3 Ekonomická evaluace projektů
3.3 Ukazatele hodnocení veřejně prospěšných projektů
Hodnocení veřejně prospěšných projektů vychází z metod hodnocení efektivnosti investičních projektů v soukromém sektoru, avšak vyuţívá i nadstavby důleţité pro zhodnocení nemonetárních přínosů. Nejvíce vyuţívané jsou jednokriteriální metody nákladově výstupové. Jedná se o čtyři základní přístupy, jejichţ společným znakem je vstup ve formě nákladů a sledování výdajového cíle v jediném ukazateli. Mezi tyto metody patří (Maaytová et al., 2015):
- analýza minimalizace nákladů (CMA), - analýza efektivnosti nákladů (CEA), - analýza uţitečnosti nákladů (CUA), - analýza nákladů a přínosů (CBA).
V tabulce č. 1 jsou porovnány základní rozdíly mezi jednotlivými nákladově-uţitkovými metodami.
4Symbolika proměnných se shoduje se vzorcem (5).
Tabulka 1: Nákladově-užitkové metody Zdroj: vlastní zpracování podle Otrusinové a Kubíčkové (2011)
Z tabulky je patrné, ţe vţdy záleţí na konkrétních specifikách projektu, od kterých se odvíjí vhodně zvolená metoda hodnocení. Všeobecným předpokladem pro jejich vyuţití je nutnost identifikování nákladů a uţitků, způsob jejich měření a stanovení optimálního konečného stavu. Tyto metody jsou určené pro posuzování investičního záměru veřejného charakteru, které pomohou jiţ v oblasti přípravy a budoucí realizace. Je moţné posoudit, zda projekt bude ekonomicky proveditelný a případně návratný, identifikovat rizika či vyhodnotit alternativní varianty.
Metoda CMA (Cost-Minimalization Analysis), pro kterou jsou klíčové co moţná nejniţší pořizovací náklady, je typická pro hodnocení a následný výběr nabídek ve veřejné soutěţi.
Takové rozhodování pro řízení investic nemusí být vţdy zcela správné, neboť důleţitou roli hraje kvalita provedení projektu. Tato metoda se vyuţívá v případě, ţe jsou výstupy kvalitativně i kvantitativně blízké, a předpokládaný výsledek všech variant projektu je tedy relativně stejný. Zároveň je moţné zanedbat váhu dílčích uţitných vlastností. Častým opomenutím je ta skutečnost, ţe kalkulace nákladů by měla zahrnovat i náklady spotřebovávané během celého ţivotního cyklu investice (Otrusinová a Kubíčková, 2011).
Metoda CEA (Cost-Effectiveness Analysis) hodnotí veřejně prospěšné projekty, pro které nelze vyjádřit finanční přínosy projektu, protoţe by mohly být zavádějící nebo sporné.
Při posuzování více alternativních projektů musí mít projekty relativně přesně vymezený cíl, většinou definovaný kvantitativně v naturálních jednotkách, jako je počet studentů, počet zachráněných ţivotů či počet vytvořených pracovních míst, které znamenají obraz věcných ukazatelů a demonstrují přínosy pro společnost díky intervenci veřejných prostředků. Přínosy takových projektů nelze vyjádřit finančně, ale je zde moţnost srovnání a seřazení projektů podle vynaloţených nákladů a jejich efektivnosti dle stanoveného cíle, nejčastěji ve zdravotnictví nebo školství. Znamená to, ţe základním poţadavkem je, jak co nejlevněji dosáhnout daného cíle. Analýza je zaměřena na výsledky, které se projeví v krátkodobém aţ střednědobém časovém horizontu (Beran, 2003). Tato metoda bohuţel nereflektuje skutečnost, zda peněţní zdroje byly vyuţity efektivně.
Zkratka metody CUA vychází z anglického názvu Cost-Utility Analysis, která je další variantou nákladově-uţitkové analýzy. Vyuţívá se především k hodnocení projektů v oblasti zdravotnictví, kde je sloţité oceňovat výstupy peněţním ohodnocením, a rovněţ v oblasti veřejné správy (např. kvalita ţivotního prostředí, kvalita sportovního vyţití v obci, kvalita výuky ve školách). Na základě této metody dochází ke zjištění, zda vynaloţené náklady na projekt splňují očekávání cílové skupiny. Měření výstupu vychází z teorie uţitku a efekty poměřuje subjektivně na základě bodovací stupnice. Uţitek lze chápat jako subjektivní pocit uspokojení z nabízeného projektu pro jednotlivé uţivatele.
Do této metody je zanesen klíčový prvek ve formě preference občanů, kteří mají přímý vliv na kvalitu svých ţivotů. Předmětem analýzy je porovnávání přírůstků zdrojů – dodatečných nákladů, které vedou ke změnám uţitku v preferenci obyvatel.
Projektový záměr, kde je změna uţitku nejvyšší, je nejvhodnější k realizaci. Mimo bodovací stupnice jakoţto hodnoty získané výzkumem na vzoru respondentů lze uţitek
měřit a klasifikovat také na základě stanoviska odborníků nebo hodnot převzatých z existující odborné literatury (Město Valašské Meziřící, nedatováno).
Analýza nákladů a přínosů
Tato metoda je nejznámější a nejvíce pouţívaná pro hodnocení veřejně prospěšných projektů. Její zkratka CBA vychází z anglického názvu Cost-Benefit Analysis. Oproti všem výše uvedeným metodám lze téměř všechny vstupy a výstupy (náklady a přínosy) ocenit v peněţních jednotkách a následně je moţné sestavit výkaz finančních toků (cash-flow), se kterým je moţné nakládat jako při standardním hodnocení investic.
Předmětem analýzy jsou dvě podstatné sloţky – cost a benefit – volně přeloţitelné jako újmy a přínosy. Samotná analýza hledá odpověď na otázku „Co komu investice přinese a co komu vezme?“ Nejprve je podstatné naleznout veškeré tzv. beneficienty. Jsou to subjekty, kterých se bude investice týkat, ať pozitivně či negativně. Záměr investiční akce a míra dopadu neovlivní účastníky pouze kladně, ale některým způsobí újmu (Boardman, 2011). Například výstavba silničního obchvatu města ulehčí obyvatelům v centru, avšak újmu způsobí vlastníkům pozemků v blízkosti výstavby silnice.
Beneficienty projektů bývají domácnosti, podniky, municipální subjekty, stát a nadnárodní či ostatní organizace. Pro větší přehlednost je dobré beneficienty kategorizovat. Seznam beneficientů bývá často rozsáhlý, a proto je pro potřebu analýzy vhodné provést jeho zúţení a ponechání pouze těch významných. Vţdy záleţí na přístupu hodnotitele a přiřazení jeho významnosti např. sekundárním dopadům. Evaluovat daný investiční záměr je moţné pouze za podmínek, pokud lze projekt porovnat oproti jiné variantě projektu. K tomu účelu se v počátku analýzy stanovuje tzv. nulová a investiční varianta.
Nulová varianta předpokládá stav status quo, zatímco investiční varianta představuje realizaci projektu (Kislingerová, 2011).
Analýzou se zjišťuje, jak moc velký přínos má daný projekt pro společnost v porovnání s náklady. Přínosy a újmy lze dělit podle různých kritérií (Kislingerová, 2010):
- podle subjektu, kterého se přínosy a náklady dotýkají;
- podle ţivotní fáze investice;
- podle věcné povahy přínosů a nákladů (hmotné, nehmotné, finanční);
- podle vazby mezi přínosy a náklady s investičním projektem (přímé, nepřímé);
- podle moţnosti vyjádření v měřitelných jednotkách (kvantifikovatelné, nekvantifikovatelné);
- podle realizovatelnosti na trhu (trţní, netrţní).
Jsou-li vymezené přínosy a újmy, je nezbytné je kvantifikovat a ocenit, aby mohlo dojít k výpočtu samotné CBA. Snahou hodnotitele by mělo být peněţně ocenit co největší mnoţství jednotek. Takové poloţky jsou kvantifikovatelné a lze je pomocí měrných jednotek převést na finanční toky. Ne všechny přínosy lze kvantitativně vyjádřit, a proto je nutný jejich slovní popis a okomentování, proč nejsou zahrnuty do výsledného cash-flow. Zbývající poloţky představují kvantifikovatelnou podobu veřejných statků, např. nehodovost na silnicích, sníţení hlučnosti apod. Jejich ocenění je však komplikované, protoţe ve většině případů nelze stanovit jejich trţní cenu. Pro ohodnocení se proto vyuţívá dvou základních přístupů. Prvním z nich jsou tzv. stínové ceny, které jsou vypočteny na principu nákladů obětovaných příleţitostí. Druhým způsobem je vyuţití tzv. náhraţkových trhů. Cena poloţky je odhadnuta na základě odvození velmi podobného aktiva, pro který trh existuje. Posledním důleţitým rozhodnutím při vyjadřování hotovostních toků je, zda peněţní ohodnocení bude v nominální či reálné podobě (Sieber, 2004).
Následný výpočet CBA obsahuje dvě části základní části:
1) Finanční analýzu. Na základě finanční analýzy dochází k výpočtu ziskovosti projektu jako běţného investičního záměru pomocí běţných statických a dynamických hodnotících metod, jako je např. návratnost investic, vnitřní výnosové procento apod.
2) Ekonomickou analýzu. Tato analýza se zaměřuje na přínosy a újmy, které nelze přesně vyjádřit v penězích, avšak lze je dle určitých kritérií finančně vyjádřit.
Přínosy jsou porovnávány s náklady pomocí tzv. benefit-cost ratio jako poměr mezi diskontovanými přínosy a diskontovanými náklady (Doleţal et al., 2012).
K těmto dvěma výše uvedeným analýzám lze ještě přiřadit technickou analýzu. Obrázek č. 4 zobrazuje postupné kroky při provádění technické, finanční a ekonomické analýzy, a dílčí úkony v rámci kaţdého jednotlivého kroku analýzy.
Obrázek 4: Postup při zpracování CBA analýzy Zdroj: vlastní zpracování podle Berana (2003)
Na výše uvedeném obrázku je uveden postup při zpracování CBA, který poskytuje dokument vydaný Evropskou komisí v roce 2014 s názvem Guide to Cost-Benefit Analysis of Investment Projects. Technická analýza by nejprve měla identifikovat hlavní záměr projektu a charakterizovat ho v rámci socioekonomických poţadovaných přínosů. Provádí se na základě makroekonomických měřítek, které by měly zhodnotit aktuální trendy
• korekce o daně, odovody, dotace, cla a další fiskální efekty , které v rámci
obyvatel. Následně je nutné znát dopady projektu, které budou předmětem analýzy na základě správně stanovených projektových cílů.
Identifikace projektu je moţná, pokud je vyřešená otázka projektových aktivit dle definovaných cílů, kdy projekt přestavuje nezávislou jednotku analýzy, pokud jsou známí beneficienti a technické, finanční a institucionální limity, a pokud je identifikována oblast dopadu. Technická analýza by měla pomoci s poskytnutím podrobných informací ohledně poptávky, analýzu moţností – stanovení nulové a investiční varianty projektu, dopadů na ţivotní prostředí a dalších parametrů, jako je odhad nákladů, harmonogram projektu či projektové práce v souvislosti s vyuţíváním technologií a standardů.
Dalším krokem je provedení finanční analýzy, která by měla určit ziskovost projektu, finanční udrţitelnost a vymezit finanční toky, které jsou k analyzování nákladů a přínosů projektu klíčové. Vyuţívá se tzv. přírůstková metoda, která porovnává náklady a příjmy projektu, které vznikly při realizaci oproti nákladům a příjmům v případě, ţe by se projekt nerealizoval. Mezi základní data finanční analýzy patří investiční náklady (investiční majetek, předvýrobní výdaje, změny provozního kapitálu, zbytková hodnota), provozní náklady a výnosy (provozní náklady a příjmy z projektu) a zdroje financování (soukromé a veřejné zdroje), stejně tak jako ţivotnost projektu, udrţitelnost projektu v závislosti na finančních moţnostech a náklady obětované příleţitosti s uváţením časové hodnoty peněz.
Následně se přistupuje k ekonomické analýze, kde je nejprve nutná korekce efektů fiskálních nástrojů, mezi které např. patří daně z příjmů, které nejsou výnosem ani výdajem v rámci veřejných rozpočtů, dále dotace, platby sociálního pojištění zahrnuté do nákladů na zaměstnance či cla. V dalším kroku se přistupuje k identifikování a následnému výpočtu externalit, kterým se přiřazuje finanční ohodnocení s vyuţitím aproximací podle některých standardních metod zavedených na mezinárodní úrovni5. Další korekcí procházejí trţní ceny, které se převádějí na stínové z důvodu, ţe veřejně prospěšné projekty nejsou předmětem dokonalého trhu a nereflektují náklady alternativních příleţitostí. K dokončení CBA metodika doporučuje vypočítat čistou současnou hodnotu a vnitřní výnosové procento projektu. Pro veřejně prospěšné projekty všeobecně platí, ţe ekonomické vnitřní výnosové procento bude vyšší neţ míra finanční návratnosti, avšak vţdy je důleţité
5 Metoda ochoty platit (WTP) a metoda ochoty přijmout (WTA)
posoudit, o jaký typ projektu se jedná. Výsledky finanční a ekonomické analýzy jsou lépe interpretovatelné na základě níţe uvedeného schématu na obrázku č. 5:
Obrázek 5: Schéma pro možné výsledky finanční a ekonomické analýzy Zdroj: vlastní zpracování
Pokud finanční analýza prokáţe ziskovost projektu, je rozhodně vhodný k realizaci. CBA je vyvinuta právě k posuzování veřejně prospěšných projektů, které finanční ziskovost negenerují a ani to není jejich účelem. Je to v případě, kdy finanční čistá současná hodnota je menší neţ nula a projekt tak musí být podpořen z veřejných zdrojů. Na základě ekonomické analýzy dochází k výpočtu dvou moţných výsledků ukazatele ekonomické čisté současné hodnoty. Pokud je ukazatel kladný, projekt je společensky přijatelný. Avšak ekonomickou míru výnosnosti lze interpretovat pouze v porovnání s diskontní sazbou, a proto je projekt přijatelný pouze tehdy, pokud je ekonomická čistá současná hodnota vyšší neţ společenská diskontní sazba. Pro přijatelnost projektu je nutné provést analýzu rizik jako poslední krok CBA. Analýza rizik hledá takové proměnné, které by významně mohly ovlivnit výsledky projektu. Jedná se o analýzu citlivosti a provádí se v případě,
Finanční analýza
finanční čistá současná hodnota < 0
Ekonomická analýza
ekonomická čistá současná
hodnota < 0
ekonomická čistá současná
hodnota > 0
Analýza rizik
finanční čistá současná hodnota > 0
ţe jsou identifikovány kritické proměnné, pokud jejich 1% odchylka způsobí více neţ 1% změnu vnitřního výnosového procenta (Sartori a Europäische Kommission, 2015).
Samotný výpočet CBA vyuţívá výpočet ukazatelů čisté současné hodnoty, vnitřního výnosového procenta i indexu rentability, který je vhodné doplnit o ukazatel B/C definovaný následujícím vztahem (7):
𝐵
𝐶
=
𝐵𝑡𝐶𝑡
𝑛𝑡=0
(1 + 𝑟)
𝑡 (7)kde: Bt je přínos v období t, Ct je náklad v období t, r je diskontní sazba, t je dané časové období,
n je konečný časový horizont, kdy projekt završí svou ekonomickou ţivotnost.
Výsledný ukazatel B/C posuzuje přijatelnost projektu. Pokud je hodnota vyšší neţ 1, projekt je přijatelný; pokud je hodnota menší neţ 1, projekt přijatelný není. Ukazatel kalkuluje s časovou hodnotou peněz všech relevantních hotovostních toků, a je závislý na odhadu hotovostních toků a diskontní sazby, a zároveň nemá vlastnost aditivity (Keating a Keating, 2017). Podle doporučení Evropské komise je diskontní sazba stanovena ve výši 5 % pro velké projekty a pro ostatní projekty 3 % (Sartori a Europäische Kommission, 2015). Všeobecně se hovoří o společenské diskontní sazbě, kterou lze stanovit několika různými metodami, např. vyuţití mezní míry časové preference, metody váţených společenských oportunitních nákladů, metody stínových cen kapitálu atd. (Kislingerová, 2010). Na základě analýzy je moţné porovnávat více projektů a sestavit jejich pořadí. Výsledky jsou tak jednoduše interpretovatelné a celá metoda hodnocení je podloţena finančními ukazateli. Samotné rozhodnutí o realizaci projektu nelze stavět pouze na základě získaných ukazatelů, investor by se měl rovněţ zabývat výsledky dalších studií, průzkumů i svých zkušeností. Na závěr je nezbytné rozhodnutí přijetí či nepřijetí projektu okomentovat a podloţit ho získanými daty.