För att kontrollera efterlevnaden av avgiftssystemet krävs tillsyn både på avgifts- och åtgärdsmarknaden. På avgiftsmarknaden bör utsläppen från avgiftssystemets reglerade källor kontrolleras. På åtgärdsmarknaden bör kontrolleras att avtalen följs och att de kompensatoriska åtgärderna ger avsedd effekt.
Vilken typ av tillsyn som lämpar sig för kontrollen av avgiftssystemet beror på syftet med tillsynen. Tillsyn med olika syfte ställer olika krav på t.ex. rapportering och resurser i form av tid och personal vilket troligtvis kan få stor påverkan på avgiftssystemets transaktionskostnader. När det gäller att reglera det valda tillväga- gångssättet för tillsynen ställs man inför frågan hur det lagtekniskt bör ske: med tillämpning av miljöbalken eller på annat sätt?
4.1.1 Tillsyn och kontroll med tillämpning av miljöbalken
Enligt 26 kap. 1 § miljöbalken ska tillsynen säkerställa syftet med balken och de föreskrifter som har meddelats med stöd av den. Tillsynsmyndigheten ska på eget initiativ eller efter anmälan, i nödvändig utsträckning, kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken, samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Till- synsmyndigheten ska dessutom genom rådgivning, information och liknande verk- samhet skapa förutsättningar för att balkens ändamål ska kunna tillgodoses. Enligt förarbetena kan det handla om rådgivning och information i enskilda fall, men också verksamhet av mer generell karaktär.72
Tillsyn enligt miljöbalken regleras ytterligare i förordning (1998:900) om till- syn och förordning (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll. I Natur- vårdsverkets allmänna råd (NFS 2001:3) om tillsyn anges att tillsynen bör bedrivas så att den stärker verksamhetsutövarens egen förmåga att uppfylla sitt ansvar och ställda krav samt att självständigt bidra till en hållbar utveckling genom ett före- byggande arbete. Tillsynen bör i första hand bedrivas genom inspektioner. I Natur- vårdsverkets allmänna råd (NFS 2001:2) om egenkontroll anges att bestämmelser- na om egenkontroll bör i varje enskilt fall tillämpas utifrån miljöbalkens syfte – att främja hållbar utveckling. Verksamhetsutövaren bör genom egenkontroll förvissa sig om att miljöbalken efterlevs.
72
Liksom miljöbalkens tillståndsprövning bygger balkens tillsyn på tanken att samtliga miljöaspekter ska beaktas i en samlad bedömning. Man skulle kunna säga att tillsyn och egenkontroll enligt miljöbalken är systematisk och relativt flexibel – det är ofta möjligt och tillåtligt för såväl myndigheter som verksamhetsutövare att prioritera i tillsyns- och egenkontrollarbetet. När det gäller tillsyn av avgiftssyste- mets kompensatoriska åtgärder (tillstånds-, anmälnings- eller samrådspliktiga en- ligt miljöbalken) kan ordinarie miljöbalkstillsyn vara ändamålsenlig, men frågan är om avgiftssystemet i övrigt kräver en annan form av tillsyn.
4.1.2 Tillsyn och kontroll enligt en ny avgiftslag
Alternativet till att utöva tillsyn med tillämpning av miljöbalken skulle kunna vara att göra det enligt en särskild lag. Detta tillvägagångssätt valdes vid införlivandet av handelsdirektivet, dvs. i lagstiftningen om handel med utsläppsrätter för koldi- oxid. I förarbetena anges att det övergripande syftet med kontrollen är att skapa tilltro till handelssystemet. Ansvaret för att mäta, rapportera och kontrollera de totala utsläppen ska ligga på dem som omfattas av kvotplikt.73 Syftet med kontrol-
len är således ett annat än miljöbalkstillsynen, men ansvaret för kontrollen ligger liksom enligt miljöbalken huvudsakligen på verksamhetsutövaren.
Övervakning och rapportering av utsläpp av växthusgaser regleras i 5 kap. han- delslagen. Verksamhetsutövaren ska genom beräkning eller mätning övervaka sina utsläpp och varje år göra en rapport om utsläppen. Rapporten ska innehålla en be- skrivning av de mät- eller beräkningsmetoder som används och vara verifierad av en ackrediterad kontrollör enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Den ska ges in till tillsynsmyndigheten senast den 31 mars året efter det kalenderår som rapporten avser.
Liksom bestämmelserna om handel med utsläppsrätter för koldioxid i övrigt har även tillsynen av handelssystemet frikopplats från miljöbalken.74 Man skulle
kunna säga att kontroll enligt handelssystemet är formaliserad och detaljstyrd för att säkerställa att alla utsläppare verkligen uppfyller de krav som ställs för utsläp- pen av koldioxid. Kontrollen av utsläpp från avgiftssystemets reglerade källor har, liksom handelssystemet för koldioxid, ett annat syfte än miljöbalkstillsynen. En lagteknisk lösning som liknar handelssystemet kan kanske därför vara mer ända- målsenlig än att reglera tillsynen i miljöbalken.
4.1.3 Slutsats
Vilken typ av tillsyn som lämpar sig för kontrollen av avgiftssystemet beror på syftet med tillsynen vilket inte huvudsakligen är en juridisk fråga, men ur ett juri- diskt perspektiv kan konstateras att tillsynen lagtekniskt kan regleras antingen i miljöbalken eller utanför den. Tillsyn med olika syfte ställer olika krav på t.ex. rapportering och resurser i form av tid och personal vilket i slutändan kan komma att påverka avgiftssystemets transaktionskostnader.
73
SOU 2000:45 s. 215. 74
Lagstiftningen om handel med utsläppsrätter för koldioxid är ett exempel på hur ett marknadsbaserat styrmedel har reglerats utanför miljöbalken, inklusive tillsynen av handelssystemet. En sådan särreglering kan vara en möjlig lagstift- ningsteknik för tillsynen av avgiftssystemets avgiftsmarknad. Handelslagstiftning- en skulle kunna tjäna som förebild för det fall att avgiftssystemet skulle regleras på ett liknande sätt. Om avgiftssystemet för fosfor och kväve skulle regleras i en sepa- rat avgiftslag regleras lämpligen frågan om tillsyn och kontroll i samma lag.
Vägvalet står således mellan att utöva tillsyn med tillämpning av miljöbalken eller att göra det enligt en ny lag. När det gäller tillsyn av avgiftssystemets kom- pensatoriska åtgärder kan ordinarie miljöbalkstillsyn vara ändamålsenlig. Kontrol- len av utsläpp från avgiftssystemets reglerade källor har dock ett annat syfte än miljöbalkstillsynen. I denna del kan kanske därför reglering i en separat lag vara mer ändamålsenlig än att reglera tillsynen i miljöbalken.