Ett klart antagande och en av utgångspunkterna för denna avhandling är att tänkta organisatoriska reformer, eller organisatorisk styrning överhuvudtaget, inte med nödvändighet leder till avsett resultat – åtminstone inte alltid och långt ifrån överallt (jfr Czarniawska, 2004a). Tron till att något realiseras eller utvecklas bara genom att det står skrivet i ett dokument, eller till följd av order uppifrån, ifrågasattes redan i den statliga maktutredningen (SOU 1990:44). På motsvarande sätt kan allt som sker i den operativa praktiken inte förstås eller förklaras av en organisations styrstruktur.
Många menar därför att det är långtifrån tillräckligt att huvudsakligen förstå såväl en praktik som dess eventuella förändring, som uttryck för en medveten och uppifrån planlagd strategisk satsning (Ahrne & Papakostas, 2002; Brunsson, 1998; Czarniawska, 2005a; Engwall, 1998; Kihlblom, Roos & Rudebeck, 2005; Melin, 1998). Och långtifrån allt av det som sker inom en organisation är därför
19 Dessa sätt att skilja på målbeskrivningar har övergetts och har senare ersatts av mål och kunskapskrav (se Lgr 11; SFS 2010:800; SFS 2011:185).
mål-medel-rationellt (Hellgren & Löwstedt, 1997). Förändringar av verksamhet och handlingar sker också till synes utan tidigare planläggning, i spåren av människors sociala meningsskapande. Och tvärtom, ibland kvarstår det gamla ungefär som förut, trots att stora reformförsök gjorts. På makro- eller samhälls-nivå, menar Isling (1980, s. 357) kan avsedda reformer från idé till handling ibland ha tagit, inte bara årtionden, utan århundraden att genomföra.
Föreställningen om att kopplingarna mellan en organisations olika enheter och system är starka och alltigenom rationellt fungerande kan således allvarligt ifrågasättas. Redan tidigt hävdade flera organisationsforskare att en organisations olika delar långt ifrån alltid kuggar i varandra på det rationella sätt som vi tenderar att tro, (se t.ex. Glassman, 1973; Kouzes & Mico, 1979; Mintzberg, 1981; Weick, 1976, 1982). Organisationer, och de som arbetar där, är sällan passiva mottagare av det nya och okända. Allteftersom verkar detta ha blivit än tydligare och ibland talas det om såväl den rationella myten om en organisation (Czarniawska, 2005a; Meyer & Rowan, 1991), som att det krävs andra sätt att se på organisering, där aktörernas intentioner och de kontextuella förhållandena ges större utrymme (Gabrielsson & Paulsson, 2004). Vissa vill i huvudsak teckna de mänskliga handlingarna i en organisation som reaktiva snarare än enbart rationellt planerade och proaktiva (Weick, 1995; Weick et al., 2005). Det vill säga, det krävs mer än bara planering, beslut och strikt praktiskt genomförande i enlighet med desamma. Det handlar minst lika mycket om att rätt kunna parera och nyorientera sig under genomförandet och under utvecklingens gång, om att ad hoc-mässigt kunna tillgripa ett slags kontextuell praktisk rationalitet (Skrtic, 2005). Om detta gäller för organisationer i allmänhet, menar flera att det gäller i komplexa organisationer i synnerhet, som exempelvis skolan med sina många, oprecisa, delvis motsägelsefulla och svårmätbara mål med mera (Skrtic, 1995c; Weick, 2001).
Löst kopplade delar i en organisation, tröghet, anpassning och översättning, alltså något av en kritisk värdering på varje nivå, kan också verka som ett slags effektivt försvar mot utifrån kommande hot. Häri kan ligga mycket av en organisations själva överlevnad, då lösa kopplingar rent av kan minska risken för snabb spridning av något ovälkommet i systemet (Glassman, 1973). Det är ju inte med säkerhet så att allt nytt, all förändring, alla nya idéer och moden är av godo för allt och alla i den enskilda organisationen (Hargreaves, 2000). Särskilt inte om de som rent faktiskt ska utföra handlingarna inte förväntas eller får göra det på sitt sätt, alltså översätta och anpassa den generella idén till sina egna kontextuella förhållanden – vilket i praktiken ändå alltid verkar vara fallet. Inte ens ”om resan är så kort som mellan huvudkontoret och en fabrik”
(Czarniawska, 2005a, s. 116) blir en idé sig helt lik. Friktionen, trögheten, översättningen och de lösa kopplingarna hindrar detta. Man kan rent av se organisationers lösa kopplingar mellan struktur och handling som något av en förutsättning för att kunna agera på ett adekvat och professionellt sätt i det direkt operativa jobbet (Lindblad et al., 1999; Meyer & Rowan, 1991; Skrtic, 1995c). I synnerhet i de fall där saker tar en annan vändning än man har tänkt (Weick & Sutcliffe, 2007).
Flera organisationsforskare, och då särskilt handlings- och processteoretiker, varnar därför för att i strikt rationell mening, alltför mycket lita till träffsäker-heten och kraften i alla centrala styrfunktioner och verktyg, då våra organi-sationer mycket sällan är så rationella som vi lätt tenderar att tro (se t.ex. Czarniawska, 2005a; Weick, 2007a). Enligt Weick (2001) går vi miste om det mesta av vikt om vi exempelvis betraktar skolor som rationellt enhetliga top-down-organisationer. Skolan, menar han, bör istället förstås som en samman-slutning av olikartade segment, den är visserligen en organisation, ett system – men ett löst kopplat system: ”To treat the school as a single organization is to miss most of how it functions” (s. 39).
Sammanfattning
I detta kapitel har vanligen använda skolkategorier och begrepp som elever-i-behov-av-särskilt-stöd och specialpedagogik diskuterats och definierats i relation till de uppgifter, skyldigheter och förväntningar som vilar på skolan som före-teelse och organisation. Skolans lärare och andra aktörer har en numera lag-stadgad skyldighet att inte bara tillgodose elevers behov av särskilt stöd, utan också att så tidigt som möjligt identifiera samma elevers skolsvårigheter (SFS 2010:800). Och det är just kring kategorin elever-i-behov-av-särskilt-stöd som skolans specialpedagogiska praktik kommer in i bilden. Specialpedagogik i skolan blir i detta sammanhang sådana organiseringar och särskilda insatser som görs för och omkring elever-i-behov-av-särskilt-stöd samt det särskilda som görs för att söka undvika att en elev ens hamnar i denna kategori.
Vidare har organisationers strikt rationella status ifrågasatts, vilket är ett tema som också fortsättningsvis kommer att prägla detta avhandlingsarbete. Professio-nella organisationer – som exempelvis skolor – kan knappast förstås i termer av den enkla linjeorganisationen top-down, dvs. där beslut fattas i toppen och handlingar i den direkta praktiken sker i strikt enlighet med detta (Czarniawska, 2005a). Skolarbetets innehåll och mål präglas snarare av stor osäkerhet, inte minst på specialpedagogikens område. Oönskade elevsituationer som inte sällan
plötsligt och oväntat uppstår samt måste hanteras och lösas på en gång, ad hoc, kan vara otaliga. Att skolor och skolorganisationen i stort kan utgöra påtagliga exempel på detta mindre rationella sätt att se på en organisations verksamhet, kommer att fördjupas och exemplifieras i nästa kapitel.
verksamhet
I detta kapitel problematiseras frågan om skolans styrning, dvs. föresatsen i att med centrala, allmänna direktiv och rekommendationer försöka styra en mångfacetterad och vitt utspridd verksamhet som skolans. Inledningsvis görs en innehållsanalys av de specialpedagogiskt relevanta inslagen i skolans centrala styrdokument, följt av en översiktlig bild över omfattningen av special-pedagogiskt stödbehov i ordinarie grundskola. Avsikten är att skapa ett slags kuliss eller gemensam organisatorisk bakgrund till de skolkontexter inom vilka den specialpedagogiska organiseringen, som står i detta avhandlingsarbetes fokus, äger rum. Kapitlet avslutas med att ge empiriskt grundade exempel på styrrationalitetens begränsningar, såväl inom den centralt och allmänt hållna policy- och systemnivån som mellan system- och aktörsnivå. Mot denna bakgrund argumenteras i kapitlets sammanfattning för en i första hand induktiv, skol- och praktiknära ansats, i avsikt att skapa förståelse för specialpedagogisk organisering i en-skola-för-alla.