Sfi som integrations- och/eller

Dahlström (2004) analyserar framväxten av en praktik kring den svenska invandrarpolitiken (senare kallad integrationspolitiken) mellan 1964 och 2000 där sfi ingår som ett av flera invandrarpolitiska instrument. Enligt Dahlström var sfi-undervisningen den moderna invandrarpolitikens första statliga åtgärd och har sedan dess varit central för invandrar-/integrationspolitikens utformning. Få invänder idag mot att vuxna invandrares tillgång till en relevant, effektiv och högkvalitativ svenskutbildning är en av de viktigaste förutsättningarna för en framgångsrik integrationspolitik (Lindberg 2009).

Målen för och utformningen av en sådan utbildning är dock, utifrån olika synsätt, föremål för diskussion.

Riksdagen beslutade godkänna proposition 1997/98:16 vilket innebar att de första integrationspolitiska målen lades fast. Dessa justerades dock i budgetpropositionerna 2002 och 2003 till de integrationspolitiska mål som slutligen gällde 2008, nämligen:

1. lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund,

2. en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt för olikheter inom de gränser som följer av samhällets grundläggande demokratiska värderingar och som alla oavsett bakgrund ska vara delaktiga i och medansvariga för, samt

3. ett samhälle fritt från diskriminering

I samband med att regeringen lade fram en s.k. ny integrationspolitisk strategi i budgetpropositionen 2009 (prop. 2008/2009:1) fastslog riksdagen att målen för integrationspolitiken skulle formuleras endast enligt punkt 1 ovan, dvs. ”lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund”. I och med de olika justeringarna av målen har fraser som t.ex. ”samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund”, ”ömsesidig respekt för olikheter” och fraser rörande delaktighet och diskriminering alltså tagits bort.

De tidigare målsättningarna att alla oavsett bakgrund ska vara delaktiga i och medansvariga för samhällsutvecklingen diskuteras av Lindberg (2002) som betonar majoritetsbefolkningens betydelse för invandrarnas möjlighet till integration och andraspråkstillägnande och framhåller vikten av att frågor kring kommunikation över språk- och kulturgränser ses som ett gemensamt ansvar för alla grupper i samhället och inte bara en angelägenhet för den invandrade befolkningen. Lindberg (2004b) menar vidare att samhällets förmåga att överbrygga kulturella och språkliga hinder i kommunikation och gemenskap mellan olika grupper är helt avgörande för dess demokratiska utveckling. I den allmänna debatten lyser detta ömsesidiga perspektiv emellertid ofta med sin frånvaro och bristfälliga språkfärdigheter förklaras uteslutande i termer av invandrarens och/eller undervisningens misslyckande.

Det kan finnas anledning att reflektera över huruvida revideringen av de integrationspolitiska målen gynnar en ömsesidig integrering mellan olika grupper i samhället eller om borttagandet av punkterna 2 och 3 ovan snarare tyder på en brist på långsiktiga visioner till förmån för en ensidig och budgetstyrd anpassning av integrationspolitiken till den s.k. arbetslinjens mer kortsiktiga mål.

Grund för en sådan reflektion kan vara den angivna anledningen till förändringen av de integrationspolitiska målen 2009, nämligen en önskan att ta bort en s.k. ”dubbelreglering” i budgeten: regeringen anger nämligen mål och inriktningar för det arbete som rör ”samhällsgemenskap samt samhällsutveckling och deltagande inom demokratiska ramar” inom andra utgiftsområden i statsbudgeten, t.ex. inom demokratipolitiken (Arbetsmarknadsdepartementet, personlig konversation november 2012).

Ytterligare grund kan hittas i det faktum att utgiftsområdet ”Integration och jämställdhet” numera mycket ofta behandlas tillsammans med – eller som inordnat i – utgiftsområdet ”Arbetsmarknad och arbetsliv” i regeringens politiska agenda. Exempel på detta är att integrationsfrågor numera hanteras inom Arbetsmarknadsdepartementet (innan 2011 behandlades integrations-frågor, jämställdhetsfrågor och demokratifrågar av Integrations- och jämställdhetsdepartementet). I en beskrivning av sitt arbete skriver arbets-marknadsdepartementet: ”Integration bygger på arbete och möjlighet till egen försörjning. Därför är regeringens arbetslinje också integrationspolitik”10 och i en artikel i DN skriver Björklund m.fl. (2012): ”Integrationen är /.../ en av våra viktigaste samhällsutmaningar. I synnerhet gäller detta att få invandrare att komma i arbete”. Även i regeringens faktablad om den reform om nyanländas etablering som trädde i kraft 2010 betonas arbetslinjen och den nyanländes ansvar – inte det omgivande samhällets: reformen beskrivs som ”den största förändringen av integrationspolitiken på flera decennier” och målet om ”snabbare etablering ska åstadkommas genom att förstärka incitamenten både för att börja arbeta och för att aktivt delta i arbetsförberedande insatser” (Integrations- och jämställdhetsdepartementet 2010).

Genom betoningen av den s.k. arbetslinjen11 kan målen och visionen om delaktighet, respekt för olikheter och samhällsgemenskap sägas ha begränsats till arbetsmarknadspolitiska mål i integrationspolitikens namn. Denna tendens är dock inte ny; enligt Dahlström (2004) kunde tendensen att snäva in integrationsmålen mot mål om snabb egenförsörjning iakttas redan under 1980- och 90-talen, då arbetsmarknadspolitiken i allt högre grad kom att forma invandrarpolitiken.

Eftersom termen integration för många politiker, forskare och andra betyder ”invandrarnas sysselsättningsgrad” menar Lappalainen (2011) att begreppet numera saknar innehåll. Mantrat ”arbete är (enda) nyckeln till integration” har länge upprepats och förts fram av såväl höger- som vänsterpolitiker, menar Lappalainen (2011:82), eftersom båda läger har intresse av att avgränsa frågan

10 http://regeringen.se/content/1/c6/17/79/72/a752d7a4.pdf

11 Det ideologiska begreppet ”arbetslinjen”, med rötter i nationell social- och arbetslöshetspolitik, har dock tolkats och använts med olika politiska förtecken i svensk politik (Junestav 2004).

till ett område där de känner igen sig – sysselsättningspolitiken – och därmed slippa ”fundera alltför mycket på hur de ska påverka arbetsgivarna och fackföreningarna”. På liknande sätt innebär antagandet och betoningen på språket som den (enda) nyckeln till framgångsrik integration att ansvaret för misslyckad integration läggs på språkundervisningen och/eller den enskilda individen. Även här leds uppmärksamheten bort från andra brister i integrations- och arbetsmarknadspolitiken såsom diskriminering i arbets- och samhällsliv och bostadssegregering, dvs. problem av än mer komplex natur som visar på behovet av helt andra typer av politiska åtgärder (Lindberg & Sandwall 2007) som inte lika enkelt får stöd i ”gräsrotsantaganden”.

I takt med begränsningen av de integrationspolitiska målen och i enlighet med den s.k. arbetslinjen har sfi-utbildningen alltså alltmer kommit att ses som ett arbetsmarknadsinstrument. För sfi har arbetslinjen inneburit att såväl måluppfyllelse som effektivitet i allt högre grad kommit att utvärderas i relation till krav på snabb egenförsörjning för nyanlända och andra invandrare (Carlson 2002, Lindberg & Sandwall 2007, jfr Skolinspektionen 2010a). Enligt Lappalainen (2011) kan visserligen politikers låga ambitionsnivå som kommer till uttryck i att individen måste ta vilket jobb som helst ses som en överlevnadsstrategi för individen, men detta kan inte betraktas som integrationspolitik.

Den marknadsanpassning som arbetslinjen är ett uttryck för har också resulterat i framväxten av en ”skolmarknad” inom det svenska utbildnings-väsendet (Skolverket 2009b) som även påverkat sfi där upphandlingen av enskilda anordnare ökar.12 Även om konsekvenserna av en sådan organisation av sfi ännu inte är tillräckligt undersökta, visar studier att motstridiga mål och konkurrerande upphandling kan medföra negativa konsekvenser för undervisningen och leda till konflikter mellan aktörerna (Sandwall 2010, Carlson & Jacobsson kommande). Studier visar t.ex. hur lärare och andra anställda kan tvingas följa kommunalt uppsatta mål och upphandlingskriterier som står i konflikt med utbildningens styrdokument och hur lärare ibland tvingas väga solidaritet för sin arbetsgivare (och sin egen anställningstrygghet) mot de studerandes intressen och långsiktiga mål (jfr Cooke 2006, Ramanathan & Morgan 2007, Akbari 2008). Systemet med konkurrerande anordnare kan också bidra till ett nedtystande av för kommunen obekväma åsikter och till låga incitament för samarbete anordnare emellan (Søderberg Arnfast 2007).

12 Inom sfi har andelen studerande i kommunal regi minskat och andelen som läser hos andra anordnare ökat. Under 2010 studerade i genomsnitt 66 % av sfi-studerande i kommunal regi (Skolverket 2011), men andelen upphandlad verksamhet i storstäder jämfört med övriga kommuner varierar stort. I Malmö är drygt hälften av platserna i sfi upphandlad, i Stockholm närmare 70 % och i Göteborg över 80 %.

Den utveckling som beskrivs ovan speglar en global process med starka ekonomistiska drag där utbildning liksom andra verksamheter inom offentlig sektor anpassas efter ett snabbt och rörligt globalt kapital (jfr t.ex. Rubenson 2004). Enligt Chun (2009) ses individen utifrån en sådan marknadsanpassad agenda som en entreprenör som själv måste se till att kontinuerligt uppdatera/ kompetensutveckla sig själv med sådana färdigheter och kunskaper som höjer individens attraktionsvärde på den kommersiella (arbets-)marknaden med dess krav på ständig anpassning och flexibilitet. Frågan om anställningsbarhet kan då överskugga mer långsiktiga och vittgående mål relaterade till demokrati och delaktighet (Rubenson 2004, Lindberg 2009). För sfi-utbildningen liksom för motsvarande utbildningar i andra kontexter (jfr Baynham 2006, Cooke 2006, Ramanathan & Morgan 2007) kan detta leda till att individens behov av språklärande för aktiv delaktighet i samhälls- och arbetsliv kommer att underordnas marknadens kortsiktiga behov av snabba, flexibla och skräddarsydda utbildningar med en betydligt mer begränsad och nischad språklig kompetens som mål (se även Lindberg & Sandwall 2007).