För att kontrollera efterlevnaden av avgiftssystemet krävs lämpliga metoder både för övervakning av utsläpp från avgiftssystemets reglerade källor och uppföljning av att de kompensatoriska åtgärderna ger avsedd effekt. Hur rättsliga aspekter gäl- lande sådana saker har hanterats i andra system kan ge inspiration för hur de lämp- ligen hanteras i avgiftssystemet.
Vad som kan vara lämpliga metoder för övervakning av utsläpp av fosfor och kväve samt uppföljning av åtgärders bidrag till minskad närsaltsbelastning är en naturvetenskaplig fråga. När det gäller att reglera de valda metoderna för övervak- ning och uppföljning ställs man inför frågan hur det lagtekniskt bör ske: med till- lämpning av miljöbalken eller på annat sätt?
4.2.1 Övervakning och uppföljning med tillämpning av miljöbalken Avgiftssystemets kompensatoriska åtgärder ska bedömas enligt samma bestämmel- ser i miljöbalken som vilken annan åtgärd som helst. Många åtgärder kan vara tillstånds- eller anmälningspliktiga, eller åtminstone kräva samråd, enligt miljöbal- ken. Viss uppföljning kommer därmed att ske inom ramen för den ordinarie tillsy- nen enligt miljöbalken.
4.2.2 Övervakning och uppföljning enligt en ny lag och/eller genom avtal
En annan, och för avgiftssystemet viktigare, typ av uppföljning än den som skulle kunna omfattas av miljöbalken är den som utvärderar resultatet av den vidtagna kompensatoriska åtgärden. Beroende på om anskaffandet av kompensatoriska åt- gärder sker genom upphandling eller ett bidragsförfarande (jmf avsnitt 3.1) kan tänkas att en ändamålsenlig uppföljning kräver reglering i en ny lag och/eller av- talsreglering.
Om anskaffandet skulle ske genom upphandling borde metoder och tillväga- gångssätt för uppföljning kunna regleras i åtgärdskontraktet mellan den reglerande myndigheten och utförarna av kompensatoriska åtgärder. Om man skulle välja att
föra över huvudmannaskapet till någon annan än den reglerande myndigheten tycks lämpligt att i en ny lag reglera hur uppföljningen ska genomföras, men även i detta fall skulle uppföljningen i detalj kunna regleras i åtgärdskontraktet mellan den myndighet som istället för den reglerande myndigheten sluter avtal med utförarna av kompensatoriska åtgärder.
Exempel på hur uppföljningen har reglerats när huvudmannaskapet har förts över är områdena efterbehandling och kalkning. Enligt efterbehandlingsförord- ningen ställs krav på att ansökan om bidrag ska innehålla en beskrivning av hur uppföljning och utvärdering av avhjälpandeåtgärderna ska genomföras.75 Enligt kalkningsförordningen får Naturvårdsverket meddela föreskrifter om uppföljning av kemiska och biologiska effekter. I föreskrifter och vägledning anges att huvud- mannen ska redovisa uppgifter om genomförda kalkningsåtgärder, men också att uppföljning ska ske nationellt och regionalt av det allmänna (Naturvårdsverket respektive länsstyrelserna).76
Om anskaffandet istället skulle ske genom ett bidragsförfarande tycks lämpligt att reglera metoder och tillvägagångssätt för uppföljning i en ny lag. Exempel på hur uppföljningen har reglerats vid ett bidragsförfarande är områdena klimatåtgär- der och lokala vattenvårdsprojekt. Enligt LIP-förordningen ska kommunen i sin slutrapportering redovisa på vilket sätt den återstående uppföljningen och utvärde- ringen ska genomföras.77 Enligt Klimp-förordningen ska kommunen, eller annan
bidragssökande, i sin redogörelse redovisa planer för uppföljning och utvärdering av programmet och åtgärderna.78 Enligt LOVA-förordningen ska den som har fått
stöd i både del- och slutrapport redovisa hur återstående uppföljning och utvärde- ring ska genomföras.79
När det gäller metoder för övervakning av utsläpp från avgiftssystemets regle- rade källor kan kanske en reglering tillsammans med avgiftssystemets övriga be- stämmelser vara mest ändamålsenlig. Ett exempel på hur bestämmelser om över- vakning har reglerats tillsammans med övriga bestämmelser på området är lagstift- ningen om handel med utsläppsrätter för koldioxid. Enligt bestämmelserna ställs krav på övervakning av utsläpp genom beräkning eller kontinuerlig mätning, med förenklade krav för små utsläppskällor.80 För fosfor och kväve kan för punktkällor
möjligen kontinuerlig mätning vara ändamålsenlig, medan för diffusa källor snara- re beräkningar – eventuellt utifrån schabloner – vara en framkomlig väg.81
75
6 § 2 st 8 p förordning (2004:100) om statsbidrag till åtgärder för avhjälpande av föroreningsskador. I Naturvårdverkets rapport 4803 beskrivs hur uppföljningen av ett efterbehandlingsprojekt lämpligen går till.
76
11§ förordning (1982:840) om statsbidrag till kalkning av sjöar och vattendrag, 10-12 §§ Naturvårds- verkets föreskrifter (NFS 2001:18) och allmänna råd om kalkning av sjöar och vattendrag samt handbok 2002:1.
77
13 a § 4 p förordning (1998:23) om statliga bidrag till lokala investeringsprogram som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället.
78
11 § 11 p förordning (2003:262) om statliga bidrag till klimatinvesteringsprogram. 79
9-10 §§ förordning (2009:381) om statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt. 80
Se främst Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2007:5) och allmänna råd om utsläppsrätter för koldi- oxid.
81
Jmf t.ex. Naturvårdsverkets kungörelse (1990:14) med föreskrifter om kontroll av utsläpp till vatten- och markrecipient från anläggningar för behandling av avloppsvatten från tätbebyggelse och Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring.
4.2.3 Slutsats
Vad som kan vara lämpliga metoder för övervakning av utsläpp av fosfor och kvä- ve samt uppföljning av åtgärders bidrag till minskad närsaltsbelastning är en natur- vetenskaplig fråga. Ur ett juridiskt perspektiv kan konstateras att metoderna lag- tekniskt kan regleras antingen i miljöbalken eller utanför den.
Både vad gäller övervakning på avgiftsmarknaden och uppföljning på åtgärds- marknaden finns inspiration att hämta i hur rättsliga aspekter gällande sådana saker har hanterats i andra system, såsom efterbehandling, kalkning, klimatåtgärder, lokala vattenvårdsprojekt och handel med utsläppsrätter för koldioxid.
Vägvalet står således mellan att reglera de valda metoderna i miljöbalken eller att göra det i en ny lag och/eller genom avtal. När det gäller metoder för uppfölj- ning av avgiftssystemets kompensatoriska åtgärder kan miljöbalksuppföljning i viss utsträckning vara ändamålsenlig, men behöver troligen kompletteras av re- glering i ny lag och/eller genom avtal. När det gäller metoder för övervakning av utsläpp från avgiftssystemets reglerade källor kan kanske en reglering tillsammans med avgiftssystemets övriga bestämmelser vara mest ändamålsenlig.