7 Tillsyn och kontroll i byggprocessen
7.1 Tekniska egenskapskrav på byggnadsverk
på byggnadsverk
7.1.1 Inledning
I detta avsnitt redovisas översiktligt samhällets tekniska egenskapskrav på byggnadsverk (byggnader och andra anläggningar).
Bestämmelserna i 3 kap. PBL omfattar i huvudsak sådana egenskapskrav på byggnadsverk som beror på omständig- heterna i det enskilda fallet och som prövas i samband med bygglov (se avsnitt 4.8).
Utöver kraven i PBL skall byggnadsverk även uppfylla de egenskapskrav som anges i 2 § BVL i den utsträckning som följer av föreskrifter utfärdade med stöd av 21 § den lagen. När det i det följande talas om samhällets krav avses — om inte annat anmärks — kraven enligt PBL och BVL.
BVL innehåller tekniska egenskapskrav dels på bygg- nadsverk dels på byggprodukter. Med byggprodukt avses en produkt som är avsedd att stadigvarande ingå i ett byggnadsverk.
Definitionerna av byggnadsverk och byggprodukt i BVL är samma som i artikel 1 i EG:s byggproduktdirektiv (89/106/EEG, ändrad 93/68). Det bör därvid särskilt uppmärksammas att begreppet byggnadsverk inte enbart omfattar sådana anläggningar som regleras i PBL (8 kap. 2 §) utan även andra anläggningar, t.ex. vägar och viaduk- ter, järnvägar, ledningsnät, plattformar, slussar och dammar.
3 kap. 3 § PBL
7.1.2 De tekniska egenskapskraven i BVL
Byggnadsverk som uppförs eller ändras skall, under för- utsättning av normalt underhåll, under en ekonomiskt rimlig livslängd uppfylla väsentliga tekniska egenskaps- krav i fråga om
1. bärförmåga, stadga och beständighet, 2. säkerhet i händelse av brand,
3. skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö,
4. säkerhet vid användning,
5. skydd mot buller,
6. energihushållning och värmeisolering, 7. lämplighet för avsett ändamål,
8. tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga, och 9. hushållning med vatten och avfall.
De sex första kraven motsvarar de sex väsentliga krav som anges i bilaga I till EG:s byggproduktdirektiv. Resterande krav är nationella krav och avser endast de färdiga bygg- nadsverken i sig.
Egenskapskraven är i grunden desamma oavsett om det handlar om uppförande av nya byggnadsverk eller ändring av befintliga. I begreppet ändring inryms såväl tillbyggnad som annan ändring. Kraven vid ändring nyanseras dock genom bestämmelser i regeringsförord- ning (jfr s. 6 ff.). Äldre bestämmelser att byggnader skall utföras med sådant material och på sådant sätt att repara- tions-, underhålls- och driftkostnaderna begränsas har i BVL ersatts med ett allmänt krav på att de tekniska egenskaperna, under förutsättning av normalt underhåll, skall uppfyllas under en ekonomiskt rimlig livslängd.
Varsamhetskraven i 3 kap. 10—14 §§ PBL skall beaktas när det gäller val av tekniska lösningar som uppfyller de tekniska egenskapskraven. Varsamhetskravet gäller vid ändring av alla de byggnadsverk som regleras i PBL, inte bara byggnader med särskilda kulturvärden.
Byggnadsverk skall underhållas så att de tekniska egen- skaperna i huvudsak bevaras (jfr avsnitt 8). BVL innehåller dessutom krav på att anordningar som avser att tillgodose kraven på säkerhet i händelse av brand, skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö, säkerhet vid använd- ning, energihushållning och värmeisolering samt tillgäng- lighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga skall hållas i stånd.
Beträffande byggnadsarbeten, tillsyn och kontroll hänvi- sas i BVL till bestämmelserna i 9 och 10 kap. PBL. Det innebär att PBL:s system för tillsyn och kontroll skall använ- das för att säkerställa att byggnadsverk som uppförs eller ändras verkligen kommer att uppfylla egenskapskraven. Övriga bestämmelser i BVL
Utöver krav på byggnadsverk innehåller BVL bestämmel- ser om byggprodukter, CE-märkning och marknadskon-
2 § 1 st BVL Varsamhet 2 § 2 st BVL 2 § 3 st BVL 13 § BVL Underhåll 3 § BVL
troll. Lagen innehåller dessutom bestämmelser om funktionskontroll av ventilationssystem och om typgod- kännande och tillverkningskontroll.
7.1.3 Förordningen om tekniska
egenskapskrav
Huvuddelen av kraven i 2 § BVL har som tidigare redo- visats sin grund i EG:s byggproduktdirektiv. Eftersom tillämpningen av bestämmelserna därmed är beroende av rättsutvecklingen inom EU, har det bedömts lämpligt att kraven formuleras mycket kortfattat i BVL och förtydligas i förordning och/eller myndighetsföreskrifter, vilket möjliggör smidiga förändringar. De tekniska kraven förtydligas således i BVF.
Allmänna krav
Bestämmelserna i BVF med tekniska krav på byggnads- verk har delats in med hänsyn till kravens generella giltig- het. Inledningsvis anges sådana allmänna krav som gäller för alla byggnadsverk som uppförs eller ändras. När det gäller ändring är dock dessa krav direkt tillämpliga endast beträffande tillbyggda delar eller ändringsåtgärden i sig (jfr s. 6 ff.).
Byggnadsverk skall vara projekterade och utförda på ett sådant sätt att
— den påverkan de sannolikt utsätts för under bygg- och bruksskedet inte leder till
1. ras av byggnadsverket, helt eller delvis, 2. oacceptabla större deformationer,
3. skada på andra delar av byggnadsverket, dess instal- lationer eller fasta utrustning till följd av större de- formationer i den bärande konstruktionen, eller 4. skada som inte står i proportion till den händelse
som orsakat skadan,
1. byggnadsverkets bärförmåga vid brand kan antas bestå under en bestämd tid,
2. utveckling och spridning av brand och rök inom byggnadsverket begränsas,
3. spridning av brand till närliggande byggnadsverk begränsas,
4. personer som befinner sig i byggnadsverket vid brand kan lämna det eller räddas på annat sätt, och 5. räddningsmanskapets säkerhet vid brand beaktats,
jfr prop. 1993/94:178 s. 104 f.
3 § BVF
Bärförmåga m.m.
— de inte medför risk för brukarnas eller grannarnas hygien eller hälsa, särskilt inte som följd av
1. utsläpp av giftig gas,
2. förekomst av farliga partiklar eller gaser i luften, 3. farlig strålning,
4. förorening eller förgiftning av vatten eller mark, 5. bristfälligt omhändertagande av avloppsvatten, rök
och fast eller flytande avfall, eller
6. förekomst av fukt i delar av byggnadsverket eller på ytor inom byggnadsverket,
— de inte innebär oacceptabel risk för olyckor vid an- vändning eller drift, såsom halkning, fall, sammanstöt- ning, brännskador, elektriska stötar eller skador av explosioner,
— buller, som uppfattas av brukarna eller andra personer i närheten av byggnadsverket, ligger på en nivå som inte medför risk för dessa personers hälsa och som möjliggör sömn, vila och arbete under tillfredsställande förhållanden.
Byggnadsverk och deras installationer för uppvärmning, kylning och ventilation skall vara projekterade och utförda på ett sådant sätt att den mängd energi som med hänsyn till klimatförhållandena på platsen behövs för användan- det är liten och värmekomforten för brukarna tillfredsstäl- lande.
Särskilda krav på byggnader
Utöver de allmänna kraven i 3—8 §§ BVF skall byggnader även uppfylla vissa särskilda krav som är av nationell karaktär och saknar motsvarighet i EU:s regelverk.
Uppvärmningssystemet i byggnader, som innehåller bostäder eller arbetslokaler, skall i skälig utsträckning med hänsyn till uppvärmningssättet och energislaget utformas så att skilda energislag som är lämpliga från allmän energisynpunkt kan användas utan omfattande ändringar.
En- och tvåbostadshus, som i huvudsak skall värmas upp med el eller naturgas, skall ha en sådan planlösning att ett byte till uppvärmning med ett annat energislag underlättas.
En- och tvåbostadshus får förses med uppvärmningssy- stem för direktverkande elvärme, om byggnaden har särskilt goda egenskaper när det gäller energihushållning.
De särskilda bestämmelserna om energihushållning i byggnader gäller inte fritidshus med högst två bostäder.
Byggnader som innehåller bostäder, skall vara projekte- rade och utförda på ett sådant sätt att bostäderna i skälig utsträckning har avskiljbara utrymmen för sömn och vila, samvaro, matlagning, måltider, hygien och förvaring.
Bostäderna skall med hänsyn till användningen ha inredning och utrustning för hygien och matlagning.
Byggnader, som innehåller bostäder, arbetslokaler eller lokaler till vilka allmänheten har tillträde, skall vara
5 § BVF
Hygien, hälsa och miljö 6 § BVF Brukarsäkerhet Bullerskydd 7 § BVF 8 § BVF Energihushållning m.m. 9-17 §§ BVF 10 § BVF Särskilt om energihushållning 11 § BVF Bostadsutformning 12 § BVF Tillgänglighet
projekterade och utförda på ett sådant sätt att bostäderna och lokalerna är tillgängliga för och kan användas av personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Om det är befogat med hänsyn till terrängen, behöver dock inte kravet på tillgänglighet till byggnaden uppfyllas när det gäller en- och tvåbostadshus.
Bestämmelserna gäller dock inte i fråga om
1. arbetslokaler, om det är obefogat med hänsyn till arten av den verksamhet för vilken lokalerna är av- sedda, och
2. fritidshus med högst två bostäder.
I den utsträckning som behövs med hänsyn till kravet på tillgänglighet skall byggnader vara försedda med hiss eller annan lyftanordning. Kravet att bostäder skall vara till- gängliga genom hiss eller annan lyftanordning gäller inte byggnader som har färre än tre våningsplan. Om sådana byggnader innehåller bostäder som inte nås från marken, skall de dock vara projekterade och utförda på sådant sätt att hiss eller annan lyftanordning kan installeras utan svårighet. Vind där det finns en bostad eller huvuddelen av en bostad skall därvid räknas som våningsplan.
Med tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga avses att de som besökare skall kunna ta sig fram. Användbarhetskravet innebär att bostäderna och lokalerna också skall kunna permanent brukas av dessa personer.
Byggnader skall vara projekterade och utförda på sådant sätt att de medger god hushållning med vatten. Inom områden där knapphet på vatten råder eller kan befaras uppkomma får kommunen i detaljplan eller områdes- bestämmelser meddela de hushållningsbestämmelser som situationen inom området fordrar.
När det gäller fritidshus med högst två bostäder och som på grund av sin standard eller sitt läge inte är ägnade för boende under längre perioder gäller kravet på vattenhus- hållning endast i den utsträckning som det är skäligt med hänsyn till omfattningen av husets användning och vatten- situationen.
Ändring av byggnader
De tekniska egenskapskraven skall även tillämpas då byggnader byggs till eller ändras på annat sätt. Kraven skall därvid i första hand tillämpas på en tillbyggd del eller på en ändringsåtgärd i sig. I vissa fall kan dock s.k. följd- krav ställas även på den del av en byggnad som endast indirekt berörs av en ändring.
Bortsett från att begreppet ombyggnad inte längre finns i bygglagstiftningen överensstämmer kravreglerna vid ändring av byggnad i sak med tidigare lagstiftning på området. Någon sänkning av ambitionsnivån beträffande egenskapskraven vid ändringsarbeten är således inte avsedd och ledning för reglernas tillämpning kan i stor utsträckning hämtas från förarbetena till den tidigare lagstiftningen (bl.a. prop. 1985/86:1).
jfr prop. 1985/86:1 s. 493 13 § BVF Vattenhushållning jfr prop. 1990/91:146 s. 59 f. 14-15 §§ BVF jfr prop. 1993/94:178 s. 99
Boverket gav sommaren 1996 ut Allmänna råd om änd- ring av byggnad, BÄR. Råden reviderades 1999 och 2004. Där finns även kommenterande text ut förarbetena till bygglagstiftningen.
I det följande redovisas kortfattat i vilken utsträckning de tekniska egenskapskraven kan hävdas vid ändring av byggnader.
Kraven i 3—8 och 10—13 §§ BVF skall uppfyllas när det gäller den tillbyggda delen eller ändringen. Detsamma gäller kravet på hushållning med avfall i 2 § första stycket 9 BVL. Hänsyn skall dock tas till ändringens omfattning och byggnadens förutsättningar.
Om en annan ändring av en byggnad än tillbyggnad medför en avsevärd förlängning av byggnadens brukstid eller en väsentligt ändrad användning av byggnaden eller del av denna, skall kraven i 3—8 och 10—14 §§ BVF uppfyl- las även beträffande de delar av byggnaden som, utan att omfattas av ändringen, indirekt berörs av denna. Hänsyn skall dock även i dessa fall tas till ändringens omfattning och byggnadens förutsättningar.
Tillgänglighets- och användbarhetskraven i 12 § BVF skall tillämpas i den utsträckning det inte är uppenbart oskäligt med hänsyn till ändringens omfattning och byggnadens standard. Detta krav är således strängare formulerat än övriga följdkrav.
Som tidigare nämnts skall de tekniska egenskapskraven iakttas med beaktande av de varsamhetskrav som finns i 3 kap. 10—14 §§ PBL. Detta kan leda till att vissa åtgärder som inte syftar till att uppfylla något av de väsentliga tekniska kraven inte kan genomföras därför att de skulle leda till oacceptabla ingrepp i den befintliga byggnaden. Det innebär även att sådana åtgärder som syftar till att uppfylla väsentliga samhällskrav alltid skall utföras på ett varsamt sätt. Beträffande sådana byggnader som avses i 3 kap. 12 § PBL gäller särskilda förutsättningar. Sådana byggnader får inte förvanskas, vilket ställer extra höga krav på varsamhet vid beaktande av egenskapskraven. I vissa fall kan detta innebära att de tekniska kraven inte fullt ut kan tillgodoses.
Ändring av byggnad som genomförs i etapper
Om en ändring av en byggnad skall genomföras i etapper och om bestämmelserna i 15 § BVF under en tidig etapp kräver omfattande ändringar av andra delar av byggnaden än den direkt berörda delen, får byggnadsnämnden i kon- trollplan enligt 9 kap. 9 § PBL eller i ett särskilt beslut bestämma att en sådan följdändring inte behöver utföras förrän vid en viss senare tidpunkt, om detta av tekniska, sociala eller ekonomiska skäl är lämpligare. Den tidpunkt då följdändringen skall vara utförd skall anges i beslutet (se även avsnitt 7.7.6). Senareläggningen får givetvis inte ske på bekostnad av säkerheten.
BÄR
Allmänna råd 1996:4, ändrad genom 2004:1
14 § BVF
Tillbyggd del eller ändringsåtgärden 15 § BVF Följdkrav 2 § 2 st BVL Varsamhet 16 § BVF
Lägre krav får beslutas i vissa fall
Kommunen kan i detaljplan eller områdesbestämmelser ha bestämt om lägre krav vid ändringar av byggnader (dock ej tillbyggnader) än vad som följer av 14 och 15 §§ BVF, om bebyggelsen inom området ändå får långsiktigt godtagbara egenskaper.
Genom bestämmelsen ges kommunen möjlighet att bestämma den standardnivå som man anser vara accep- tabel för bebyggelsen som helhet inom ett område. Har kommunen antagit områdesbestämmelser eller detaljplan för förnyelsen inom ett visst område, skall de sålunda antagna bestämmelserna gälla i stället för lagstiftningens krav i motsvarande delar. Detta ger kommunen möjlighet att anlägga en områdessyn på vissa frågor, som rör t.ex. tillgänglighet och energihushållning.
Bebyggelsen skall dock erhålla långsiktigt godtagbara egenskaper. Bestämmelsen ger kommunen bl.a. möjlighet att planera stadsförnyelsen så att de största insatserna görs i de områden som är mest eftersatta. Inom områden där det finns ett tillfredsställande utbud av bostäder och service som är anpassat till t.ex. de äldres behov, kan ambitionerna vid förnyelsen övergångsvis sättas lägre, om de som har särskilda behov kan få tillgång till fullvärdiga bostäder inom området.
7.1.4 Boverkets bygg- och konstruktionsregler
(BBR och BKR)
Boverket får efter samråd med andra berörda myndighe- ter meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av 3—8 och 10—15 §§ BVF. Boverkets rätt att utfärda före- skrifter omfattar dock inte sådana byggnadsverk där någon annan myndighet (t.ex. Banverket eller Vägverket) enligt annan författning har rätt att meddela sådana före- skrifter.
Boverket har gjort nödvändiga ändringar i de bygg- och konstruktionsregler, som meddelats för tillämpning av äldre bestämmelser med tekniska krav i PBL, och anpassat dessa till bestämmelserna i BVL och BVF. Fortfarande inne- håller BBR och BKR dock vissa tillämpningsföreskrifter till bestämmelser i PBL (t.ex. beträffande krav på tillgänglig- het på tomtmark).
BBR och BKR har ändrats vid ett flertal tillfällen och är fortlöpande föremål för översyn.
Vissa krav som tidigare funnits i verkets föreskrifter behandlas numera i förordning eller lag. Vidare skall frågan om kontroll eller bestyrkande av egenskapskraven i fortsättningen i huvudsak regleras i kontrollplan enligt 9 kap. 9 § PBL. Dessa förhållanden har medfört vissa ändringar av verkets föreskrifter.
BBR och BKR skall tillämpas då byggnader uppförs eller byggs till. De är således inte direkt tillämpliga vid annan ändring av byggnader än tillbyggnad. För sådana andra ändringar finns allmänna råd i BÄR, se avsnitt 7.1.3.
17 § BVF
jfr prop. 1985/86:1 s. 505 f.
18 § BVF
Reglerna i BBR och BKR gäller inte heller för uppförande eller ändring av anläggningar.
Byggreglernas allmänna innehåll
Avsikten vid framtagandet av BBR och BKR var bl.a. att renodla reglerna och så långt möjligt använda funktions- krav. Med funktionskrav menas att det i föreskrift i första hand ska anges vilken funktion samhället kräver, men inte i detalj hur kravet ska uppnås. Denna inriktning på reglernas allmänna innehåll har tillämpats även vid anpassningen till den nya lagstiftningen.
Innehållet i BBR och BKR har i likhet med BVL och BVF delvis sin grund i EG:s byggproduktdirektiv och dess väsentliga krav på byggnadsverk. Boverkets arbete med att ta fram nya EU-anpassade bygg- och konstruktionsregler påbörjades emellertid långt innan arbetet med den nya lagstiftningen avslutades. Den struktur som då valdes överensstämmer inte helt med dispositionen i 2 § BVL. Skälen till att verket inte fullt ut anpassat föreskrifternas disposition till den nya lagstiftningen är bl.a.:
— Boverkets föreskrifter avser inte kraven i 2 § BVL direkt utan kraven så som de preciserats i 3—8 och 10—15 §§ BVF. Bestämmelserna i BVF följer inte helt upplägg- ningen i 2 § BVL och täcker inte in alla aspekter av kra- ven i lagen. Detsamma gäller därmed även Boverkets bemyndigande att utfärda föreskrifter till bestämmel- serna i förordningen.
— Boverkets föreskrifter omfattar inte enbart bestämmel- serna i BVF utan även vissa av de kvarvarande egen- skapskraven i 3 kap. PBL (t.ex. kraven i 2 och 15 §§) samt vissa andra krav i PBL och PBF och i viss mån även annan lagstiftning.
— Ur projekteringssynpunkt är det bättre att inlednings- vis ange sådana generella krav på byggnadernas funk- tion och utformning som gäller alla byggnader och som är avgörande för den funktionella utformningen av byggnaden. Därefter redovisas sådana mer specifika krav på val av material, installationer m.m. som projek- tören normalt tar ställning till i ett senare skede. Avsnitten 1—3 i BBR omfattar således nationella regler baserade på de särskilda krav på byggnader som anges i 10—12 §§ BVF. Avsnitten 5—9 innehåller huvudsakligen regler för tillämpning av bestämmelserna i 4—8 §§ BVF. Reglerna för tillämpning av bestämmelserna i 3 § BVF om byggnadsverkens bärförmåga m.m. finns i Boverkets kon- struktionsregler, BKR.
Kraven på byggnadsverkens egenskaper har preciserats med stöd av sex detaljerade tillämpningsdokument för tolkning av byggproduktdirektivets väsentliga krav som publicerats av EG-kommissionen. Tillämpningsdokumen- tens detaljerade krav kommer att läggas till grund för utar- betande av europeiska tekniska specifikationer som skall möjliggöra fri cirkulation av byggprodukter inom hela
EES-området (jfr avsnitt 7.1.5). I BBR och BKR anges som en följd av detta att som alternativ till sådana meto- der och konstruktionslösningar som anges i reglerna godtas sådana som anges i till svensk standard överförd europastandard (SS-EN) och europeisk förstandard (SS-ENV), med de begränsningar och övriga förutsätt- ningar som kan anges i Boverkets föreskrifter till standar- den. Sådana föreskrifter publiceras i Boverkets föreskrifts- serie BFS/NAD.
Mindre avvikelse från Boverkets föreskrifter
Med stöd av äldre bestämmelser i 8 § PBF har byggnads- nämnden, i enskilda fall och under vissa förutsättningar, kunnat medge mindre avvikelser från sådana tekniska lösningar eller metoder som angetts i de föreskrifter som Boverket meddelat för tillämpning av bestämmelserna i PBL i dess lydelse före 1 juli 1995. Behovet av att kunna medge sådana mindre avvikelser torde ha minskat på grund av övergången till funktionskrav.
Möjligheten för byggnadsnämnden att medge mindre avvikelser från de tekniska kraven kommer dock tills vidare att finnas kvar med stöd av föreskrifter i BBR och BKR. Ett sådant medgivande får dock lämnas endast om det finns särskilda skäl och om byggnadsprojektet ändå kan antas bli tekniskt tillfredsställande och det inte finns någon avsevärd olägenhet från annan synpunkt (se även avsnitt 7.5.3).
7.1.5 Byggprodukter
Enligt EG:s byggproduktdirektiv måste byggprodukter, för att få infogas, monteras, användas eller installeras i bygg- nadsverk, ha sådana egenskaper att byggnadsverket kan uppfylla de väsentliga krav med avseende på bl.a. hälsa och säkerhet som anges i direktivet. Kraven på byggpro- dukterna gäller med beaktande av produktens avsedda användning och under förutsättning att byggnadsverket är rätt projekterat och uppfört. Bestämmelser med mot- svarande innebörd har tagits in i BVL och BVF.
CE-märkning
Produkter som uppfyller direktivets krav kan efter CE-