Samhällsekonomisk bedömning

De samhällsekonomiska effekterna av utredningens förslag beror framförallt på vilken effekt de kan få på ny- och ombyggnad av bostäder. Som framgick i kapitel 11 bedömer utredningen att de före-slagna åtgärderna kommer att ha liten effekt på det totala bostads-byggandet i närtid. Under antagande om att den totala effekten av utredningens förslag ligger på 1 000–3 000 lägenheter per år så är effekten på bostadsbyggandet av utredningen förslag inte särskilt stor. Det finns andra restriktioner än eventuella finansieringssvårig-heter för bostadsbyggandet som utredningen bedömer spelar större roll, t.ex. arbetskraftsbristen inom byggsektorn¹⁰. Däremot kan ut-redningsförslagen få större effekt på medellång sikt och i en fas av ekonomisk nedgång eller finansiell kris.

Utredningens förslag måste också ses mot bakgrund av över-gripande samhälleliga mål, såsom målet om en levande landsbygd och delmålet för bostadspolitiken om långsiktigt väl fungerande bostads-marknader där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven.

Nollalternativet har beskrivits i avsnitt 4.1.2. Det är utredningens bedömning att det på svagare marknader finns ett glapp mellan behov och byggande av bostäder, som utredningen visar beror dels på finan-sieringsproblem, dels på lönsamhetsproblem. Detta glapp kommer att bestå i framtiden om inga statliga åtgärder vidtas. Det är utred-ningens bedömning att den bilden även gäller för renovering och upprustning.

Utredningen bedömer att effekterna av åtgärder riktade till svagare marknader, i enlighet med de förslag som utredningen ger, är addi-tionella dvs. att de i olika utsträckning leder till ökat bostadsbygg-ande eller renoveringar där bostadsbyggbostadsbygg-ande respektive renoveringar annars inte hade ägt rum. Det innebär dock inte automatiskt att åtgärderna alltid är kostnadseffektiva. För att kunna bedöma detta hade det bland annat behövts en kvantifiering eller åtminstone uppskattning av storleken på de marknadsmisslyckanden som för-slagen adresserar.

Utredningsförslagen går att kombinera med varandra, vilket kan förstärka de positiva samhällsekonomiska effekterna av utredningens förslag. En fördjupad bedömning av möjliga synergier mellan utred-ningens förslag har dock inte varit möjlig inom utredutred-ningens tidsram.

Breddade kreditgarantier adresserar marknadsmisslyckanden Förslagen att utveckla och förbättra kreditgarantierna syftar fram-förallt till att bredda användningsområdet där marknadsmisslyckan-den med stor sannolikhet föreligger. Dessutom kan det vara så att bedömningarna av marknadsvärdet skiljer sig åt mellan kreditgivaren och bostadsutvecklaren. Effekten blir då att i huvudsak lönsamma projekt inte blir av. Alternativt ges inte kredit p.g.a. för lågt mark-nadsvärde, dvs. för lågt pantvärde, eftersom det ökar risken för kreditgivaren att vid en konkurs bara få tillbaka en del av lånet. Detta även om projektet uppvisar lönsamhet ur ett företagsekonomiskt och ett samhälleligt perspektiv. Denna problembild förstärks för typiska engångsbyggaktörer, såsom kooperativa hyresrättsföreningar och byggemenskaper, där risktagandet för den enskilde är stort och gruppens kunskaper kanske inte är tillräckliga för att bedöma och hantera risken i ett byggprojekt. Förslaget att höja schablonbeloppet

adresserar marknadsmisslyckanden i form av asymmetrisk infor-mation (se avsnitt 5.2.2).

Utredningens bedömning är att förslagen avseende förbättrade kreditgarantier är samhällsekonomiskt lönsamma på både kort och lång sikt, eftersom kostnaderna är låga och förslagen i huvudsak adresserar marknadsmisslyckanden, som hindrar en effektiv finan-siering av bostadsbyggandet. De kostnader som uppstår för kredit-garantierna är i huvudsak något ökad administration. Nyttorna är både att bostäder byggs eller renoveras där det annars inte hade byggts eller renoverats och en ökad lönsamhet för projektutvecklare på svaga marknader.

Statliga topplån kompletterar kreditgarantierna

Förslaget om statliga topplån går ett steg längre än kreditgarantier 2.0 och tar vid där kreditgarantiernas verkan slutar, alltså där det inte är möjligt att få tillräcklig lånefinansiering, i huvudsak p.g.a. osäkerhet i bedömningen av projektets lönsamhet, marknadsvärdet eller det eko-nomiska läget. Statliga topplån och utvecklade kreditgarantier kan alltså ses som komplement till varandra.

När det gäller de statliga topplånen är det kostnaderna för att starta verksamheten och kostnaderna för den löpande administra-tionen som behöver tas hänsyn till. Själva kreditgivningen förväntas bära sig själv, baserat på ränteintäkterna från långivningen, efter det initiala anslaget på föreslagna 780 miljoner. I det korta perspektivet orsakar topplånen kostnader för staten vid starten av verksamheten och för administrationen. På lite längre sikt förväntas topplånet ha små budgeteffekter, bara ett mindre anslag till Almi för administra-tionen av topplånen motsvarande 4 000–5 000 kronor per lägenhet.

De statsfinansiella konsekvenserna av topplånet är alltså begrän-sade medan en positiv samhällsekonomisk effekt bedöms uppnås genom att bostadsbyggandet på svaga marknader underlättas. Utred-ningen bedömer att nyttorna överstiger kostnaderna ännu mer i ett längre perspektiv, baserat på att statliga topplån kan bidra till att stabilisera marknaden när tillgången till finansiering blir sämre, vid en finansiell kris eller en ekonomisk nedgång.

Hyresförlustgarantin förbättrar marknadens funktionssätt Hyresförlustgarantin väntas få effekt i huvudsak där de förväntade framtida kassaflödena och därmed lönsamheten är osäkra p.g.a. att risken för vakanser bedöms vara högre än den genomsnittliga. Osäker-heten om framtida vakanser beror på osäkerhet om hur mycket av en snabb befolkningsökning som blir bestående. Hyresförlustgarantin erbjuder en möjlighet att skydda sig mot denna risk. Ett annat sätt hade varit att höja hyrorna, men med högre hyror ökar samtidigt risken för vakanser, inte minst på svaga marknader. Hyresgarantin erbjuder alltså ett instrument för riskhantering som bostadsmarkna-den annars inte tillhandahåller – till skillnad från exempelvis finan-siella marknader eller råvarumarknader, där sådana instrument finns.

Frånvaron av ett sådant instrument kan ses som ett marknadsmiss-lyckande och hyresförlustgarantin kommer att förbättra bostads-marknaden funktionssätt. Denna effekt borde rimligen vara större i lågkonjunktur, med ökad arbetslöshet och minskad betalnings-förmåga som följd.

Kostnaderna för hyresförlustgarantin är begränsade – ett en-gångsbelopp på 2 miljoner kronor samt ett eventuellt anslag för att täcka mellanskillnaden mellan den avgift som kan tas ut av garanti-tagaren och den riskavspeglande avgiften – medan nyttorna består i ökat bostadsbyggande, som resultat av en ökad marknadseffektivitet.

Startbidraget för byggemenskaper kan vara lönsamt

När det gäller startbidraget till byggemenskaper får ökade statliga utgifter budgeterade till som mest 5 miljoner kronor ställas mot den förväntade effekten på upp till 200 lägenheter. Mot bakgrund av den bedömda effekten (se avsnitt 11.4.2) ligger kostnaderna på runt 20 000 kr/lägenhet. Om inga andra stöd behövs utöver startbidraget, kan startbidraget vara lönsamt. Det saknas dock underlag för en mer konkret bedömning av nyttorna, varför utredningens förslag är att tidsbegränsa startbidraget och att genomföra en utvärdering efter stödperioden.

Tidigare utbetalning av investeringsstöd svårt att värdera

De samhällsekonomiska effekterna av den tidigarelagda utbetal-ningen av investeringsstödet är oklara. Det finns en risk att samhället inte får det värde som stödet avser skapa i form av en bostadsfastig-het. Så blir fallet om det planerade projektet inte blir färdigställt, t.ex.

som en följd av att projektutvecklaren går i konkurs. Denna risk måste vägas mot nyttan i form av ökat bostadsbyggande eller bibe-hållet bostadsbyggande vid konjunkturnedgång.

I händelse av en konkurs kommer statens fordran, som är en fordran utan säkerhet, att hamna i gruppen oprioriterade fordringar.

Inom den gruppen lägger man samman fordringarna och delar ut eventuell behållning proportionellt.

För att få en uppfattning om den möjliga kostnaden för samhället av att genomföra åtgärden har vi försökt ringa in risken för kon-kurser bland de företag som kan tänkas dra nytta av åtgärderna.

I tabell 4.4 redovisas antalet företag i byggbranschen och antalet konkurser under de senaste åtta åren.¹¹ Konkurskvoten ligger i ett spann mellan 1,05 och 1,36 procent.

Exemplet utgår från att 75 procent av investeringsstödet betalas ut i förskott och att regeringens anslag från 2018 och framåt på 3,2 miljarder kronor per år används fullt ut. Den potentiella för-lusten för samhället av en tidigarelagd utbetalning kommer då, vid en konkursrisk på mellan 1,05 och 1,36 procent, grovt räknat att hamna mellan 25 och 32 miljoner per år.¹² Detta under förutsättning att projektet vid en konkurs inte blir färdigställt och inte går att använda eller sälja vidare. Det är emellertid inte säkert att byggprojektet ställs in för att ett byggföretag, som kanske bara är en underentreprenör, går i konkurs.

11 (SNI41-43) respektive (SNI41-43). Konkursstatistiken klumpar ihop SNI 41-43, vilket utesluter en mer differentierad analys.

Källa: SCB Företagsdatabas, Tillväxtanalys/SCB Konkursstatistik.

Utredningen har inte kunnat göra en bedömning av hur många fler lägenheter som skulle byggas till följd av tidigareläggningen. Utred-ningen konstaterar dock att eftersom investeringsstödet enligt nu-varande rutiner betalas ut först efter att projektet är klart kan det inte vara till så stor hjälp i finansieringen. Det kan då bara främja byggaktörer som är tillräckligt starka för att få extern finansiering och komma igång på egen hand. Med den föreslagna ändringen borde betydligt fler byggaktörer kunna ha nytta av investerings-stödet. Detta borde möjliggöra ett ökat bostadsbyggande.