För att försöka fånga utvecklingen av nya samverkansformer genomförde jag två omgångar med kvalitativa intervjuer med nyckelpersoner i de förvaltning- ar som deltog i projektet: Miljöförvaltning (som också ledde projektet), Ga- tukontoret, Stadsbyggandskontoret, Fastighetskontoret och dåvarande Rosen- gårds satsdelsförvaltning.1 Omgång ett genomfördes under slutet av december 2010 till februari 2011. De uppföljande intervjuerna genomfördes i maj, juni och augusti 2013. Syftet med intervjuerna har varit att följa processen. Därför har det varit viktigt med informanter som deltagit i hela processen.
Intervjuerna har varit semistrukturerade och haft karaktären av samtal, där intervjuguiden fungerat som en utgångspunkt, vilket innebar att varje intervju utvecklades i olika riktningar. Intervjuerna varade mellan 50 minuter till nästan en och en halv timme. Ansatsen har varit explorativt dvs. det har funnits en strävan att få en så bred bild som möjligt av de olika informanternas uppfattningar om samverkan och vad som behöver utvecklas i Rosengård. Analysen av den första intervjuomgången fokuserade på att beskriva nuläget. I den andra intervjuomgången har fokus istället varit att jämföra de uppfatt- ningar och beskrivningar som intervjupersonerna gav av projektet sommaren 2013 med de uppfattningar och beskrivningar som uttrycktes 2011.
Vilka hinder och möjligheter såg de intervjuade tjänstemännen?
Vid den första intervjuomgången pekade informanter från Malmö stad på att det redan fanns etablerade former för samverkan mellan de olika tekniska förvaltningarna i form av kortare och längre stadsutvecklingsprojekt. Sam- verkan organiseras då i tillfälliga projektorganisationer där de inblandade förvaltningarna gavs tydliga roller av beställare respektive utförare och med en förvaltning som projektägare. Det är en samverkan som sker inom den etablerade linjeorganisationen. De intervjuade tjänstemännen gav alla uttryck
1 1 juli 2013 genomfördes en omorganisation i Malmö stad där 10 stadsdels- förvaltningar blev till fem stadsområden. Stadsdelsförvaltningarna Rosengård och Husie slogs ihop till Stadsområde Öster. Det har inte varit möjligt att inom ramen för denna studie kunna avgöra om detta påverkade det samverkansarbete som utvecklades inom Fokus Rosengård
för att det finns behov att utveckla nya sätt att samarbeta för att utveckla den samverkan som finns, men också som ett komplement till denna. Det gavs dock få konkreta exempel på hur detta ser ut i praktiken och hur det ska organiseras.
I de uppföljande intervjuerna våren 2013 beskriver aktörerna från Stads- byggnadskontoret, Gatukontoret, Miljöförvaltningen och Rosengårds stads- delsförvaltning att samarbetet mellan dem har fördjupats och utvecklats. Den sammanhållande faktorn har varit genomförandet av de fysiska investeringar- na längs med Rosengårdsstråket. Mellan dessa förvaltningar etablerades det en form av ”samverkanskultur” under genomförandet av Fokus Rosengård som innebar en ökad flexibilitet för att hantera förändringar i projektet. Några av aktörerna beskriver detta som att de olika förvaltningarna har utvecklat nya roller i relation till varandra. Eftersom Miljöförvaltningen ledde projektet tog de på sig rollen av samordnare, vilket en av informanterna beskrev som att ”Miljöförvaltningen blev en neutral part” som fungerande som medlare och länk mellan de andra förvaltningarna.
I de intervjuer som genomfördes 2011 fanns en samstämmighet om att bra samverkan till stor del var beroende av enskilda individers engagemang och vilja att hitta nya sätt att arbeta. Detta verkar fortfarande vara en viktig faktor. En samlad bild från de uppföljande intervjuerna under 2013 är att samverkan fortfarande i hög grad är personberoende. Flera av informanterna beskriver framgångsrik samverkan mellan organisationer som något som växer fram genom att individer får kontakt med varandra och utvecklar former för sam- verkan, till exempel genom att driva projekt tillsammans. Det tar lång tid för en god samverkan att växa fram och den kan snabbt raseras. Samverkan som bygger på etablerade relationer är svår – för att inte säga omöjlig – att flytta över från en person till en annan. En förutsättning för långsiktig samverkan är att personer stannar kvar inom förvaltningar. Olika former av förändringar i organisationen kan förstöra olika former av etablerad samverkan.
Ett hinder för samverkan som nämndes i intervjuverna 2011 är det fak- tum att olika kommunala förvaltningar har skilda uppdrag. Vissa uppdrag är reglerade i lagstiftningen. Andra uppdrag och arbetsområden har utvecklats över tid som en följd av att de olika förvaltningaran utvecklat olika orgni- sationskulturer och arbetssätt. Dessa olika kulturer och arbetssätt kan där- med bli ett hinder. Även om samtliga informanter uppfattar att det finns en övergripande ambition att samverka kan detta försvåras av att anställda på en förvaltning upplever att tjänstemän från andra förvaltningar ”tar över” de egna arbetsuppgifterna och ”klampar in på områden där de saknar kompetens”. Samverkansprojekt kan också upplevas som något som inkräktar på det man uppfattar som förvaltningens kärnverksamhet. Ett annat hinder är att etable- rade organisatoriska strukturer som regel är kopplade till olika budgetposter.
Samverkan kan innebära att en förvaltning riskerar att förlora resurser till en annan förvaltning.
En erfarenhet från arbetet med Fokus Rosengård som nämns av flera av tjänstemannen i de uppföljande intervjuerna 2013 är att ”revirtänkandet” kan undvikas om man kan utgå från redan etablerade verksamheter för att hitta nya former av samverkan. Ofta förutsätter detta att man etablerar en dialog och att olika parter har ett intresse för att hitta nya sätt att arbeta. Då kan man hitta sätt att samverka som inte innebär att man flyttar budgetposter eller uppdrag mellan förvaltningarna. Samverkan är också enklare att uppnå kring ett konkret projekt där ingen av parterna upplever att det finns revirkonflikter. I intervjuerna som genomfördes 2011 beskrev flera tjänstemän ett behov att hitta tid för att tillsammans utveckla nya projekt. Bristen på tid skapade hinder för att utveckla nya projekt över förvaltningsgränserna. Det är enklare för en liten grupp eller en enskild tjänsteman att formulera projektansökning- ar på egen hand, inte minst eftersom ansökningsprocessen ofta är komplex. Detta skapar ofta en situation där utvecklingen av projekt har kommit ganska långt innan andra förvaltningar reagerar och vill vara med. Då kan målen redan vara satta och möjligheterna att påverka små. Det är också vanligt att olika förvaltningar måste hantera en situation där en förvaltning har medel för samverkansprojekt som i sin tur försutsätter att de andra förvaltningarna hänger på. Men dessa har inte haft tid eller möjligheter att påverka projektets innehåll eller syfte eftersom det är den första förvaltningen som tagit initiativ och själva skrivit ansökan. Först när medlen väl är beviljade börjar man eta- blera samverkan som då måste anpassas till projektets mål och syften. Andra förvaltningar kan då uppleva att man ”tvingas på ett projekt”.
Flera informanter utrycker ett behov av att hitta former för att diskutera lösa idéer, både tillsammans med andra förvaltningar, men även med externa parter som till exempel fastighetsägare. Problemet är att detta innebär ett risktagande. Man kan lägga ner mycket tid på att formulera ett projekt som sedan inte blir av. Sådana dialoger är också beroende av personliga nätverk där man kan samla er- farenheter från olika ansökningsprocesser och då på sikt bygga upp en förmåga att tänka strategiskt. Ett hinder för detta är att förvaltningarnas linjeverksamhet inte alltid ger utrymme för att skapa och upprätthålla sådana nätverk.
En annan, välkänd utmaning som flera informanter tog upp är att fortsätta med samverkan när man går från projekt till drift. Eftersom budgeten för olika former av drift följer den etablerade linjeorganisationen uppstår det ofta konkurrens om medlen när man ska gå från projekt till drift. De tjänstemän som deltagit i eller drivit olika projekt upplever också att de saknar tid att ta tillvara erfarenheterna från olika försök att samverka. Man hinner inte sätta sig
ner och reflektera över hur erfarenheterna från ett projekt kan tillämpas i den ordinarie linjeverksamheten. Istället så rullar verksamheten på som vanligt i de olika linjeorganisationerna.
I den första intervjuomgången var det tydligt att tjänstemännen upplevde en konflikt mellan de arbetsuppgifter som ingick i den ordinarie linjeverk- samheten och kravet att utveckla olika former av samverkan. I de uppföljande intervjuerna konstaterade flera tjänstemän att alla verksamheter inte alltid kan passa in olika samverkansprojekt, även om ambitionen finns. Etablerade arbetssätt och rutiner kan fortfarande utgöra ett hinder.
Ett exempel är att Fastighetskontoret valde att lämna samverkan inom Fokus Rosengård och istället samverka direkt med Rosengårds stadsdelsför- valtning för att driva olika nybyggnadsprojekt i Rosengård. Anledningen att man lämnade Fokus Rosengård var att man upplevde att projektets arbetssätt inte gick att förena med de rutiner och arbetssätt som var etablerade inom förvaltningen. En skillnad var tidsperspektivet. Etableringen av nybyggnation är en process som kan ta flera år. Eftersom Fokus Rosengård skulle avslutas efter tre år, såg man inga möjligheter att bli klar med en nyetablering inom den korta tiden.
Från Fastighetskontoret ser man Rosengård som ett ”svårt” område när det gäller nytableringar, till skillnad från tidigare framgångsrika nybyggandspro- jekt som Västra hamnen. Rosengård uppfattas fortfarande inte som särskilt attraktivt för nybyggnation trots att det ligger ca 15 minuters cykelväg från centrala Malmö och den nya stationen vid Triangeln där man kan ta tåget till Köpenhamn. Fastighetskontoret prövade istället nya sätt att samverka till- sammans med Rosengårds stadsförvaltning genom att anställa en person som bara arbetade med att stimulera nybyggnation i Rosengård. Försöket beskrivs som lovande men det kommer inte att bli någon fortsättning eftersom detta arbetssätt inte ryms inom den nya stadsområdesorganisationen som trädde i kraft den 1 juli 2013.