, om hyresgästen inte godtar uppsäg-ningen, att värden i förlängningstvisten kan visa att ombyggnaden är nära förestående. Har hyresgästen inte samtyckt till ombyggnads-åtgärden eller värden inte har fått tillstånd till den, kan ombyggnaden normalt inte betraktas som nära förestående. Hyresvärdens talan i förlängningstvisten bifalls då inte.

En bestämmelse av liknande lydelse som i den tidigare 55 a § hyreslagen kommer rimligen att leda till att bestämmelserna om hyresgästinflytande efterföljs i större utsträckning. Det finns inte anledning att anta att en hyresvärd vill riskera att gå miste om en hyreshöjning genom att företa en ombyggnad utan samtycke eller tillstånd. Att låta en otillåten ombyggnadsåtgärd påverka hyran torde också vara den mest rättvisa sanktionen. Den reella ersättningens storlek står nämligen i paritet med omfattningen av den otillåtna ombyggnaden.

Utredningen föreslår att det införs en bestämmelse om att en otillåten förbättrings- eller ändringsåtgärd som hyresvärden vidtagit inte skall få påverka hyran. Först efter fem år från det att ombyggnaden slutfördes skall hyresvärden få ta ut bruksvärdehyra.

Förbudet mot att ta ut en hyreshöjning i anledning av den otillåtna åtgärden föreslås gälla även för det fall hyresvärden sagt upp det ursprungliga hyresavtalet med hyresgästen och tecknat nytt hyresavtal med denne efter ombyggnaden.

132 Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete SOU 2000:76

En särskild fråga är om förbudet mot att ta ut bruksvärdehyra skall gälla även gentemot närstående till den hyresgäst som skulle ha godkänt åtgärden. Närstående har viss rätt att bl.a. få inträda i hyresgästens avtal och överta lägenheten (se 33 § andra stycket, 34 § och 47 § andra stycket hyreslagen). Utredningen anser att förbudet bör gälla även till förmån för de närstående till hyresgästen som har sådan förtursrätt till lägenheten som nu avses. Tilläggs en efterlevande make eller sambo lägenheten genom t.ex. bodelning eller arvskifte (33 § andra stycket hyreslagen) bör förbudet mot hyreshöjning gälla. Samma sak bör gälla om en närstående övertagit lägenheten genom överlåtelse enligt 34 § hyreslagen eller enligt 47 § andra stycket hyreslagen fått rätt att överta lägenheten. Däremot anser utredningen inte att den som enligt 35 § hyreslagen genom byte av en bostad övertagit hyresrätten skall kunna åberopa bestämmelsen.

SOU 2000:76 133

5 Indexreglering av lokalhyra

5.1 Bakgrund

5.1.1 Utredningens uppdrag

Enligt huvudregeln i 19 § tredje stycket hyreslagen skall hyran för lokaler i princip vara till beloppet bestämd. Under vissa förutsättningar finns det möjlighet att avtala om rörlig hyra. Bl.a. kan det, om hyresavtal träffas för bestämd tid och hyrestiden är minst tre år, bestämmas att hyra skall utgå med belopp som bestäms enligt "annan beräkningsgrund".

Utredningen skall se över förutsättningarna för att vid tillämpningen av 19 § hyreslagen bestämma hyra enligt "annan beräkningsgrund".