Planenlighetskraven

5.2.1 Fastighetens och den berörda byggnadens

planenlighet

En grundförutsättning för bygglov är att fastigheten och berörd byggnad eller annan anläggning stämmer överens med detaljplanen och en eventuell fastighetsplan.

Kravet att den berörda byggnaden skall stämma överens med detaljplanen gäller inte bara i fråga om läge och användningssätt utan även i andra hänseenden, t.ex.

8 kap. 11§ 1 st 2 a PBL

jfr prop. 1985/86:1 s. 710.

byggnadens höjd. Eftersom det är den berörda byggnaden som skall stämma överens med plan, saknar det betydelse huruvida eventuella andra byggnader strider mot plan.

Finns detaljplanebestämmelser som avser fastighetsin- delningen måste dessa vara uppfyllda för att bygglov skall få lämnas. Det kan vara bestämmelser om fastighetsstor- lek, fastighetsantal eller maximerad byggnadsbruksarea per fastighet. Finns sådana bestämmelser, får bygglov över fastighetsgräns inte lämnas, eftersom bestämmelser- na avser varje enskild fastighet.

Om en fastighet innehåller mark som enligt planen utgör olika men närliggande användningssätt, så innebär det inte att fastigheten därför strider mot planen. Exempelvis kan en fastighet för bostads- och handelsändamål inne- hålla dels mark för bostäder och handel kombinerat, dels endast bostäder.

Kravet att fastigheten skall vara anpassad till fastighets- planen innefattar ett förbud att bygga innan fastighets- planen är genomförd. Man får alltså inte bygga över de i fastighetsplanen föreslagna fastighetsgränserna. Överens- stämmelse föreligger först när fastigheten såväl till sina gränser som i fråga om servitutsrättigheter och deltagande i gemensamhetsanläggningar uppfyller bestämmelserna i fastighetsplanen.

Undantag från kravet på planenligt ”utgångsläge” Utan modifiering skulle emellertid planenlighetskraven leda för långt. Om avvikelser från planen har medgetts i samband med tidigare lov eller fastighetsbildning, blir fastigheten eller byggnaden omedelbart planstridig och fastighetsägaren skulle därmed bli förhindrad att vidta mer betydelsefulla åtgärder på fastigheten. Även dispen- ser enligt äldre lagstiftning skulle få sådana konsekvenser. Hänsynen till dessa förhållanden har lett till att kravet på planöverensstämmelse skall anses uppfyllt även om det föreligger vissa avvikelser från planen.

I första hand rör det sig om avvikelser som har godtagits vid en bygglovsprövning enligt PBL eller vid en fastighets- bildning enligt fastighetsbildningslagen, FBL, i dess lydelse efter införandet av PBL. Enligt 3 kap. 2 § första stycket andra meningen FBL får vid fastighetsbildning mindre avvikelser göras från detaljplan, fastighetsplan eller områdesbestämmelser, om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas. Planstridighet på grund av dessa typer av avvikelser hindrar alltså inte bygglov.

Även avvikelser som har godtagits vid prövning enligt äldre lagstiftning kan efter en särskild prövning betraktas som godtagbara avvikelser av det nyss nämnda slaget. Byggnadsnämnden får således förklara att en nybygg- nadsåtgärd eller fastighetsbildning som har utförts i strid mot äldre planer eller tomtindelning med stöd av den äldre byggnadslagstiftningen eller den äldre lydelsen av 3 kap. 2 § FBL skall anses utgöra sådan avvikelse som inte lägger hinder i vägen för bygglov. För att en förklaring

8 kap. 11 § 1 st 2 b PBL

Godtagna avvikel- ser i beslut enligt PBL eller FBL

17 kap. 18 a § 1 st PBL

Godtagna avvikel- ser i beslut enligt äldre regler

skall kunna ges måste det vara fråga om mindre avvikelser som är förenliga med syftet med planen eller tomtindel- ningen. En förklaring kan ges endast i ett beslut i vilket bygglov lämnas. Frågan om förklaring kan alltså inte prövas särskilt.

Det som nu har sagts gäller således dispenser enligt äldre lagstiftning. Byggnadsnämnden får emellertid ge en mot- svarande förklaring även när fastighet, byggnad eller annan anläggning har kommit att avvika från plan på grund av beslut om äldre planer — stadsplan eller bygg- nadsplan — eller tomtindelning.

De planer som utarbetades under den äldre lagstiftning- en omfattade i allmänhet större områden än vad de flesta PBL-planer gör. Det var inte ovanligt att t.ex. en förgårds- linje på kartan drogs över en befintlig veranda eller att ett hörn av en byggnad kom att ligga på s.k. prickmark när raka gränser drogs upp på plankartan, utan att det därför var tänkt att byggnaden eller anläggningen skulle rivas eller åtgärdas. Dessa avvikelser skall alltså genom förklar- ing kunna godtas vid en bygglovsprövning under samma förutsättningar som angivits ovan.

I fråga om innebörden av begreppen ”mindre avvikelse” och ”förenlig med syftet med planen eller tomtindelning- en” vid tillämpningen av dessa regler om äldre förhållan- den hänvisas till avsnitt 5.3.

Om fastigheten avviker från fastighetsplanen på ett sådant sätt att det skulle medföra hinder mot bygglov och om bygg- lovsansökningen kommer in före utgången av genomföran- detiden för detaljplanen, skall ansökningen inte avslås. I stället skall sökanden föreläggas att inom viss tid visa att ansökan om förrättning har gjorts för att genomföra den fastighetsindelning som förutsätts i fastighetsplanen. Skälet till denna regel är att genomförandetiden — och därmed fastighetsägarens trygghet mot planändring — skulle kunna gå ut innan fastighetsägaren hinner ansöka om förrättning och ge in en ny bygglovsansökan.

PBL bygger på principen att fastighetsägaren skall få fortsätta att använda byggnaden för det ändamål som den lagligen har använts till förut. Även om en plan anger ett förändrat användningssätt för byggnaden eller om bygg- naden på något annat sätt strider mot planen, har fastig- hetsägaren därför rätt att vidta vissa enklare åtgärder i eller på byggnaden. För inredande av någon ytterligare bostad eller någon ytterligare lokal för handel, hantverk eller industri samt för att färga om byggnader, byta fasad- beklädnad eller taktäckningsmaterial och för att göra andra ändringar av byggnader som avsevärt påverkar deras yttre utseende skall således bygglov lämnas även om fastigheten eller byggnaden är planstridig.

Det bör observeras att även dessa åtgärder är underkas- tade kravet att själva åtgärden inte får strida mot detalj- planen. Detta betyder att t.ex. skyddsbestämmelser som syftar till att bevara en byggnad, oavsett vilket använd- ningssätt den har, blir bindande, även om byggnaden

17 kap. 18 a § 2 st PBL Planstridighet genom äldre planbeslut jfr prop. 1989/90:37 s. 53 8 kap. 11 § 2 st PBL jfr prop. 1985/86:1 s. 711 Föreläggande om fastighetsbildning 8 kap. 11 § 3 st PBL jfr prop. 1985/86:1 s. 283 Vissa enklare åtgärder jfr prop. 1985/86:1 s. 712

används i strid mot det i planen angivna ändamålet. Där- emot får sådana planbestämmelser, som är inriktade på en närmare reglering av just ändamålsbestämningen i planen, ingen genomslagskraft. Som exempel kan tas att någon ytterligare lokal för handel skall inredas i en bygg- nad som på lagligt sätt har fått handelsanvändning men som ligger på en fastighet som enligt planen skall använ- das för bostadsändamål. En sådan åtgärd kan inte sägas strida mot bestämmelser i planen om t.ex. lägenhetsför- delning för bostäderna.

5.2.2 Åtgärdens planenlighet

Bygglov får inte ges till åtgärder som strider mot en detalj- plan eller en eventuell fastighetsplan för området annat än om åtgärden innebär mindre avvikelser från detaljpla- nen eller fastighetsplanen och avvikelserna är förenliga med syftet med planen. Bygglov får inte heller ges innan genomförandetiden för detaljplanen har börjat löpa.

När en ansökan om bygglov prövas enligt dessa bestäm- melser, måste man först ta ställning till om byggnadsföre- taget överhuvudtaget avviker från planen.

Av de för detaljplan föreskrivna planhandlingarna har bara plankartan och planbestämmelserna en direkt rättsverkan. Planbeskrivningen med tillhörande illustra- tionskartor, perspektiv m.m. är dock ett tolkningshjälp- medel i de avseenden som planbestämmelserna inte är entydiga, t.ex. om vad som ryms i angivet markanvänd- ningsändamål. Genomförandebeskrivningen har samma status som planbeskrivningen, men torde mer sällan ha betydelse för själva bygglovsprövningen.

Råd

För tolkningen av planers innebörd hänvisas till Bover- kets allmänna råd 1996:1, ändrad genom 2002:1, Boken om detaljplan och områdesbestämmelser. För tolkning av äldre planer bör tidigare motsvarigheter (utgivna av Planverket eller Byggnadsstyrelsen) användas i kombi- nation med de begreppsdefinitioner och ordförklaringar som var aktuella vid tidpunkten för planläggningen, vanligen de som utgivits av Standardiseringskommis- sionen eller Tekniska nomenklaturcentralen.

Av 17 kap. 4 § första stycket följer att vid beräkning av byggnadshöjd m.m. skall PBL:s bestämmelser gälla även vid tillämpning av äldre planer.

Det bör uppmärksammas att utformningen av en detalj- plan kan ha påverkats av antagandet av en fastighetsplan. Fastighetsplanen får inte strida mot detaljplanen. Om syftet med detaljplanen inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras. I sådana fall skall detaljplanen anses ha den utformning som framgår av fastighetsplanen.

Vid bedömningen av frågan om planöverensstämmelse kan man inte beakta andra förhållanden som helt planen- liga än dem som avsetts med planbeslutet och som fram-

8 kap. 11 § 1 st 1 och 6 st PBL

Planhandlingarnas

betydelse jfr prop. 1985/86:1 s. 205 och 591

6 kap. 5 § PBL Justering av detaljplan genom fastighetsplan jfr prop. 1989/90:37 s. 55 Planenlighet

går av handlingarna. För att man skall kunna tala om avvikelser krävs det att byggnadsföretaget otvetydigt skil- jer sig från planens innehåll. Själva ritnoggrannheten kan t.ex. ge utrymme för tolkningar när mätningar görs från plankartan. Mot den bakgrunden måste t.ex. en byggnads- höjd anses planenlig inom en marginal på några decime- ter. Normalt bör samma tolkningsmån gälla för vanliga utskjutande byggnadsdelar såsom burspråk, ventilations- anordningar och små takkupor för t.ex. ledljus till vind. Den nu beskrivna tolkningen bör gälla oberoende av framställningssätt, dvs. även om plankartan framställs med digital teknik.

Frågor rörande beräkningen av byggnadshöjd och vå- ningsantal m.m. behandlas särskilt i bilaga 3.

Det är angeläget att tillämpa en snäv tolkning av planen i sådana avseenden, eftersom ingen motpart till sökanden kommer till tals i ett ärende där den sökta åtgärden bedöms som planenlig. Om åtgärden däremot innebär en avvikelse från detaljplan, skall berörda beredas tillfälle att yttra sig innan lov lämnas.

Det kan i detta sammanhang finnas anledning att fram- hålla följande beträffande planbestämmelserna.

Om en ändamålsbestämmelse tillåter två eller fler an- vändningssätt och inget är bestämt om proportionen dem emellan, står det sökanden fritt att också välja endera.

Enskilda kan i princip aldrig ges dispositionsrätt till allmän plats och därmed inte heller bygglov för byggnader och andra anläggningar där. Undantag görs dock för vissa tidsbegränsade uppställningar (t.ex. för nöjesarrangmang, utställningar, mässor och byggarbetsbodar), återkom- mande sommarserveringar och torghandelsvagnar eller för permanenta småbyggnader (t.ex. lottstånd, teleauto- mater och kiosker).

På mark som med symbol eller rubrik angetts för ”all- mänt ändamål” kan lov ges endast för sådana verksamhe- ter, som till huvudman har offentligt organ (stat, lands- ting, kommun), däremot inte statliga och kommunala bolag eller enskilda. Om t.ex. en allmän vårdanläggning på ett A-område övertas av en stiftelse, kan utan planändring bygglov inte lämnas för annat än de begränsade åtgärder som är undantagna från kravet på planöverensstämmelse.

Begreppet bostäder avser samtliga upplåtelseformer (äganderätt, arrende, bostadsrätt, hyresrätt) och boende- former (enskilda hushåll eller kollektiv). Hotell ingår där- emot inte. Det går inte att skilja på fritidsboende och permanentboende.

Genom PBL fick kommunerna möjlighet att i detaljplan särskilt reglera detaljhandel med livsmedel och detaljhan- del med skrymmande varor.

För att främja en effektivare konkurrens ändrades lag- stiftningen den 1 april 1992, så att kommunerna därefter inte längre skulle ha möjlighet att i detaljplan precisera användningssättet handel till en viss form av handel. Möjligheten att i detaljplan särskilt reglera detaljhandel

8 kap. 22 § PBL

Betydelsen av vissa planbestämmelser

5 kap. 7 § 3 st PBL prop. 1996/97:34

med livsmedel och detaljhandel med skrymmande varor togs således bort för nya planer.

Genom lagändringar den 1 januari 1997 fick kommuner- na emellertid åter möjlighet att i detaljplan precisera användningssättet handel. Det går åter att särskilja parti- handel och detaljhandel och att, inom ändamålet detalj- handel, särskilja handel med skrymmande varor och handel med livsmedel. Preciseringen får dock ske endast om det finns skäl av betydande vikt.

Äldre bestämmelser som t.ex. förbjuder livsmedel eller endast tillåter handel med skrymmande varor har hela tiden gällt oförändrade.

Råd

Om en användningsbestämmelse, i detaljplan antagen under tiden 1987-07-01—1992-04-01, är villkorad med förbud mot livsmedelshandel har planens syfte med all sannolikhet varit att begränsa just denna handel. Det bör då inte kunna betraktas som en ”mindre avvikelse” att medge livsmedelshandel. Vidare bör kommunen, om en större hall t.ex. bil- eller möbelförsäljning har byggts på dispens enligt äldre lagstiftning (före 1987-07-01), också kunna hävda att dispensen förutsatt just den verksamheten. Ny planprövning bör då krävas, om markägaren senare önskar väsentligt ändra karaktär på handelsverksamheten.

Om däremot samma hall har byggts på basis av en ny detaljplan, antagen under tiden 1992-04-01—1996-12-31, kan den ursprungliga bil- eller möbelförsäljaren övergå till annan typ av handel utan prövning av det nya handelsändamålet.

En detaljplan kan föreskriva lokalt omhändertagande av dagvatten, vilket då innebär att markens lämpliga dispo- sition skall prövas i lovet, medan den tekniska utform- ningen skall bevakas inom ramen för tillsyn och kontroll av byggprocessen.

För ett par fall finns särbestämmelser som innebär att bygglov skall vägras trots att den ansökta åtgärden inte strider mot detaljplanen.

En detaljplan som enbart anger att viss mark utgör kvar- tersmark för allmänt ändamål kan visserligen antas (efter- som den kan ha betydelse för markåtkomsten), men den kan inte läggas direkt till grund för ett bygglov. För bygg- lov krävs att markens användning är närmare angiven i planen.

Inom begreppet kvartersmark för allmänt ändamål ryms en rad vitt skiftande verksamheter, t.ex. skola, reningsverk, simhall, värmecentral med mycket olikartad omgivnings- påverkan. Om marken bara har redovisats som kvarters- mark för allmänt ändamål, anses informationen till med- borgarna otillräcklig, varför det ställs krav på en närmare precisering i planen innan bygglov kan ges. Detta krav på

prop. 1991/92:51, BoU 10 jfr prop. 1985/86:1 s. 579 8 kap. 11 § 4 st PBL jfr prop. 1985/86:1 s. 712 f. Precisering av allmänt ändamål

precisering gäller dock inte för planer som har antagits före ikraftträdandet av PBL.

I detaljplanen skall användningen anges för kvarters- mark. Gamla planer med verkan som detaljplan kan emellertid ibland sakna bestämmelser om markens användning. Planen lämnar därmed användningssättet i princip fritt. Bygglov får trots det inte lämnas för att nyttja en bostadslägenhet till annat, om lägenheten be- hövs för bostadsförsörjningen. Denna särregel får alltså samma effekt som om planen innehöll bestämmelser om att byggnaden skall användas för bostad.

En fastighetsplan består av karta och beskrivning, som båda har rättsverkan.

När det gäller förenligheten med fastighetsplan skall hänsyn tas till även sådana delar av planen som reglerar samfälligheter och rättigheter. Bygglov får exempelvis inte ges till en nybyggnad, som skulle förhindra eller försvåra genomförandet av en gemensamhetsanläggning.

Om det konstateras att den sökta åtgärden strider mot detaljplanen eller fastighetsplanen, inställer sig — som nämndes inledningsvis — frågan om avvikelserna kan betraktas som mindre avvikelser som är förenliga med syftet med planen.

Frågor rörande mindre avvikelser behandlas särskilt i avsnitt 5.3. I det avsnittet finns också ett schema som sammantaget redovisar huvudreglerna för planenlighets- prövningen enligt 8 kap. 11 § PBL.

5.2.3 Sammanvägning av kravet på åtgärdens

planenlighet och kraven i 3 kap. PBL

Prövningen mot bestämmelserna i 3 kap. har behandlats i det föregående (avsnitt 4.8) och vad som har sagts där är tillämpligt även vid prövningen av bygglov inom detalj- plan. Inom detaljplaneområden kan emellertid den med planen förenade byggrätten medföra problem när det gäller att tillgodose kraven i 3 kap.

För bifall till en ansökan om bygglov krävs både att åtgärden inte strider mot detaljplanen och att den upp- fyller bl.a. anpassnings- och omgivningskraven i 3 kap. 1 och 2 §§. Om olika placeringar och utformning av en byggnad är möjliga inom ramen för detaljplanen, måste självfallet tillses att ett alternativ väljs som tillgodoser de nämnda kraven. Det kan emellertid inträffa fall där dessa krav inte kan tillgodoses på annat sätt än att byggrätten begränsas. I praxis har dock ansetts att en sådan begräns- ning inte är tillåtlig. Bygglov kan alltså inte vägras på grund av att byggnadsåtgärden skulle komma att strida mot anpassnings- och omgivningskraven. Om genom- förandetiden för planen har gått ut, kan det i sådana fall finnas anledning att ta upp frågan om att ändra planen, varvid byggnadsnämnden kan besluta om anstånd med avgörandet om lov till dess planarbetet avslutats.

8 kap. 11 § 5 st PBL jfr prop. 1989/90:37 s. 28 f. och 74 Skydd för bostads- försörjningen 17 kap. 7 § PBL Fastighetsplan jfr prop. 1985/86:1 s. 710 och prop. 1989/90:37 s. 73 8 kap. 11 § 6 st PBL Mindre avvikelse 8 kap. 23 § PBL