Prövning mot 3 och 4 kap.miljöbalken

4.3.1 Inledning

Prövningen av en ansökan om bygglov utanför områden med detaljplan skall bl.a. avse frågan om den ansökta åtgärden uppfyller kraven i 2 kap. PBL. I 2 kap. behandlas allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning samt vid lokalisering av bebyggelse och bebyggelsemiljöns utformning.

Genom föreskriften i 2 kap. 1 § andra stycket PBL skall bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas i bl.a. ärenden om bygglov och förhandsbesked. I 3 kap. miljö- balken finns grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden och i 4 kap. finns särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet. Kapitlen motsvarar 2 och 3 kap. i NRL som upphävdes den 1 januari 1999, men det som

8 kap. 12 § 1 st 1 PBL

jfr prop.1997/98:45 del 2 s. 29 och 35

anges i propositionen till den lagen, prop. 1985/86:3, gäller fortfarande.

Enligt 5 § förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m., HuF, skall den myndig- het som skall tillämpa bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken i ett ärende, i sitt beslut ange om den prövade anläggningen, verksamheten eller åtgärden går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna samt med den för området gällande regionplanen eller kommunala översiktsplanen.

För vissa bygglovspliktiga åtgärder, som kräver tillstånd även enligt miljöbalken måste enligt balken en miljökon- sekvensbeskrivning (MKB) upprättas och ingå i ansökan i miljöbalksärendet. En sådan MKB kan givetvis även vara till stöd för lovprövningen vid tillämpning av 3 och 4 kap. miljöbalken.

4.3.2 Hushållningsbestämmelserna i 3 kap.

miljöbalken

En grundläggande utgångspunkt för tillämpningen av bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken är att mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaf- fenhet och läge samt föreliggande behov. I konkurrens- situationer skall företräde ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning.

Härefter ges i 2—9 §§ bestämmelser om den hänsyn som i skiftande grad skall tas vad gäller olika typer av mark- och vattenområden. I samtliga fall, utom beträffande jord- bruksmark i 4 §, uttrycks det så att de olika mark- och vattenområdena skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan inverka negativt på de angivna intressena. När det gäller jordbruksmark uttrycks saken i stället så, att sådan mark får tas i anspråk för annat bara under vissa förutsättningar.

För vissa typer av mark- och vattenområden föreskrivs ett förstärkt skydd. I 5—9 §§ anges således att områden av riksintresse utan inskränkningar skall skyddas mot åtgärder som, med skiftande uttryckssätt, påtagligt kan inverka negativt på de skyddade intressena.

Om det finns riksintressen för flera oförenliga ändamål inom ett område ska det eller de ändamål ges företräde som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Total- försvarets intressen ska dock alltid ges företräde. Bestäm- melserna i paragrafen får inte användas så att det strider mot vad som står i 4 kap. miljöbalken.

De områden där det finns sådana allmänna intressen som avses i 3 kap. miljöbalken pekas inte ut geografiskt i lagen. Detta förutsätts i stället ske i den kommunala översiktsplanen. Inom ramen för översiktsplaneringen förs en dialog mellan staten (genom länsstyrelsen) och kommunen om vilka intressen som är aktuella och var de finns. Länsstyrelsens bevakning av de allmänna intressena

6 kap. miljöbalken 3 kap. 1 § miljöbalken 3 kap. 2—9 §§ miljö- balken Grundläggande skydd Riksintressen 3 kap. 10 § miljöbalken Avvägning mellan riksintressen Avgränsning av skyddsvärda områden

grundas på underlag från centrala förvaltningsmyndighe- ter. Dessa myndigheter anges i 2 § HuF.

Slutlig ställning till frågan om vilka områden som skall skyddas och om de skall ges ett normalt skydd eller ett skydd som riksintressanta områden tas dock först i beslut som har rättsverkningar, således — vad avser PBL-ärenden — främst i beslut rörande detaljplan och områdesbestäm- melser. Vad gäller länsstyrelsens möjligheter att överpröva kommunala beslut som inte tillgodoser riksintressen hänvisas till redovisningen i avsnitt 10.1.

I översiktsplanen skall bl.a. redovisas de allmänna in- tressen som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Vid redovisningen skall områden av riksintresse enligt miljöbalkens 3 eller 4 kap. anges särskilt. Av planen skall vidare bl.a. framgå hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintres- sena. Genom att länsstyrelsens granskningsyttrande skall fogas till planen erhålls också vetskap om staten har en avvikande uppfattning. Sådan avvikande uppfattning skall även anmärkas i planen. Det skall således i översiktspla- nen finnas en redovisning av samtliga områden — inte bara områden av riksintresse — som skall anses skyddsvär- da enligt 3 kap. miljöbalken. Översiktsplanen är inte bindande, men den har ändå en så stor vägledande betydelse att det i lovärenden vanligen inte finns anled- ning att göra någon självständig avgränsning av de olika områden som är skyddsvärda enligt miljöbalken. Med anledning härav skall reglerna om områdesavgränsning och de motiv som ligger bakom dessa regler bara redovi- sas kortfattat i det följande. Tyngdpunkten skall i stället läggas vid frågor som rör avvägningen mellan det allmän- na intresset och de intressen som kan åberopas till stöd för en bygglovsansökan, dvs. bedömningen av projektets inverkan på de allmänna intressena.

I flera av paragraferna föreskrivs att det allmänna intres- set skall så långt möjligt skyddas mot vissa ingrepp. I uttrycket ligger att den avvägning som skall göras mellan det skyddade intresset och motstående intressen skall innefatta hänsynstaganden till de praktiska och ekono- miska konsekvenserna av det skydd som ges i de olika bestämmelserna. I första hand skall utrymme i det enskilda fallet ges för samhällsekonomiska hänsynstagan- den, t.ex. med hänsyn till regionalpolitiska eller syssel- sättningspolitiska intressen. Även konsekvenserna för berörda enskilda intressen skall vägas in. I uttrycket ”så långt möjligt” ligger dock också att enbart ekonomiska hänsynstaganden inte får äventyra de värden som be- stämmelserna avser att skydda, annat än om en samlad bedömning i enlighet med den inledande bestämmelsen i 3 kap. 1 § miljöbalken visar att detta främjar en från allmän synpunkt god hushållning.

I flera av paragraferna förekommer uttryck som påtagligt kan försvåra, skada eller påverka. Med dessa uttryckssätt utesluts bagatellartad påverkan. Endast sådana åtgärder

4 kap. 1 § PBL

4 kap. 2 och 9 §§ PBL

”så långt möjligt” jfr prop. 1997/98 del 1 s. 243 ff, del 2 s. 30 och prop. 1985/86:3 s. 61 och 155 jfr prop. 1997/98:45 del 2 s. 30 och prop. 1985/86:3 s. 155 ”påtagligt kan försvåra, skada eller påverka”

åsyftas som kan ha en bestående negativ inverkan på det aktuella intresset eller som tillfälligt kan ha mycket stor negativ inverkan på detta.

Råd

För bedömningen av om åtgärder innebär påtaglig skada krävs god kunskap om vad som grundar intresse- nas värde och om åtgärdernas inverkan på intressena. Även projekt utanför det skyddsvärda området kan i vissa fall leda till påtaglig skada på områdets värden liksom mindre projekt, exempelvis genom att beröra särskilt viktiga områden eller tillsammans med flera andra mindre projekt samlat ge en sådan effekt. Det innebär att varje lov i eller i anslutning till ett sådant område bör föregås av en noggrann bedömning om åtgärden kan tillåtas med hänsyn till de särskilt skydda- de allmänintressena samt om det är befogat att ställa särskilda krav vad gäller lokalisering, utformning, m.m. Stora opåverkade områden

Stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt påverka områdets karaktär.

Det är i första hand ingrepp av betydande storlek som berörs av bestämmelsen och dessa torde oftast kräva detaljplaneläggning. Det kan emellertid även vara av betydelse att undvika smärre ingrepp som sammantagna kan få stor inverkan på området. Det bör framhållas att bestämmelsen inte är avsedd att styra bebyggelsens nor- mala utveckling, t.ex. viss utvidgning av befintlig bebygg- else, eller för att påverka brukningsformerna i jord- och skogsbruket.

Ekologiskt särskilt känsliga områden

Mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan skada naturmiljön.

De mark- och vattenområden som skall ges ett särskilt skydd är främst områden med instabila produktionsför- hållanden och ogynnsamma återväxtförutsättningar, områden som inrymmer växt- och djurarter som är utrotningshotade samt områden i övrigt som är särskilt ömtåliga och som samtidigt inrymmer särskilda ekologis- ka värden.

Det är inte möjligt att för dessa slag av områden ange vilka typer av åtgärder som kan inverka skadligt på natur- miljöns tillstånd. Detta måste bedömas med utgångs- punkt i naturmiljöns känslighet för ingrepp i de olika områdena och ingreppens beskaffenhet.

Det bör observeras att skyddet utgår från överväganden om naturmiljöns känslighet och inte som i 6 § från om- rådenas särart från vetenskaplig eller rekreativ synpunkt.

3 kap. 2 § miljöbalken jfr prop. 1997/98:45 del 1 s. 30 och prop. 1985/86:3 s. 155 f. 3 kap. 3 § miljöbalken jfr prop. 1997/98:45 del 2 s. 30 f och prop. 1985/86:3 s. 157 f.

Jordbruksmark och skogsmark

Jord- och skogsbrukets intressen har inte getts ställning av riksintressen. Det slås emellertid fast att de är av nationell betydelse.

Brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för be- byggelse eller anläggningar endast om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfreds- ställande sätt genom att annan mark tas i anspråk.

Skogsmark som har betydelse för skogsnäringen skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra ett rationellt skogsbruk.

Ianspråktagande av jordbruksmark innefattar åtgärder som på ett varaktigt sätt drar marken ur biologisk produk- tion, t.ex. utbyggnad av bostadsområden, industrier, upp- lag, vägar, ledningar o.d. Däremot är det förenligt med skyddet för jordbruksmark att använda marken för koloni- områden med odlingslotter. Detsamma gäller komplett- ering av befintlig bebyggelse med ytterligare någon en- staka byggnad.

När det i bestämmelsen om jordbruksmark talas om alternativ som är ”tillfredsställande” avses att lokalis- eringen av exploateringsföretaget skall vara fullt godtag- bar från samhällsbyggnadssynpunkt. Däri inryms att den alternativa lokaliseringen skall vara tekniskt och funktio- nellt lämplig samt ekonomiskt rimlig.

När det gäller skyddet för skogsbruk kan även små ex- ploateringsföretag leda till inte ringa komplikationer för ett rationellt bedrivet skogsbruk. Det är inte bara kravet på hänsyn till den tillkommande byggnaden och verksamhe- ten i och intill den som påverkar möjligheten att sköta skogen. Små exploateringsföretag kan också föra med sig betydande intrång för skogsbruket genom väg- och led- ningsdragningar. Däremot torde det normalt inte orsaka några påtagliga olägenheter om befintlig bebyggelse i skogsområden kompletteras med ytterligare någon bebyggelse.

Avvägningen mellan jord- och skogsbruksintresset respektive exploateringsintresset faller naturligtvis ibland ut till det senares fördel. När så är fallet skall anläggningar m.m. ändå lokaliseras och utformas så att jordbrukets eller skogsbrukets intressen skadas så litet som möjligt. Vid prövningen bör då markens kvalitet för biologisk pro- duktion tillmätas betydelse. Bl.a. bör beaktas hur marken har klassificerats, dess arronderingsförhållanden m.m. Områden av betydelse för rennäringen och yrkesfisket m.m. Mark- och vattenområden som har betydelse för rennär- ingen eller yrkesfisket eller för vattenbruk skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringarnas bedrivande.

Områden som är av riksintresse för rennäringen eller yrkesfisket skall skyddas utan inskränkningen ”så långt möjligt”. 3 kap. 4 § miljöbalken jfr prop. 1997/98:45 del 2 s. 31 och prop. 1985/86:3 s. 158 f. 3 kap. 5 § miljöbalken

Med begreppet vattenbruk avses biologisk produktion i vattenområden i form av bl.a. odling av musslor och fisk. Även algodling kan komma att få ekonomisk betydelse.

Först ges alltså ett grundskydd för de angivna näringarna mot åtgärder i samhällsbyggandet och i annan verksam- het som innebär oåterkalleliga ingrepp i de avsedda mark- eller vattenområdena eller som i andra avseenden påtag- ligt försvårar näringarnas bedrivande. Bestämmelserna innebär att en sökande i ett ärende som avser åtgärder med sådana negativa effekter behöver redovisa en utred- ning som klarlägger att praktiskt och ekonomiskt rimliga alternativ saknas.

Områden av betydelse för natur- och kulturvärden samt friluftslivet

Mark- och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Behovet av grönområden i och i närheten av tätorter skall särskilt beaktas.

Utöver områden av betydelse för friluftslivet avser be- stämmelsen i andra meningen även s.k. gröna bälten och gröna kilar kring och i bebyggelsekoncentrationer.

Områden som är av riksintresse i de angivna hänseen- dena skall skyddas utan inskränkningen ”så långt möjligt”.

Vid tillståndsprövning av åtgärder som kan påtagligt skada viktiga värden i natur- och kulturmiljön bör natur- ligtvis först undersökas om det finns möjligheter att tillgodose syftet med åtgärden inom annat område eller på annat sätt som inte medför bestående skador. För att begränsa den påverkan som hänger samman med de direkta ingreppen i landskapet måste stor vikt fästas vid t.ex. utformningen av byggnader och konstruktioner.

Det kan naturligtvis vara så att den åtgärd som skall prövas har begränsad betydelse för det värde som skall skyddas eller att den berör en sådan del av området som inte är särskilt känsligt för förändringar. Med lämplig detaljlokalisering och utformning, kan anpassningen till förhållandena på platsen bli sådan att det inte vållar någon olägenhet. Självfallet måste frågan emellertid också ses i relation till den bebyggelseutveckling som kan vara att vänta om ett bygglov beviljas, dvs. följden av att be- slutet kan leda till ytterligare liknande beslut, vilka sam- mantagna kan ge påtaglig skada. I andra fall, t.ex. om det gäller en öppen hed- eller skärgårdsnatur, kan även ett enstaka hus ha betydande negativ inverkan på bevarande- intresset och på den grunden strida mot bestämmelsen.

jfr prop. 1997/98:45 del 2 s. 31 f. och prop. 1985/86:3 s. 60 f. och 160 f. 3 kap. 6 § miljöbalken jfr prop.1997/98:45 del 2 s. 32 f och prop. 1994/95:230 s. 79 ff. samt s. 124 ff. och prop. 1985/86:3 s. 163 ff.

Områden med värdefulla ämnen eller material Mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra utvinningen av dessa.

Områden som innehåller fyndigheter som är av riksin- tresse skall skyddas utan inskränkningen ”så långt möj- ligt”.

Bestämmelsen avser bara sådana råvaruförekomster som finns i marken eller under sjö- eller havsbottnen, dvs. i huvudsak mineralråvaror. Växande skog omfattas alltså inte.

Verksamheter som kan förhindra eller försvåra ett senare utnyttjande av resurserna är t.ex. samlad bebyggelse eller känsliga verksamheter som kan behöva skydd bl.a. mot sådana sprängningar och vibrationer i marken som hänger samman med gruv- eller täktverksamhet. Områden som är lämpliga för vissa anläggningar m.m. Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energiproduk- tion, energidistribution, kommunikationer, vattenförsörj- ning eller avfallshantering skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar.

Områden som är av riksintresse för de nämnda anlägg- ningarna skall skyddas utan inskränkningen ”så långt möjligt”.

Bestämmelserna avser att slå vakt om sådana läges- bundna naturresurser som är mindre vanligt förekom- mande och som därför gör vissa mark- och vattenområ- den särskilt lämpade för sådana anläggningar. Det kan gälla fysiska resurser som kan ha särskild betydelse för möjligheterna att lokalisera viss industri, t.ex. djuphamns- förutsättningar, eller som ger särskilt gynnsamma förut- sättningar för vindkraftsproduktion. Även områden med andra särskilt gynnsamma fysiska förutsättningar för vissa typer av anläggningar, t.ex. i fråga om topografi, berg- grundens beskaffenhet, tillgång till processvatten eller möjligheten att omhänderta spillvatten, kan ges skydd enligt bestämmelserna. När det gäller kommunikationer och ledningssystem kan det vara fråga om strategiskt viktiga passager förbi terränghinder av olika slag.

Bestämmelserna innebär att hänsyn skall tas till områ- den av det angivna slaget genom att t.ex. inte lämna tillstånd till sådana verksamheter inom eller i närheten av områdena som kan hindra eller påtagligt försvåra ett utnyttjande av dessa för de ändamål som anges i bestäm- melserna. Dessa tar således sikte inte bara på att mark skall reserveras för anläggningarna. Markreservationen skall även innebära krav på hänsyn från andra verksamhe- ter, så att anläggningarna också kan brukas på ett ratio- nellt sätt. Om exempelvis bostadsbebyggelse tillåts intill ett område som är avsett för en flygplats, kan detta

3 kap. 7 § miljöbalken

jfr prop. 1997/98:45 del 2 s. 33 f och prop. 1985/86:3 s. 69 f. och 165 3 kap. 8 § miljöbalken jfr prop. 1997/98:45 del 2 s. 34 och prop. 1985/86:3 s. 166 f.

begränsa möjligheterna att utnyttja flygplatsen, eftersom hänsyn måste tas till bullerstörningar för de boende.

Om förändringar i markanvändningen medges inom de skyddade områdena, bör de anpassas så att några stör- ningar av betydelse för den avsedda anläggningen inte uppkommer. Som exempel kan nämnas att bebyggelse bör kunna medges inom områden som berörs av planera- de kraftledningar eller gasledningar under förutsättning att bebyggelsen inte förläggs inom det område som direkt avses för anläggningen eller att inte t.ex. säkerhetsskäl eller andra liknande skäl lägger hinder i vägen för nybe- byggelse i anläggningens närhet.

Områden av betydelse för totalförsvaret

Mark- och vattenområden som har betydelse för totalför- svaret skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt motverka totalförsvarets intressen.

Områden som är av riksintresse på grund av att de behövs för totalförsvarets anläggningar skall skyddas utan inskränkningen ”så långt möjligt”.

Bestämmelsen tar inte bara sikte på att mark skall reser- veras för försvarets ändamål. Den är också avsedd att skydda befintliga anläggningar och områden som har betydelse för totalförsvaret från företag i omgivningen som kan försvåra utnyttjandet av områdena för försvarets ändamål. Om exempelvis bostadsbebyggelse tillåts intill ett militärt skjutfält, kan detta begränsa möjligheterna att utnyttja skjutfältet, eftersom hänsyn måste tas till buller- störningar och andra olägenheter för de boende.

4.3.3 Hushållningsbestämmelserna i 4 kap.

miljöbalken Allmänt

I 4 kap. miljöbalken anges områden som ges särskilt skydd med hänsyn till befintliga natur- och kulturvärden. Till skillnad från 3 kap. miljöbalken är områdena således angivna redan i lagen, förutom de s.k. Natura-2000-om- rådena, se nedan. Den närmare avgränsningen av områ- dena måste dock göras i kommunernas översiktplaner.

Särskilt skydd ges sådana naturområden (Natura 2000- områden) som finns förtecknade av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer som särskilt skyddsom- råde med stöd av direktivet om bevarande av vilda fåglar eller som särskilt bevarandeområde enligt direktivet om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter.

Samtliga angivna områden är i sin helhet av riksintresse. Detta innebär att det av översiktsplanen även skall framgå hur kommunen avser att tillgodose intressena. Vidare innebär det att staten, om det finns ett särskilt förordnan- de som avser det berörda området, kan ingripa mot bl.a. sådana tillståndsbeslut enligt PBL som innebär att natur- och kulturvärden inte tillräckligt beaktas. För Natura 2000-områden behövs inga sådana särskilda förordnan-