EXAMENSARBETE INOM TEKNIK, GRUNDNIVÅ, 15 HP
STOCKHOLM, SVERIGE 2021
Tidiga dialoger i
detaljplaneprocessen
i kommuner med 35 000 - 75 000 invånare
EMIL PETTERSSON
LUDVIG KULLÉN DANSARIE
KTH
SKOLAN FÖR ARKITEKTUR OCH SAMHÄLLSBYGGNAD
Bachelor of Science Thesis
Title:
Authors:
Department:
TRITA-Nr.:
Early dialogues in the detailed development plan process in municipalities with 35,000 - 75,000 citizens
Emil Pettersson & Ludvig Kullén Dansarie
Department of Real Estate and Construction Management TRITA-ABE-MBT-21425
Supervisor: Anna Hrdlicka
Keywords: Detailed development plan, Dialogue in early stages, Consultation
Abstract
The statutory consultation takes place at a rather late stage of the planning process, when it is relatively difficult to influence the decision as a municipal citizen. The work of conducting early dialogues with municipality citizens in addition to, and prior to, the statutory
consultation can improve the final plan and promote a more vivid democracy in the
community building process. The purpose is to find out if and when Swedish municipalities with 35,000 - 75,000 inhabitants carry out early dialogues, but also examine which strategy the municipalities use in such cases and why they carry out early dialogues. The method is qualitative and consists of literature studies and interviews with representatives from Swedish municipalities.
The work with early dialogues before the consultation is compatible with both challenges and possibilities. Unlike the consultation, early dialogues are not statutory in the Planning and Building Act and they are thus carried out in several different ways, and in some municipalities no early dialogues are conducted at all. The results show that municipalities do not work with any consistent strategy or according to a state model; each individual early dialogue has its own prerequisites and objectives, which contributes to assorted results.
The municipalities do spend a lot of time and energy preparing, advertising and carrying out their early dialogues with the citizens, but usually have no education or theoretical basis to start from. Instead, the municipalities tend to rely on the individual official’s own experience and improve their early dialogues by constantly analyzing what worked well and less well during the previous dialogue.
The conclusion is that the municipalities need to educate themselves to a greater extent and, above all, develop a comprehensive strategy that is common to all early dialogues in the municipalities' planning.
Acknowledgement
This bachelor’s degree project, of 15 credits, has been written during the spring term of 2021 as a part of the Bachelor’s programme Property Development and Agency at the Institution of Real Estate and Construction Management at the Royal Institute of Technology.
We would like to thank our supervisor Anna Hrdlicka for her great commitment, guidance and support throughout the process. We would also like to thank the respondents who volunteered to be interviewed and contributed with insightful answers which have been fundamental to the opportunity to complete this degree project.
Emil Pettersson & Ludvig Kullén Dansarie Stockholm, 26 Maj 2021
Examensarbete
Titel:
Författare:
Institution:
TRITA-Nr.:
Tidiga dialoger i detaljplaneprocessen i kommuner med 35 000 - 75 000 invånare
Emil Pettersson & Ludvig Kullén Dansarie Institutionen för fastigheter och byggande TRITA-ABE-MBT-21425
Handledare: Anna Hrdlicka
Nyckelord: Detaljplanering, Tidig dialog, Samråd, Fysisk planering
Sammanfattning
Samrådet, som är lagstadgat enligt plan- och bygglagen (2010:900), äger rum i ett sent skede av detaljplaneprocessen, när det är förhållandevis svårt att påverka besluten som invånare.
Arbetet med att, utöver och före samrådet, genomföra tidiga dialoger med invånarna kan vara ett sätt att förbättra den slutgiltiga planen samt främja en mer levande demokrati i samhällsbyggnadsprocessen. Syftet är att ta reda på om och när i processen svenska kommuner med 35 000 - 75 000 invånare genomför tidiga dialoger, samt undersöka vilken strategi kommunerna i så fall använder och varför de väljer att genomföra tidiga dialoger.
Metoden är kvalitativ och består av litteraturstudier och intervjuer med representanter från svenska kommuner.
Arbetet med tidiga dialoger före samrådet är förenligt med utmaningar. Tidiga dialoger är, till skillnad från samrådet, inte lagstadgat i plan- och bygglagen och de genomförs således på flera olika sätt, och i vissa kommuner inte alls. Resultatet visar att kommunerna inte jobbar med någon genomgående strategi eller efter en uttalad modell, varje enskild tidig dialog tenderar att ha sina egna förutsättningar och målsättningar vilket bidrar till blandade resultat. Kommunerna lägger ner mycket tid och energi på att förbereda, annonsera och genomföra sina tidiga dialoger med invånarna men har i regel ingen utbildning eller teoretisk grund att stå på. Utvecklingsarbetet i kommunerna gällande dialoger går i praktiken ut på att de analyserar föregående dialog; vad som fungerar och vad som bör förbättras till nästa dialog.
Slutsatsen är att kommunerna behöver utbilda sig i större utsträckning och framför allt ta fram en genomgående strategi som är gemensam för samtliga tidiga dialoger i
kommunernas arbete med fysisk planering.
Förord
Detta kandidatexamensarbete, om 15 högskolepoäng, har författats under vårterminen 2021 som en del av av kandidatprogrammet Fastighetsutveckling med Fastighetsförmedling vid Institutionen för fastigheter och byggande vid Kungliga Tekniska Högskolan.
Vi vill tacka vår handledare Anna Hrdlicka för sitt stora engagemang, vägledning samt stöd under hela processen. Vi vill även rikta tacksamhet till de respondenter som ställt upp på att bli intervjuade och bidragit med insiktsfulla svar vilka har varit grundläggande för
möjligheten att genomföra detta examensarbete.
Emil Pettersson & Ludvig Kullén Dansarie Stockholm, 26 Maj 2021
Innehållsförteckning
1. Introduktion………...7
1.1 Bakgrund…………...……...……...……...……...……...……...……...……….... 7
1.2 Problemformulering & frågeställningar……...……...……...……...……...…………..8
1.3 Syfte & avgränsning……...……...……...……...……...……...……...……...………... 9
1.4 Disposition……...……...……...……...……...……...……...……...……...……...…....9
1.5 Centrala begrepp……...……...……...……...……...……...……...……...…………..10
1.5.1 Dialog……...……...……...……...……...……...……...……...……...………... 10
1.5.2 Dialoger i tidiga skeden……...……...……...……...……...……...…………....10
1.5.3 Deltagande……...……...……...……...……...………... 10
1.5.4 Medborgare & kommunmedlemmar……...……...……...……...……….. 10
1.5.5 Medborgardialog……...……...……...……...……...……...……….. 11
1.5.6 SKR……...……...……...……...……...……...……...……...……...…………... 11
1.5.7 Tokenism (symbolhandling)……...……...……...……...……...………..11
2. Metod………...12
2.1 Val av metod……...……...……...……...……...……...……...……...……….... 12
2.2 Genomförande……...……...……...……...……...……...……...……...………. 12
2.3 Metodkritik……...……...……...……...……...……...……...……...……...………....13
3. Teori & tidigare forskning om medborgardialoger………. 14
3.1 A Ladder of Citizen Participation, Arnstein (1969)………... 14
3.2 Planning for public participation: The design of implementable strategies, Alterman (1982)……….18
3.3 The Impact of Public Participation on Planning: The Case of the Derbyshire Structure Plan, Alterman (1984)………....21
3.4 Inflytande i Planering, Mattsson (1985)………...22
3.5 Collaborative planning, transitions management and design thinking: evaluating three participatory approaches to urban planning, Raynor, Doyon, Beer (2018)………. 24
3.6 Medborgardialog i styrning, SKR (2019a)………...28
3.7 Medborgardialog i komplexa frågor, SKR (2019b)………... 31
4. Resultat……….... 34
4.1 Inledning………...34
4.2 Använder sig respondenternas kommuner av någon form av dialog i tidiga skeden vid detaljplanering & vem beslutar att dessa ska genomföras?………. 34
4.3 Hur genomförs dialoger & vilka är delaktiga?……… 36
4.4 När genomförs dialogerna?………. 38
4.5 Inställning till tidiga dialoger bland tjänstepersonerna………... 39
4.6 Kommunernas sätt att nå ut till medborgarna……….... 42
4.7 Utbildning i dialogmetod………..44
4.8 Resurser & vinst……… 46
4.9 Materialhantering & återkoppling………... 46
4.10 Kommunernas historik med dialoger………. 47
4.11 Konsekvenser med att inte föra dialoger i tidiga skeden & framtidsutsikter……….47
5. Analys & diskussion………. 50
5.1 Uttalade strategier………... 50
5.2 Kommunernas försök att öka deltagandet bland medborgarna………. 52
5.3 När i processen sker de tidiga dialogerna?……….. 54
5.4 Marknadsföring av tidiga dialoger………...55
5.5 Vilka är närvarande på dialogerna?……….55
5.6 Kommunernas målsättningar med dialoger i tidiga skeden……….... 56
5.7 Inställning till tidiga dialoger bland tjänstepersonerna………... 56
5.8 Utbildning av tjänstepersoner i dialogmetod………...58
5.9 Mängden resurser knutna till tidiga dialoger……….. 59
5.10 Återkoppling………... 59
5.11 Konsekvenser & framtidsutsikter………... 59
6. Slutsats……….61
Källförteckning………...63
Litteratur……….63
Webbaserade källor………63
Bilagor……….. 65
Figurer……….... 65
Bilaga A - Intervjufrågor………....……….66
1. Introduktion
1.1 Bakgrund
Idag står kommunpolitiker för besluten gällande utvecklingen i samhället, framförallt vad gäller detaljplanering och planering av olika sorters projekt som genomförs för att utveckla kommunens mark. Kommuners sätt att förädla mark går ofta till som så att de generellt köper råmark som de sedan behåller under en längre tid tills det är dags för kommunen att expandera. Då använder kommunen den marken de har och låter den exploateras, antingen av kommunen själva eller av utomstående aktörer. Att kommunen svarar för de avgörande besluten gällande detaljplanering beror på att kommunen har ett s.k. planmonopol, vilket innebär att det endast är kommunen som får planlägga områden (Boverket, 2020). Detta kan leda till att besluten som tas blir ensidiga om inte sakägare, medborgare och andra
intressenter har chans att, i ett tillräcklig tidigt skede, få påverka resultatet. Samtidigt är denna monopolistiska ställning viktig då den tillsattes som en del av 1947 års
bygglagstiftning för att bl.a. allmänna intressen och behov skulle kunna tillfredsställas utan hinder från privata intressen. Denna bygglagstiftning kom sedan att ändras i och med införandet av 1987 års plan- och bygglag.
Ersättandet av den gamla bygglagstiftningen skulle ha varit en aktiv omorganisering av process- och beslutssystemen för att öka dialogerna mellan förtroendevalda och
medborgare. Detta genom att höja kraven på transparens gällande informationen i samband med detaljplanering för att ge möjlighet till inflytelserika diskussioner (Mattsson, 1985, s. 6).
Mattsson var dock redan när artikeln skrevs, inte övertygad om att det skulle fungera som planerat.
Genom ett ökat deltagande vid dialoger skulle ett starkare förtroende för de förtroendevalda politikerna och de kommunala tjänstepersonerna kunna skapas och det kanske även kan stärka den lokala demokratin och sammanhållningen i kommunen eftersom besluten skulle kunna anses bli mer välgrundade (Boverket, 2021a)
Kommunerna använder sig idag av det lagstiftade samråd som återfinns i 5 kap. 11 § plan- och bygglagen för att föra dialoger. Vid samrådet presenteras det planförslag som
kommunen har tagit fram. Allmänheten och berörda har möjlighet att yttra sig angående planförslaget eller projektet under samrådet och under en period därefter. Dock riktas ofta kritik mot just denna del av detaljplaneprocessen, då det i många fall upplevs som för sent att ha en dialog som i det skedet ska kunna leda till att förslaget ändras. Det upplevs alltså som att det mesta är färdigt och bestämt i det här skedet och att dialogen vid samrådet inte ger några större möjlighet till påverkan.
1.2 Problemformulering & frågeställningar
Det grundläggande problemet består i att det finns ett missnöje med att föra dialoger först vid det lagstadgade samrådet eftersom det anses vara för sent. Problematiken med att först ha dialogen med allmänheten och medborgarna i skedet när ett förslag redan är framtaget är att stora delar av förslaget till stor del är fastställda och svåra att förändra. Detta lämnar således ett mindre utrymme för att åsikter ska kunna leda till förändringar än vad som hade funnits om synpunkter inhämtats innan ett förslag hade tagits fram. Samråden tenderar att bli av en mer informerande karaktär där medborgarna underrättas om förslaget som tagits fram och vad som ska ske, istället för en dialog där parterna diskuterar möjligheter med projektet och hur respektive parts önskemål och behov ser ut. Kommuner har därför valt att inleda ett arbete med “tidiga dialoger”, men det finns inga riktlinjer som gäller för alla när det kommer till olika sätt att genomföra dessa på och syftet med att genomföra dessa varierar mellan kommuner och tjänstepersoner. Det medför att kvaliteten på dialogerna och resultaten kan se väldigt olika ut och att effekten man vill uppnå med de tidiga dialogerna i värsta fall helt uteblir. I och med att det är kommunen och politikerna som beslutar hur detaljplanen ska se ut i slutändan lämnas medborgarna utanför under beslutsprocessen och kommunen behöver således inte redovisa hur besluten har tagits, om medborgarnas åsikter över huvud taget iakttagits och hur tankegångarna gått under beslutsprocessen. Det ger ett utrymme för beslutsfattarna att egentligen inte behöva ta någon som helst hänsyn till de åsikter som framkommer vid exempelvis samråd.
Sveriges Kommuner och Regioner har publicerat flera olika rapporter om medborgardialoger och dialogprocesser, vilka finns som vägledning för hur kommunerna kan formulera en strategi för hur processen med dialoger bör utformas. Det är inget krav att följa dessa, utan de finns till som stöd för de som vill använda sig av dem och utbilda sig mer inom ämnet.
Denna kandidatuppsats tittar närmare på hur kommuner med 35 000 - 75 000 invånare jobbar med dialoger, om det förekommer dialoger i tidiga skeden med medborgare och hur kommuner motiverar att de antingen bedriver dialoger, eller inte gör det.
- Genomför kommuner med 35 000 - 75 000 invånare någon form av dialoger i tidiga skeden vid detaljplanering?
- Hur genomförs tidiga dialoger och vilka är delaktiga?
- När genomförs dialogerna?
1.3 Syfte & avgränsning
Syftet med vår uppsats är att genom en kvalitativ studie undersöka kommuner i storleksordningen 35 000 - 75 000 invånares arbete med tidiga dialoger i
samhällsbyggnadsprocessen samt ta reda på hur deras syn på tidiga dialoger ser ut. Att genom intervjuer med kommunerna ta reda på mer om dels när de använder sig av tidiga dialoger och dels varför de genomför tidiga dialoger samt med vilken strategi de tar sig an dessa. Vi vill med denna studie bidra till fortsatt forskning inom ämnet och även inspirera kommuner och politiker att utbilda sig inom ämnet för att kunna driva mer effektiva och givande dialogprocesser framöver.
För att uppnå en effektiv och djuplodande uppsats har vi avgränsat oss till att undersöka och skriva om dialoger i ett tidigt skede som genomförs utöver och före det lagstadgade
samrådet. Vidare kommer vi endast fokusera på dialoger och medborgarnas inflytande gällande kommunens arbete med fysisk planering. Vi kommer således inte skriva om
kommunens dialoger när det kommer till andra delar av deras arbete, såsom vård, skola etc.
Vi kommer inte heller att behandla förrättningar, där medborgarna själva har ett större inflytande, och som inte fordrar tidiga dialoger i lika stor utsträckning. Intervjuerna kommer att hållas uteslutande med kommunerna. Vi kommer alltså inte intervjua medborgarna och andra eventuella sakägare. När det gäller urvalet av kommuner har vi begränsat oss till kommuner i storleksordningen 35 000 - 75 000 invånare. Vi har inte avgränsat oss geografiskt, utan kommunerna är spridda brett över landet.
● Kommuner inom spannet 35 000 - 75 000 invånare.
● Tidiga dialoger som genomförs i samhällsbyggnadsprocessen, inte tidiga dialoger som genomförs i övriga verksamheter inom kommunerna.
● Kvalitativ studie baserad på intervjuer med uteslutande tjänstepersoner från kommunerna, inte med andra sakägare.
1.4 Disposition
I introduktionsavsnittet beskrivs uppsatsens bakgrund och problemformulering med frågeställningar. Vidare presenteras syftet med uppsatsen samt vilka avgränsningar som gjorts. Avsnittet avslutas med centrala begrepp som kan vara bra att ha koll på när läsaren tar del av uppsatsen. I avsnitt två beskrivs valet av metod, genomförande och slutligen metodkritik. I det tredje avsnittet, teori, återfinns en del av den litteratur som redan existerar inom ämnet och där redogörs för den viktigaste forskningen inom
medborgardialoger. Detta avsnitt innehåller inte våra egna tankar och åsikter.
Resultatdelen innehåller i huvudsak respondenternas svar på intervjufrågorna och är den empiri som ligger till grund för de avslutande avsnitten. Under analys & diskussion diskuteras resultatet och kopplas ihop med teoridelen. Avsnittet innehåller således våra egna analyser ihop med resultatet och tidigare forskning.
Det sjätte och sista avsnittet innehåller slutsatserna och svar på uppsatsens övergripande frågeställningar.
1.5 Centrala begrepp
1.5.1 Dialog
En dialog är ett samtal mellan minst två parter och leder enligt SKR till förutsättningar för förtroende, förståelse, tillit, lärande och acceptans. En dialog kan alltså inte likställas vid ett informativt möte i syfte om att underrätta medborgarna om vad som redan är planerat, antingen direkt eller indirekt. Dialogen handlar om att parterna deltar aktivt i en diskussion för att lära sig av varandra och för att skapa förståelse för parternas respektive behov och önskemål.
1.5.2 Dialoger i tidiga skeden
I plan- och bygglagen är det lagstadgat att kommunerna i detalj- och översiktsplaneringen ska samråda med bl.a. kommunens invånare, enligt 5 kap. 11 §, respektive 3 kap. 7 §.
En tidig dialog är således en sådan som hålls innan samrådet och syftar till att dialogen hålls tillräckligt tidigt för att medborgarna de facto ska kunna påverka, dvs. att det inte är för sent för kommunen att låta sakägare ha ett riktigt inflytande. Dialogen behöver för den sakens skull inte alltid leda till en förändring i t.ex. detaljplanen, men argumentet till detta ska i sådana fall inte kunna vara att det är för sent. Dialoger i tidiga skeden är inte lagstadgat när det kommer till detaljplaneringen, utan endast översiktsplanering och det är, som tidigare nämnt, upp till kommunerna själva att besluta om det är något de ska använda sig av eller inte i detaljplaneprocessen.
1.5.3 Deltagande
SKR (SKR, 2021a) skriver på sin webbplats www.dialogguiden.se att deltagande är bredare än dialog och skriver vidare att delaktighet också bidrar till ett starkare civilsamhälle och ökar möjligheten för en levande demokrati (Dialogguiden 2015).
1.5.4 Medborgare & kommunmedlemmar
I plan- och bygglagen används begreppet kommunens medlemmar istället för medborgare, dvs. sådana som är folkbokförda i kommunen, äger en fastighet eller betalar kommunalskatt,
men även sakägare med väsentligt intresse i planen räknas som medlemmar i kommunen (Boverket, 2021b). Det kan också räcka med att du verkar i området eller på annat sätt påverkas av förslaget. Medborgare ska således tolkas väldigt brett och det krävs inget formellt ägandeskap, medborgarskap eller liknande för att räknas som medborgare.
1.5.5 Medborgardialog
Man kan säga att medborgardialog är ett samlat begrepp som innefattar flera olika typer av dialoger och som alla äger rum utöver det obligatoriska samrådet enligt plan- och bygglagen (Boverket, 2021b). En medborgardialog ger medborgarna betydligt större möjlighet och sannolikhet att påverka eftersom en medborgardialog äger rum innan kommunen har gjort de centrala ställningstaganden som görs innan samrådet senare i processen. Som beskrivet är medborgardialog ett ganska brett begrepp, det finns fler än bara en typ och tidpunkt för medborgardialog. Medborgardialog kan ske i samband med att en ny översiktsplan formas eller ändras, likaså när det gäller en ny eller ändrad detaljplan. Medborgardialog kan också ske i samband med att en plan för bostadsförsörjning ska tas fram av kommunen.
1.5.6 SKR
Sveriges Kommuner och Regioner är främst en arbetsgivarorganisation och fungerar i praktiken som ett nätverk av vilka region- och kommunanställda kan få professionell
rådgivning, stöd och service. SKR skriver också rapporter och håller i konferenser med mera för att erbjuda allt detta till sina medlemmar. Samtliga Sveriges kommuner och regioner är medlemmar och har tillsammans över en miljon arbetstagare vilket gör SKR till landets största arbetsgivarorganisation (SKR, 2021b). Tidigare hette organisationen SKL innan
lagändringen 2020 då beteckningen gick från att vara landsting till region (Regeringskansliet, 2019).
1.5.7 Tokenism (symbolhandling)
Handlingar som i själva verket bara är symboliska, rutinmässiga eller likgiltiga och som oftast endast genomförs för att hålla motparten (ofta en minoritetsgrupp eller grupp med mindre makt) belåten. Det finns ingen genuin intention att med handlingen göra en riktig förändring.
Vanligtvis handlingar som utåt sett ger intrycket av att den som utför handlingarna t.ex. har en diversifierad syn på mångfald eller utvecklad syn på demokrati och andra sociala frågor.
2. Metod
Studien är en kvalitativ studie där syftet är att får en fördjupning inom det aktuella ämnet genom en mer ingående undersökning.
2.1 Val av metod
Vi utgick från en studie av lämplig litteratur och genomförde sedan intervjuer med anställda på 15 kommuner utifrån våra egna frågeställningar där de har fått berätta om sina åsikter och huruvida de använder sig av dialoger i tidiga skeden eller inte. Beroende på svaret i den första frågan så följer två olika uppsättningar av frågor, då de som svarat att de arbetar med dialoger i tidiga skeden har prioriterats med fler frågor eftersom det är uppsatsens
huvudsakliga ämne. De fullständiga intervjufrågorna bifogas som bilaga till uppsatsen, se bilaga A. Intervjuer har ansetts vara det mest givande metodvalet för att kunna ta del av välutvecklade och ärliga svar.
2.2 Genomförande
Vi eftersträvade kontakt med arton kommuner inom spannet 35 000 - 75 000 invånare, vilka slumpmässigt valdes ut, utan någon geografisk avgränsning. Vi eftersökte i första hand planchefer, planarkitekter eller stadsarkitekter genom att maila och ringa de utvalda kommunerna som sedan hänvisade oss till lämplig person. Av de arton efterfrågade kommunerna har tre dessvärre inte gått att boka in för en intervju. I viss mån har
komplettering via e-post varit aktuellt efter intervjuerna för att förtydliga vissa svar eller för att tiden som var avsatt för intervjuerna inte räckte till. Det kan ha lett till att
respondenterna kunnat formulera sig annorlunda och mer eftertänksamt eftersom de då haft längre tid på sig, men svaren som har tillkommit via e-post har varit i linje med tidigare svar.
Intervjuerna genomfördes under april och maj månad 2021 via digitala medel med hänsyn till Covid-19 som hämmar personlig kontakt samt i syfte att spara tid då kommunerna är utspridda över olika delar av landet. Intervjuerna spelades in med ljud, och i vissa fall även med bild, för att kunna transkriberas. Respondenterna fick de grundläggande
intervjufrågorna i samband med att tid och datum för mötet bokades, vilket innebär att tiden för att förbereda sig var varierade mellan respondenterna. En timme avsattes för respektive intervju men det var stor spridning mellan hur lång tid dessa tog, allt ifrån 15 minuter till att den avsatta tiden inte räckte till. Intervjuerna transkriberades sedan
ordagrant och därefter gjordes ett urval av citat och svar, som ansågs vara av större vikt för intervjun, vilka sammanfattades i ett dokument inför bearbetning. Respondenterna behålls
anonyma för att skydda deras integritet då vissa åsikter kan anses vara kontroversiella och bedöms ha risk att väcka känslor. Intervjuerna sammanställs i resultatdelen och presenteras i en löpande text med vissa citat för att förstärka eller förtydliga det som framkommit under intervjuerna. Under analys- och diskussionsdelen jämförs resultaten med tidigare forskning och egna åsikter följer sedan innan slutsatser presenteras.
2.3 Metodkritik
Inför intervjuerna hade vi inte tänkt utgå från att låta respondenterna vara anonyma, utan låta dessa själva avgöra om de ville vara anonyma eller inte. Allt eftersom intervjuerna fortgick kom mer personliga åsikter fram som kan bedömas vara kontroversiella, samt att önskemål om att vara anonyma uppkom mer frekvent, började vi istället låta
respondenterna vara anonyma och såg till att de var medvetna om detta innan intervjuerna började. Vi anonymiserar respondenterna för att det inte ska finnas en koppling mellan svaren och de olika kommunerna. Vår undersökning är generell och kopplingen till respektive kommun är inte nödvändig för att dra slutsatser. Det bör uppmärksammas att det finns en risk att de respondenter som först inte hade en garanterad anonymitet, inte vågat uttrycka vad de känner till fullo med risk för att ta emot kritik eller personliga påhopp. Vi upplever trots detta att respondenternas svar var ärliga och inte utelämnade några känslor eller delar som är av större betydelse.
Ytterligare en brist är att vi inte nådde upp i det antal intervjuer vi hade hoppats på, men vi bedömer att de intervjuer som hölls bidrog till ett nyanserat resultat trots detta. Vi insåg också att vi fick prata med fler översiktsplanerare än vad vi räknat med, antagligen eftersom tidiga dialoger vanligtvis förekommer i under denna typ av planering, trots att vår uppsats riktar sig mer mot detaljplanering. I efterhand hade det varit lämpligare att uteslutande intervjua planarkitekter, stadsarkitekter och planchefer eller liknande för att få tydligare svar på våra frågor. Vi hade möjligtvis kunnat vara tydligare med vad som avsågs med tidiga dialoger i samhällsbyggnadsprocessen inför och under intervjuerna för att undvika att få prata med översiktsplanerare och för att klargöra för respondenterna vad som räknas som tidiga dialoger, då det inte alltid var självklart bland dessa. Utöver det har vissa av
intervjufrågorna i efterhand upplevts som upprepande och något diffusa och skulle kunna ha struktureras bättre.
3. Teori & tidigare forskning om medborgardialoger
3.1 A Ladder of Citizen Participation, Arnstein (1969)
I artikeln från 1969 “A Ladder of Citizen Participation” behandlar Sherry R. Arnstein
medborgares möjlighet till delaktighet och påverkan gällande offentliga eller allmänna beslut i USA. Arnstein har förenklat verkligheten och delat in denna i olika nivåer av möjlighet till att påverka och har illustrerat detta i form av en slags stege för att tydliggöra de olika stegen, se figur 1.
Figur 1. En illustration av “Eight rungs on a ladder of citizen participation”, Arnstein (1969)
Arnstein skriver att “Citizen Participation is Citizen Power” och att “... citizenship is a
categorical term for citizenship power”. Med detta menar hon att makten omfördelas och då gör det möjligt för personer som generellt exkluderas från detta får en möjlighet till att påverka de beslut som ska tas gällande exempelvis politik, ekonomi, regelverk
informationsdelgivning etc. Arnstein säger dock att mötena inte per automatik innebär att åsikterna involveras i besluten, utan att makthavarna fortfarande sitter med sista ordet, samtidigt som de kan hävda att åsikterna har tagits i beaktning under processen. Trots att
invånarna får möjlighet att deltaga i diskussioner betyder det inte att de direkt får ett stort inflytande. Om allmänhetens åsikter vid upprepade tillfällen avfärdas i besluten kan känslor som frustration, uppgivenhet och misstro för de styrande uppstå (Arnstein, 1969).
Arnstein börjar beskriva de olika stegen med de nedersta två stegen, som kallas för “(1) Manipulation” och “(2) Therapy”. Dessa nivåer är klassificerade som “non-participation” och hon skriver att målet inte är att försöka engagera medborgare till deltagande i planering och genomförande av projekt, utan snarare att man ska “utbilda” eller “bota” deltagarna
(Arnstein, 1969).
Under “Manipulation” kunde somliga förr tillsätta s.k. “Citizen Advisory Committees”, som bestod av välbärgade personer som skulle sälja in makthavarnas nya exploateringsplaner till de mindre välbärgade genom att “utbilda, övertala och rådgiva” medborgarna, istället för tvärtom, som det bör vara vid ett medborgarinflytande. Det kan också handla om andra typer av program där s.k. “Community Action Agencies” tillsatte s.k. “neighborhood
councils” eller “neighborhood advisory groups”, vilka egentligen inte hade någon som helst funktion eller makt. Dessa används bara av makthavarna för att kunna säga att de
involverade de mindre välbärgade i programmet. De mindre välbärgade kände dock ofta inte till själva programmet, mer än översiktligt, för att lättare kunna få deras medgivanden till förändringen, vilket innebar en möjlighet för makthavarna att genomföra projekt med privata intressen eller projekt som inte alls gynnar de som skrev under. När de sedan har skrivit under med sitt samtycke kan de mindre välbärgade sedan gå runt och sprida ordet om att de faktiskt varit delaktiga till det nya projektet som påstås vara bra för området och när de inser att projektet inte var så positivt för medborgarna som det lät som, är det för sent (Arnstein, 1969).
När det gäller “Therapy” låter beslutsfattarna istället medborgare “delta” i diskussioner i form av terapiliknande möten. De resonerade som så att känslan av maktlöshet, som kan uppstå när någon inte har möjlighet att påverka beslut oavsett hur man går tillväga, kan likställas med mental ohälsa, vilken då behöver “behandlas”. I terapigrupperna la
beslutsfattarna alltså fokus på att försöka behandla medborgarnas upplevda känslor, istället för att fokusera på att åtgärda de anledningar i samhället som framkallade dessa känslor (Arnstein, 1969).
De nästkommande två stegen kallas för “(3) Informing” och “(4) Consultation” och ligger inom klassificeringen “Degrees of tokenism”. Det är först här som de mindre välbärgade har möjlighet att göra sig hörda. Dock stannar det ofta vid att de blir hörda då de saknar makten att försäkra sig om att det faktiskt kommer ske en förändring (Arnstein, 1969).
Under “Informing” delges medborgare sina rättigheter, skyldigheter och eventuella
valmöjligheter, men denna information går enbart från makthavarna till medborgarna, utan möjlighet för diskussion, återkoppling eller påverkan från medborgarnas sida. Denna
information förmedlas ofta genom nyhetsinslag, affischer, broschyrer eller direkta svar på frågor. Informationsmöten kan också förekomma, där man delger medborgarna en viss del av informationen, men inte hela bilden. Man undviker också frågor eller ger irrelevanta svar som egentligen inte tillför någon mer information, eller som inte speglar verkligheten (Arnstein, 1969).
“Consultation” innebär att man samlar in medborgarnas åsikter genom exempelvis
undersökningar eller möten av olika slag, vilket får det att låta som att medborgarna har en god möjlighet att påverka resultatet. Efter insamlingen av åsikterna stannar dock
möjligheten till inflytande för medborgarna, eftersom det nu ligger hos makthavarna att behandla åsikterna och sedan gå vidare. Medborgarna saknar alltså direkt inflytande och kontroll över om åsikterna över huvud taget tas i beaktning. Undersökningarna och mötena blir mer av en fasad för makthavarna där de kan påstå sig lägga vikt vid medborgarnas åsikter, utan att egentligen göra det. Utåt kan makthavarna visa statistik som visar på hur många som dök upp på mötena, som tog broschyrer eller som besvarade frågeformulär och liknande. Att motta frågeformulär kan uppskattas bland medborgarna, då det ger en känsla av att makthavarna faktiskt bryr sig om deras åsikter, men samtidigt måste något hända som visar på att deras åsikter faktiskt prioriteras, annars blir effekten motsatt. Om formulären dessutom är utformade för öppna svar är det svårt för deltagarna att veta vad de har för olika möjligheter och alternativ, vilket kan leda till att invånarna ber om mindre saker för att, kanske, åtminstone få något som kan vara användbart i området. Hade de vetat sina
valmöjligheter hade de kunnat dra större nytta av undersökningarna och sannolikt ändrat sin prioritetsordning över vad de önskade för sitt område (Arnstein, 1969).
Det femte steget som kallas för “(5) Placation” ligger också inom tokenism-intervallet, men graderas högre eftersom det här steget tillåter de mindre välbärgade att rådgiva
makthavarna, samtidigt som makten fortfarande ligger kvar där den alltid varit. Ett exempel på detta är när beslutsfattare handplockar vissa personer som anses “värdiga” från de mindre välbärgade folkgrupperna och låter de sitta med i styrelser för vissa byråer,
kommissioner och myndigheter. Dock har de egentligen inget inflytande så länge de gamla makthavarna sitter med majoriteten av de beslutsfattande positionerna, eftersom de då kan röstas ned utan problem. I vissa fall är även rättigheter och skyldigheter för de olika
positionerna tvetydiga, vilket kan skapa konflikter i slutskedet av planeringen då det framkommer hur stort (litet) inflytande någon egentligen hade. Ett annat sätt är att låta
medborgarna rådgiva makthavarna och planera projekt som de själva ville. Makthavarna har dock fortfarande beslutsrätten och kan då bedöma legitimiteten eller genomförbarheten av planerna och råden som de vill (Arnstein, 1969).
Därefter kommer den sista klassificeringen, “Degrees of Citizen Power”. I denna klass ligger steg “(6) Partnership”, där medborgare kan förhandla och engagera sig i kompromisser med makthavarna genom gemensamt sammansatta styrelser, kommittéer och
processförfaranden. Det här fungerar bäst när samhället har ett organiserat beslutsorgan där det finns tydliga ledare från samhället som är ansvariga för organisationen. Bättre blir det även när medborgarna har möjlighet att ge skälig ersättning för tiden som dessa ledare lägger ned på organisationen och när organisationen har finansiella möjligheter att kunna anställa egna tekniker, advokater eller andra typer av organiserare. Med dessa
förutsättningar har medborgarna god möjlighet till förhandling i frågor gällande projekt som påverkar de själva. Ofta har medborgarinflytandet tvingats fram av upprörda medborgare, då makthavare generellt vill behålla kontrollen så långt det går. I Philadelphia krävde medborgarna inflytande och skickade in en ansökan om detta. Samtidigt hotade de med stora protester för vissa projekt om inte makthavarna lät ställa ut projektet så att
medborgarna kunde granska detta och komma med ändringsförslag, vilket makthavarna gick med på. Efter detta fick medborgarna även utse ledare som sedan fick ta del av de
beslutsfattande platserna i den medborgarorganisation som beslutade om vissa projekt. I och med inflytandet kunde de säkra finansiellt stöd till den organisation som medborgarna och samhället bildat, så de skulle kunna driva sina frågor på ett bättre och effektivare sätt, som nämnt ovan. Organisationen fick möjlighet att ta initiativ till egna planer, skapa planer tillsammans med det organ som var ansvarig för stadsplanering, att se över planer som detta organ tagit fram i egen regi och dessutom fick de vetorätt mot planer som organet
presenterar på så sätt att det inte fick skickas till beslutshavarna utan att
medborgarorganisationen hade utvärderat förslaget och eventuellt förhandlat om delar där det fanns meningsskillnader. Dock har stadsrådet fortfarande det slutigiltiga avgörandet (Arnstein, 1969).
Därefter följer steg “(7) Delegated Power”, där de mindre välbärgade har kontroll över en majoritet av de beslutande platserna i styrelser, råd eller kommittéer och på så sätt har säkrat inflytande över planeringen och projekten. På den här nivån är det istället de tidigare makthavarna som måste initiera en förhandling eller diskussion, istället för medborgarna, om de misstycker till det som presenteras. Detta har förekommit i flera amerikanska städer tidigare. En annan variant är ett system där det finns grupper bestående av medborgare samt grupper bestående av makthavare där medborgargruppen har vetorätt mot
makthavarna om man inte kan komma överens efter förhandlingar. Dock har, även i dessa
fall, statsrådet sista ordet innan projektet godkänns, eftersom det krävs ett godkännande av dessa för att få statlig finansiering till projektet. Utöver ovan nämnda varianter finns flera andra typer av “Delegated Power”-varianter. I vissa städer har makthavarna kontrakterat medborgargrupper för att utföra planering och, i vissa fall, drift av olika projekt. Kontrakten reglerar vanligtvis budget, projektspecifikationer och vilka befogenheter medborgargruppen har, exempelvis gällande framtagande av policys, anställning och uppsägning av personal och konsulter samt utfärdande av kontrakt för byggande, köp och hyresavtal (Arnstein, 1969).
Slutligen når vi steg “(8) Citizen Control”, där medborgarna innehar total kontroll över beslutstaganden, vilket även det tillhör kategorin “Degrees of Citizen Power”. Här gäller det dock att inte tolka begreppet för bokstavligt. Även fast medborgarorganisationer har en stark bestämmanderätt, krävs allt som oftast fortfarande ett godkännande från statsrådet och därmed finns det ingen som har total kontroll över beslutsfattandet. Den varianten som förespråkas mest av medborgarna är att medborgarorganisationer ska få ha full
bestämmanderätt utan kopplingar till annan part eller villkorat att en statlig makthavare behöver godkänna projekt för att få finansiering. Detta krav eller önskemål har framförts i vissa städer i USA där mindre välbärgade har demonstrerat högljutt för att få leda projekt eller institutioner, samt ha full kontroll över hur policys sätts och hur cheferna väljs. När medborgare i ett samhälle har fått en tillräcklig mängd inflytande börjar de ofta med att skapa nya organisationer som endast styrs av medborgare och som blir tilldelade finansiella medel från staten, för att på den vägen hindra politiska och socioekonomiska beslut som missgynnar dem (Arnstein, 1969).
Det här är en summering av de åtta stegen som Arnstein presenterar. Det ska dock tilläggas att det i praktiken finns bra många fler steg än de åtta som redovisas, vilka även kan vara mer diffusa. Karaktärsdrag inom vissa steg kan också finnas inom andra steg. Arnstein
exemplifierar detta genom att beskriva att mindre välbärgade som anställs inom ett program eller för planeringsuppgifter kan ske inom alla de olika stegen. Makthavare kan ha olika motiv att anställa de mindre välbärgade. Antingen för att de vill välja in dem i ett beslutande organ och tillämpa mer inflytande, eller enbart anställa för att det ska se bra ut utåt och lugna folkmassan, eller för att utnyttja speciella egenskaper som de besitter (Arnstein, 1969).
3.2 Planning for public participation: The design of implementable strategies, Alterman (1982)
Tidigt i studien skriver Alterman att allmänhetens deltagande inte endast eller framför allt är ett administrativt ärende utan istället först och främst ett politiskt koncept vars syfte mer
eller mindre, ibland symboliskt, är att flytta över lite av makten från makthavarna till
allmänheten. Deltagande från invånarna är inte en metod satt av politiker och planarkitekter, utan snarare ett resultat av olika åsikter och uppfattningar, menar Alterman (1982).
I studien refererar författaren till tidigare studier skrivna av andra författare som formulerat sin syn och förslag på formandet av strategier i ämnet. Altermans studie har för avsikt att dels utveckla en typ av koncept för hur kommuner ska implementera deltagandeprogram som både är mer omfattande och möjliga att använda. Det ska ge tjänstepersonerna ett systematiskt och fullständigt alternativ till olika tillvägagångssätt för hur kommuner ska utforma diverse strategier när det gäller att skapa och välja passande metoder. Alterman introducerar i uppsatsen ett ramverk som ska hjälpa till att utforma deltagandestrategier och välja metoder (Alterman 1982).
En deltagandestrategi är ett antal beslut som tas parallellt med flera beslutsvariabler med ett visst mått av utrymme att tolka fritt (Alterman 1982).
Alterman listar sex stycken variabler (Alterman 1982):
1. Typ av konkret problem
2. Målsättningar och visioner med deltagandet 3. Definition av allmänheten
4. Maktbalansen mellan beslutsfattarna och deltagarna.
5. Tidpunkt i planprocessen
6. Typ och kvantitet av resurser som krävs
När dessa variabler används kommer de olika tjänstepersonerna och organisationerna etc.
forma varierande slutresultat. Vilken typ av problem (1) som ska diskuteras och involvera delaktighet från allmänheten brukar generellt inte beröras när makthavare och
tjänstepersoner utformar en strategi, skriver Alterman och menar på att det är viktigt att först resonera kring problemets natur. Kräver problemet en teknisk kunskap eller är det allmänna kunskaper som var och varannan invånare har? Långsiktig fråga och lösning eller tvärtom? Involverar det nackdelar för vissa och fördelar för andra eller är det endast fördelar som kan komma ur frågan? Om frågeställningen kräver tekniska kunskaper behöver det inte nödvändigtvis innebära att delaktighet från allmänheten är omöjlig eller ens svår att
genomföra. Vidare skriver Alterman om målsättningar (2) att de inte behöver vara oföränderliga under processens gång och refererar också till andra författare när det kommer till att målsättningar med fördel sätts innan specifik strategi väljs för deltagandet.
Hon listar också flertalet olika målsättningar för att betona hur mycket det kan variera.
Exempelvis att främja det demokratiska i större utsträckning eller lyckas med en plan som är
mer anpassad efter diverse grupper. Utbilda invånarna, möjliggöra social eller personlig förändring. Rekrytera support, utveckla legitimitet och undvika motstånd (Alterman 1982).
Alterman skriver om olika alternativ på hur kommuner kan definiera allmänheten (3), bl.a.
genom att dela upp eventuella deltagare i två kategorier; målgrupp och direkta deltagare, ska målgruppen innehålla invånare som påverkas indirekt? Om inte kan det innebära motstånd från de indirekt påverkade. Dessa indirekt påverkade går under benämningen ”de som tar emot service”. Hur stora ska grupperna vara? Att noga definiera allmänheten när man utformar ett deltagandeprogram kan möjliggöra olika typer av metoder eftersom vissa målgrupper kan främja särskilda typer av möten. En stor grupp där samtliga är inbjudna, även indirekt påverkade, lutar t.ex. åt att bli ett stort traditionellt möte där få kommer till tals åt gången. Maktbalansen (4) måste rubbas något för att ett deltagandeprogram ska ses som lyckat då endast envägs-kommunikation inte kan tillfredsställa ett sådant program tillräckligt. Men det finns fler grader av deltagande och här refererar Alterman till Arnstein eftersom dennes “A ladder of Citizen Participation” (1969) berör ämnet. När det kommer till tidpunkt i processen (5) listar Alterman olika steg i planprocessen och understryker att det är ett centralt beslut, när i processen invånardeltagandet ska äga rum, och om det ska vara vid ett skede eller flera? Beroende på när i processen kommuner genomför dialoger finns det mer passande strategier, respektive mindre passande. I början av en planprocess
exempelvis, och närmare bestämt steg två och tre som Alterman listar det som, när
kommunen ska identifiera problem och målsättningar, är t.ex. samtal och frågeformulär med invånarna ett lämpligt steg som dialogform. Medan senare i processen när det är dags att räkna på nödvändiga medel och utforma kreativa lösningar, då kanske det krävs en dialog som lutar mer åt brainstorming-hållet och till och med lekar/spel för att främja kreativiteten eftersom frågeformulär och korta samtal med invånare inte räcker till. Hur mycket resurser (6) som används i programmet ska inte endast beräknas för de fysiska planerarnas tid och ekonomiska medel, även utifrån invånarnas perspektiv, hur mycket tid lägger dem ner?
Dessutom resonerar Alterman kring frekvensen av tid, dvs. kostar deltagande tid och ekonomiska medel endast vid ett tillfälle eller är det en återkommande, utspridd kostnad?
Lokalisering för deltagandet, de fysiska planerarnas expertis och erfarenhet och diverse material som behövs är också att betrakta som resurser och ska inte förringas (Alterman 1982).
Slutligen går det att sammanfatta Altermans uppsats med att hon skriver om den dynamiska utmaning utformningen av ett deltagarprogram är och ger tjänstepersoner flera olika
alternativ och sätt att angripa denna utmaning. Målsättningen med hennes ramverk är nödvändigtvis inte att samtliga delar ska utformas enligt alla presenterade variabler,
däremot att utbilda och stödja arbetet med att utveckla deltagarprogram (Alterman 1982).
3.3 The Impact of Public Participation on Planning: The Case of the Derbyshire Structure Plan, Alterman (1984)
Rachelle Alterman genomförde 1984 en fallstudie baserad på en strukturplan från
Derbyshire County i England i vilken hon behandlar ett vanligt förekommande antagande; att allmänhetens deltagande i dialoger med beslutsfattare på riktigt kan påverka
beslutsfattandet. I studien framkommer det inte enbart om så är fallet – även vilka typer av deltagande och dialoger som tenderar att få en större inverkan än andra (Alterman 1984).
För att en strukturplan skulle godkännas i England var det en förutsättning att invånare, och andra aktörer som sannolikt vill deltaga i en dialog kring planen, skulle bli medvetna om att de har den rättigheten. För att planen skulle gå igenom var det ett måste att planutkastet offentliggjorts till den grad att den som vill påverka har blivit medveten om den har den möjligheten (Alterman 1984).
Den nationella myndigheten the Departement of the Environment (DoE) gav ut konkreta guider och råd till de lokala beslutsfattarna och tjänstepersonerna i hur de bäst håller dialog med invånarna. Dessa guider tolkades mer eller mindre olika och ledde till flera olika
dokumenterade typer av dialoger vilket resulterade i ett väldigt lämpligt och omfattande material att använda i Altermans studie (Alterman 1984).
Alterman lyfter tidigt i studien att det slutgiltiga målet med invånardeltagande underförstått brukar ramas in till att invånare ska påverka på riktigt – men att detta vid tiden för studien började förändras. Målsättningarna kan vara annat än bara det ytterst optimala i att
invånare påverkar de faktiska besluten; bygga sammanhållning makthavare, tjänstepersoner och invånare emellan. Öka förståelse, utbilda och få förtroende för varandra. Flytta lite av makten från det kommunala till det allmänna. Listan kan göras lång över mål med
invånardeltagandet. Att fundera över målsättningarna med invånardeltagandet är en förutsättning för att vidare kunna utvärdera vilken effekt deltagandet får och i vilken utsträckning målsättningarna nås (Alterman 1984).
Alterman delar upp Derbyshire County Councils ”public participation programme” I tre skeden (Alterman 1984).
● Redovisning av inledningen på planarbetet och synpunkter på problem etc.
● Alternativ-skedet där man presenterar förslag på åtgärder framgent.
● Och slutligen utkast-skedet där synpunkter får lämnas på ett konkret utkast, och fokuserar ytterst på det sistnämnda i studien vilket betyder att det redan finns ett konkret utkast på planen.
Studien fokuserar på det sistnämnda steget. Allmänheten var då välkomna att lämna synpunkter och förslag på nästan färdiga planen. Hur mycket kan invånare då påverka (Alterman 1984)?
Studiens resultat visade att minst 75 procent av 2134 synpunkter från invånare inte fick någon som helst effekt på besluten. 354 ledde till ”Change in Language” och 106 till “Change of Means” (medel) vilka båda klassificeras som icke-konkreta effekter på besluten. Övriga 59 resulterade i en konkret effekt. Av de 59 st. var 58 st. en “Change of Policy” och endast en förändring av mål. Inte ens 3% ledde till en konkret effekt i den slutliga planen således.
Alterman klassificerar dock “Change of Means” som en signifikant effekt och som resultat fick alltså 165 synpunkter av 2134 en signifikant effekt. Detta är inte en obetydande andel men inte heller särskilt stor, menar Alterman. En förklaring till detta föreslås vara att dialogen med invånarna sker för sent i processen, när en föreställning redan har
utkristalliserat sig och är svår att påverka. Detta gör givetvis att det går att ifrågasätta det rimliga i att lägga massvis med resurser på att ha tidiga dialoger om det ändå inte får motsvarande effekt. En annan fråga Alterman ställer sig är om allmänheten är lämpade och kapabla till att ge relevant input när det kommer till fysisk planering, men faktum är att endast 1% av synpunkterna klassificerades som irrelevanta för strukturplanen. Däremot förmodar Alterman att även om synpunkterna kunde anses som relevanta saknas
förmodligen det underliggande (utbildning, dokumenterade argument, analyser) som de professionella tjänstepersonerna har tillgång till, för att övertyga beslutsfattarna (Alterman 1984).
3.4 Inflytande i Planering, Mattsson (1985)
Hans Mattsson publicerade 1985 en studie i vilken han studerade markägares inflytande i den fysiska planeringen utifrån vad den då aktuella lagstiftningen sa. Under tiden för studien låg ett förslag till en ny plan- och bygglag uppe och Mattsson konstaterar att markägarens rättsliga ställning i vårt land är relativt svag och egentligen endast har samrådet som
rättighet, ett samråd som dessutom inte tydligt beskriver på vilket sätt sakägare kan påverka.
Vidare utgår Mattsson från att markägarna är de enda sakägare vars inflytande studeras men att synen på vilka som är sakägare höll på att breddas (Mattsson 1985).
När Mattsson konstaterar att markägarnas rättsliga ställning är svag utgår han ifrån en inflytandestege som redovisar olika grader av rättsligt inflytande. I studien hänvisar författaren till tidiga studier för att förklara behovet av dialoger men också riskerna med sådana. I Mattssons studie finns flera andra skribenter omnämnda. Gidlund (Mattsson 1985)
resonerade kring hur inflytandet ofta utgår från aktionsgrupper och andra grupper där invånare organiserat sig och tillsammans utövar påtryckningar mot de kommunala politikerna. Grupperingar likt dessa tenderar att få ett uteslutande positivt gensvar från invånarna medan kommunpolitikerna och andra beslutsfattare snarare ställer sig mer eller mindre frågande till grupperingarnas aktioner. Gidlund är inne på att grupperna formar en misstro mot etablissemanget och tillsammans med sina ”stödjare” i befolkningen opponerar sig och skapar ett inflytande (Mattsson 1985).
McAuslen (Mattsson 1985) var inne på samma sak och att risken blir att det uppstår knepiga situationer eftersom deltagandet ofta brukar innebära konfrontation vilket gör att
beslutsfattandet blir försenat/försvårat. Mattsson befarade att den då aktuella
”beslutsarenan” inte var av en helt lämplig utformning för ett stort medborgar- och markägarinflytande, bl.a. på grund av ett komplext beslutssystem och inte helt okomplicerade informationsvägar. Mattsson förordade således en övergripande undersökning av lagstiftningen för att om möjligt hitta lösningar som kan främja både beslutsfattarna och enskilda medborgarna, dvs. att ingen av parterna måste offra någon del av inflytandet för att den andre parten ska gynnas. Eller som han själv beskriver det; ett plussummespel där bägge parter skulle gynnas av förändringen. Ju större inflytande och insyn den tidigare oinformerade parten får (medborgarna), desto större förståelse och således acceptans får de för vilka svårigheter som finns i frågorna/besluten. Berg och Geiner (Mattsson 1985) har skrivit om detta och då utgått från företagande i stort men Mattsson räknar med att samma resultat överlag bör komma av samma principer i relationen kommun/invånare (Mattsson 1985).
Två författare vid namn Susskind respektive Elliott studerade Västeuropa och noterade tre tydliga attityder till deltagande och inflytande i politiska beslut och annan planering;
paternalisk, konfliktorienterad och samarbetsinriktad. En paternalisk inställning från
beslutsfattarna innebär att de enskildas inputs inte rankas särskilt högt hos de styrande. Den konfliktorienterade inställningen fungerar precis som den låter, större grad av konflikter mellan medborgare och beslutsfattarna men även konflikter enskilda medborgare emellan kan uppstå. Besluten tas fortfarande av makthavarna i stor utsträckning, precis som i ett paternalistiskt förhållningssätt. Den samarbetsinriktade principen innebär att man strävar efter att besluten ska tas tillsammans med, eller med inflytande av, enskilda. Alla tre förhållningssätt är intressanta och har sina för- och nackdelar. Den senare är givetvis den med bäst rykte men inte nödvändigtvis den bästa i praktiken (Mattsson 1985).
Teorin om “inlärd hjälplöshet” (Mattsson 1985), dvs. att goda avsikter och välformulerade mål sällan är en garant för framgång när viktiga beslut tas, istället måste beslutsfattare också
lita på människan och låta denne få utrymme att själv fatta vissa beslut för att förändra sina livsvillkor. Annars uppstår alltså “inlärd hjälplöshet”, vilket främst betyder att om en person inte kan förutspå och konkret påverka en fråga, kommer personen att känna sig hjälplös och oftast låta bli att delta. Varför anstränga sig om man ändå inte kan föreställa sig att det kommer att påverka något i slutändan? Vissa personer med ett latent behov av att engagera sig och påverka kan som konsekvens börja uppträda aggressivt om det inte finns möjlighet att påverka (Mattsson 1985).
3.5 Collaborative planning, transitions management and design thinking: evaluating three participatory approaches to urban planning, Raynor, Doyon, Beer (2018)
Katrina Eve Raynor, Andréanne Doyon och Tanja Beer har undersökt hur arbetet med deltagande i planeringsprocessen går till i Australien och tre olika varianter av aktivt deltagande gällande beslut och planering. Dessa tre kallas för “collaborative planning”,
“transitions management” och “design thinking”. Gemensamt för dessa tre varianter är att de fokuserar på intressenters deltagande, engagemang och beslutsfattande, men samtidigt är de väldigt olika varandra gällande metodik, teoretiska grunder, prioriteringar, mål och inställningen gentemot konsensus och experimenterande. Alla tre varianter är tillämpliga vid stadsplanering, som präglas av oväntade, snabba och komplicerade förändringar. Det finns inte en enskild metod som alltid passar bättre än den andra, men författarna vill belysa i vilket sammanhang respektive metod kan tänkas göra bäst nytta och hur praktisk strategi och teori kan leda till bättre planering i praktiken och väcka insikter för planeringen i stort (Raynor, Doyon, Beer 2018).
Collaborative planning, dvs. planering som sker i ett samarbete, är en teori som utvecklade sig från 1980-talet och framåt. Författarna menar att grundidén är att det ska vara en öppen och inkluderande dialog där det finns en önskan att inkludera fler personer på de besutande positionerna, då man började inse att det faktiskt uppstod komplicerade problem i samband med planering. Man började jobba mer med dialoger efter att fler och fler medborgare börjat motsätta sig stadens utvecklingsprojekt, vilket grundade sig i att medborgarna kände sig exkluderade och att de inte hade något inflytande över processerna med de
planeringsmodellerna som gällde vid tidpunkten. Författarna hävdar att man med den här modellen hoppades på ett ökat demokratiskt inflytande i processen och öppnar för
diskussioner med allmänheten. Dock kritiseras denna modell för att bibehålla samma utfall som innan och att man mest fokuserar på själva processen med att få till ett ökat inflytande och inte att man hade någon slags målsättning att använda sig av informationen man
samlade in. Modellen får även kritik för att vara ett spel för galleriet genom att inte vara helt
öppna med hur besluten fattas. Därmed åsidosätts de grupper av invånare som inte har någon större kunskap om processen eller planeringen i stort, samtidigt som man gör resultaten legitima, eftersom man faktiskt har haft en dialog (Raynor, Doyon, Beer 2018).
Vad gäller Collaborative planning påstås det att det finns en uttalad målsättning om att försöka involvera alla som har något att bidra med i planeringen. Det finns dock ingen objektiv möjlighet att identifiera alla som kan ha intressen i planeringen och därmed är det väldigt svårt att kunna nå ut till alla dessa. Även om det är svårt att kartlägga alla som bör vara involverade hävdar författarna att det måste vara en stor spridning av deltagarnas intressen för att det ska kunna bli ett bra samarbete och om man misslyckas att identifiera olika perspektiv kan det leda till resultat som antingen inte är hanterbara eller rättvisa.
Generellt känner lokalbefolkningen till områdets styrkor och svagheter bättre än konsulter, som sannolikt lever på annan ort, och att man därför bör ta in deras åsikter och idéer för att konsulterna ska kunna genomföra projekten samtidigt som de inte äventyrar de positiva influenser som redan finns (Raynor, Doyon, Beer 2018).
Författarna skriver att Transition management är ett slags ramverk för en praktisk
samarbetsprocess som finns som stöd för de som vill åstadkomma positiva förändringar som bidrar till en mer hållbar framtid. Författarna skriver att denna modell baseras på
styrprocesser och avancerad systemteori. Den här modellen är en av de främsta ramverken för “Sustainability transitions”, vilket är de övergångar som sker när ny praxis, policys eller teknologi integreras i vardagen på ett bredare plan. Modellen fokuserar på att identifiera anledningarna, mönster och mekanismer som leder till förändringar i samhället och har utvecklats till ett nytt sätt att hantera komplexa problem genom förändrad styrning.
Målsättningen med modellen är att utmana de resultat som allt som oftast faller ut i samma riktning som innan, samt att finnas som stöd för fundamentala skiften mot andra kulturer, strukturer och praxis som i huvudsak är hållbara. När det kommer till transformativa eller större förändringar finns det en vilja att att uppnå strukturella, ekonomiska, teknologiska, sociokulturella och institutionella omvandlingar, istället för att intensifiera eller fortsätta med den gällande policyn eller praxis. Med hjälp av den här modellen kommer man åt problem som länge varit stadigvarande, oavsett om det gäller miljömässiga, sociala,
ekonomiska eller politiska problem och lösningarna bör tas fram i ett samarbete och genom att lära sig från tidigare erfarenheter. Förändringar kan komma från flera olika samhälleliga aktörer och styrsätt. Dessa baseras på “(1) bringing together frontrunners from policy, science, business, and society to develop shared understandings of complex transition challenges; (2) developing collective transition visions and strategies; and (3) experimentally implementing strategic social innovations”. Transition management försöker skapa
möjligheter för innovativ praxis att utvecklas, där delaktighet och interaktion är lika viktigt
som oenighet och personer som kan kliva fram och presentera ett alternativt synsätt på det hela. Dessa personer kan finnas inom alla olika slags hierarkier och just därför kan Transition management skapa ett mer inkluderande beslutsorgan, etablera nya intressegrupper och uppmuntra mer reflektion och problemformulering. Samtidigt kan det exkludera personer med intressen som inte passar in i den entreprenöriella idealbilden som processen ger upphov till (Raynor, Doyon, Beer 2018).
Transition management försöker påverka snabbheten och riktningen i förändringar baserat på lärdomar av analyser och experiment som främjar förändring. Det finns ett synsätt om sex principer för att påverka förändringar. Dessa är “(1) Get insight into the system, (2) Aim for system innovation in small steps, (3) Give room to diversity and flexibility, (4) Co-create, (5) Give room to change agents, and (6) Facilitate social and institutional learning” (Raynor, Doyon, Beer 2018). Dessa principer operationaliseras genom “the transitions management framework”, vilken består av fyra olika slags styraktiviteter, se figur 2.
- “Strategic - structure the problem and establish an arena”
- “Tactical - develop an agenda and derive pathways”
- “Operational - carry out experiments and mobilise networks”
- “Reflexive - monitor and evaluate, make adjustments to vision/agenda/networks”
Figur 2. En illustration av “Transition management framework”, Raynor, Doyon, Beer (2018)
Det påstås att styrningsaktiviteterna inte är sekventiella men identifierar möjliga kopplingar och komponenter för omvandlingsprocessen. Ramverket i figur 2 kan användas för att
bedöma hur samhälleliga aktörer hanterar komplexa samhälleliga problem på olika instanser, men också hur man utvecklar och implementerar strategier för att påverka processerna (Raynor, Doyon, Beer 2018).
Design thinking är en lösningsfokuserad metod som används av designers för att hantera problematik. Det innebär att potentiella lösningar på problemen tas fram relativt snabbt och att man då kan testa dessa i nödvändig utsträckning för att se vilket alternativ som passar bäst, vilket ofta görs innan man undersökt problemet på ett djupare plan. Metoden är humancentrerad och tar sikte på empati, logik, kreativa och upprepade tester för att lösa problem och detta gör att metoden står för att hjälpa beslutsfattarna att skapa förändringar och tjänster som förbättrar användarupplevelsen, vilket kan leda till en snabbare process där beslutsfattare utformar system som är bättre utformade för medborgarnas behov och önskemål. Författarna hävdar att design thinking har gått från att vara ett sätt att jobba över olika designområden till att vara ett verktyg för att förstärka kreativitet och innovation för flera olika sektorer, inklusive hållbar utveckling och planering. Eftersom metoden främjar flervetenskaplig praxis motiveras medborgare, slutanvändare, beslutsfattare, konsulter och regeringar att samarbeta, vilket gör att distanseringen mellan beslutsfattare och samhällen ges en möjlighet att minska och att en förbättrad förståelse för problematiken samt
mekanismen i planeringsprocessen (Raynor, Doyon, Beer 2018).
En “design thinker” är någon som kan se världen ur flera olika infallsvinklar, såsom kollegors, klienters, slutanvändarnas och olika kunders. Man betonar betydelsen av att definiera ett problem genom medborgarnas perspektiv för att kunna få fram en mer nyanserad lösning, istället för att komma med ett antagande om en lösning som kan tänkas fungera. På det här sättet växer empati fram och därmed förståelsen för olika synsätt, kulturer och kontexter som främjar en god helhetssyn på situationen (Raynor, Doyon, Beer 2018).
Design thinking består av framförallt fyra karaktärsdrag. “(1) placing humans their needs at the heart of enquiry; (2) embracing optimism, openness, non-linearity, complexity,
ambiguity and uncertainty; (3) adopting fast iterative and experimental processes through a variety of design methods and hands-on tools, and; (4) using tangible, accessible and collaborative methods of communication to share with stakeholders throughout the project’s development.” Man kan säga att det handlar om att ta fram prototyper och att prova olika lösningar för att komma närmare den slutgiltiga lösningen genom att testa sig fram för att se vad som fungerar i praktiken och inte enbart i teorin (Raynor, Doyon, Beer 2018).
3.6 Medborgardialog i styrning, SKR (2019a)
Projektet medborgardialog var något som inleddes redan 2006 när de efter en turné landet runt (SKR besökte cirka 60 kommuner) kom fram till att kommunernas dialog med invånarna oftast ägde rum alltför sent i processen och i de flesta fall hölls dialoger i samband med ett specifikt ändamål. Detta, ihop med att i princip ingen av kommunerna jobbade efter någon formulerad systematik, bidrog till möten som i praktiken gick ut på att invånarna skulle
”övertygas” av kommunen att redan fattade beslut var försvarbara och lämpliga.
Kommunanställda menade att det oftast blev så att invånarna kastade kritik och ilska mot kommunens representanter och efter mötet sammanställdes en radda önskemål och synpunkter som var omöjliga att uppnå (SKR, 2019a).
SKR såg därför behovet av ett projekt som skulle ge råd och stöd åt kommuner för att i förlängningen kunna hålla bättre dialoger. Under projektet medborgarråd har SKR
samarbetat med forskaren Hans Abrahamsson som delvis förklarar behovet av dialoger med invånarna med att staten successivt har lämnat över mycket ansvar till kommunal nivå. Detta kombinerat med ett samhälle som utvecklas åt det mer socialt polariserade och heterogena hållet (SKR, 2019a).
För att kunna systematisera dialoger med invånarna måste kommuner se till att det finns kompetens för att göra vägval, dvs. hur beslut om medborgardialog fattas och var beslut om medborgardialog fattas. Kompetens innefattar analys, kategorisering samt beslut. Är frågan påverkbar och är beslutsfattarna påverkbara? Om inte ska man inte genomföra en
medborgardialog, däremot kan information behöva ges ut. Följande kontextanalys (figur 3) har två forskare, Martin Westin och Alexander Hellqvist på Uppsala Universitet, tagit fram (SKR, 2019a).
Figur 3. En illustration av “Kontextanalys”, SKR (2019a)
Figur 4 är till för att välja vilken form av dialog som är lämpligast. Majoriteten av besluten i en kommun tas ju utan att någon dialog har förts med invånarna och när en dialog väl ska genomföras är det viktigt att välja rätt form efter genomförd riskanalys (SKR, 2019a).
Figur 4. En illustration av “Vägval”, SKR och Sande (2019a)
Rutan ”Vi bestämmer” representerar beslut som kommunens tjänstepersoner tar utan att ha någon dialog alls med invånarna, ofta beslut som grundar sig i politiska riktlinjer eller tas på lagstadgade grunder. ”Vi bjuder in, på våra villkor” är hur de flesta av dagens
medborgardialoger går till, nämligen att kommunen bjuder in till dialog och lyssnar på vad invånarna har att säga, men kommunen har hela tiden makten på så sätt att de bestämmer var, när och hur mötet utspelar sig och bestämmer själva över vad som händer med
resultatet. Rutan ”Vi beslutar – medborgarna gör” betyder att medborgarna har ansvar för själva genomförandet men att kommunen fortfarande bestämmer över vilken form som ska gälla och vad som händer med uppföljningen. Det blir ett delat ansvar. ”Vi medskapar lösningar” är något som tillämpas på medborgardialog vid komplexa frågor, dvs. frågor som kanske inte uteslutande handlar om hårda värden utan även mjuka, såsom trygghet, social problematik och som tenderar att leda till konflikter och motstånd i olika grader. Till skillnad från hur det brukar se ut i de andra rutorna kan initiativet till dialogen här tas av
medborgarna. Frågorna fordrar inte sällan en nära relation/dialog och det är än viktigare med delat ansvar i dessa frågor (SKR, 2019a).
Med hjälp av figurens fyra vägval kan kommuner och regioner göra en riskanalys och fundera på vilken form som bör användas i aktuellt projekt. Riskanalysen går i mångt och mycket ut på att resonera kring vad konsekvenserna kan bli om en kommun genomför en dialog på fel sätt, eller om de till och med väljer att inte genomföra någon dialog över huvud taget (SKR, 2019a).
Figur 5. En illustration av SKL:s delaktighetstrappa, SKR (2019a)
Precis som de fyra vägvalen kan vara ett stöd när kommuner ska bestämma sig för en
medborgardialog kan delaktighetstrappan också vara det. Delaktighetstrappan (se figur 5) är SKL:s variant på stegen i Arnsteins “A Ladder of Citizen Participation” (1969). Varianten utformades efter SKR:s medlemmar, dvs. kommuner och regioner, och därför kapade de av de första stegen i Arnsteins “A Ladder of Citizen Participation” (1969), som inte är väsentliga för kommuner. Således blir tröskeln till att använda stegen något lägre med
delaktighetstrappan. Målet med delaktighetstrappan är att motivera kommuner att bli mer systematiska och strukturerade i sina medborgardialoger då den symboliserar “omfattningen och djupet av delaktighet” och vilken omfattning kommunerna vill uppnå i respektive dialog.
Det behöver inte nödvändigtvis vara det översta trappsteget som är bäst för en
medborgardialog, det viktiga är att man utgår från behovet som finns och fyller det behovet med lämpligt trappsteg, samtidigt som det tydliggör för invånarna hur mycket de kommer att få delta och påverka. Det finns ingenting som säger att kommuner inte kan alternera de olika stegen emellan, tvärtom visar SKR:s erfarenhet (SKR, 2019a).
Ett annat verktyg som SKR har arbetat fram är styrkartor, första gången 2007 och med inspiration från i huvudsak Toronto som var tidiga och framgångsrika med att arbeta aktivt
