Differentiering av avgifter

Målet med det anpassade avgiftssystemet är att belastningen av kväve och fosfor till kusterna ska minska till lägsta möjliga kostnad. Utsläppen från utsläppskällor som ligger närmast kusten eller i områden med låg retention har en större effekt på belastningen i havet. En större andel av de totala utsläppen från dessa källor når havet jämfört med utsläppskällor som ligger i inlandet eller i områden med en hög retention. Det krävs därmed en större faktisk reduktionsmängd från kompensatoris- ka åtgärderna långt från kusten för att kompensera för utsläppen från utsläppskällor i kustområden och områden med låg retention eftersom det är reduktionen till havet som är målet. Detta kan därmed innebära problem vid handel mellan aktörer som inte befinner sig inom ett område med samma retention. Ett sätt att komma runt detta är att införa växelkurser vid handel med utsläppsrätter så att man istället handlar med belastningsrätter. Eftersom aktörerna i det anpassade avgiftssystemet inte handlar utsläppsreduktioner direkt med varandra utan via den reglerande

myndigheten genom den avgift som de reglerade källorna möter måste denna väx- elkurs tillämpas på avgiften.

Om växelkurser inte används innebär det att alla källor betalar samma avgift i kr/kg utsläpp medan det då fullständiga växelkurser används innebär att de olika källorna betalar samma avgifter uttryckt i kr/kg belastning på havet. Detta innebär att de betalar olika avgifter per kg utsläpp vid källan, dvs. avgiften blir fullständigt differentierad.

Det har analyserats hur dessa alternativa utformningar av avgiften påverkar kostnadseffektivitetsvinsterna. Den enhetliga avgiften räknas fram baserat på den genomsnittliga kväveretentionen i de områden där de källor som har försetts med utsläppstak finns. I Söderköpingsåns avrinningsområde påverkas kostnadseffektivi- teten endast marginellt av en uniform avgift. Vid en enhetlig avgift per kg utsläpp betalas 36 00 kr/år mer till den reglerande myndigheten än vid en differentierad avgift.

I den analys som utfördes på norra delen av Södra Östersjöns vattendistrikt hade dock differentieringen stor effekt på kostnadseffektiviteten. Vid en fullstän- digt differentierad avgift för utsläpp var den totala kostnaden för de reglerade käl- lorna 25 miljoner kr för köp av kompensatoriska åtgärder och investeringar i egna åtgärder för att nå utsläppstaken. Vid en enhetlig avgift för utsläpp är den totala kostnaden 34 miljoner kr, en kostnadsökning på 36 procent. Kostnadsökningen förklaras i det här fallet av att fler reningsverk väljer att genomföra egna åtgärder istället för att betala avgiften. Detta beror på att källorna agerar på felaktig informa- tion ur kostnadseffektivitetssynpunkt och reglerade källor i områden med hög re- tention genomför åtgärder som är dyra, sett utifrån den effekt dessa reduktioner har på belastningen i havet. Det innebär även att de avgifter som betalas till den regle- rande myndigheten inte räcker för att täcka kostnaderna för de kompensatoriska åtgärderna som myndigheten har anskaffat.

Dock räcker det med att göra en grov schablonisering där norra delen av Södra Östersjöns vattendistrikt delas in i två zoner för att resultaten ska bli ungefär de samma som vid en fullständig differentiering. Den totala kostnadsökningen för de reglerade källorna blir vid denna schablonisering endast 500 000 kr/år samtidigt som de inbetalade avgifterna till den reglerande myndigheten räcker för att täcka kostnaderna för de kompensatoriska åtgärder som har anskaffats.

Detta tyder på att en schablonisering till endast ett fåtal områden kan ge relativt stor effekt på kostnadseffektiviteten. Den totala åtgärdskostnaden för samhället när avgiften differentieras i två intervall är 9 miljoner kr lägre än vid en uniform avgift. Det innebär att om den ökning av de administrativa kostnaderna som det innebär att differentiera avgiften för de två olika grupperna av reglerade källor är lägre än 9 miljoner kr/år är det motiverat att schablonmässigt differentiera avgiften.

Motsvarande analys genomfördes även för Södra Östersjöns vattendistrikt. Även där visar resultaten att kostnaderna för de reglerade källorna ökar vid en enhetlig avgift för utsläpp, dock är kostnadsökningen inte lika stor. Vid en fullstän- dig differentiering beräknas den totala kostnaden vara 43 miljoner kr/år, denna kostnad ökar med nästan 12% till 48 miljoner kr/år vid en enhetlig avgift. I Södra Östersjöns vattendistrikt räcker det dock inte att införa en grov schablonisering för

att dessa extra kostnader ska undvikas. Att dela in området i två olika områden baserat på retention ger i stort sett samma resultat som vid en enhetlig avgift. Även vid en indelning i fem olika områden fås i stort sett samma resultat. Enligt dessa resultat för Södra Östersjöns vattendistrikt räcker det därmed inte att grovt scha- blonisera avgiften uttryckt i kr per utsläpp för att samma kostnadseffektivitetsvins- ter ska nås som vid en fullständig differentiering.

3.5.1 Diskussion

Resultaten för analysen av differentieringen av avgifter ger lite motstridiga resultat. I norra delen av Södra Östersjöns vattendistrikt räcker det med att göra en grovt schabloniserad differentiering, där området delas in i två olika delar beroende på retention och där avgiften per utsläpp skiljer sig mellan dessa områden, för att i stort sett uppnå samma kostnadseffektivitetsvinster som vid en fullständig differen- tiering. När hela Södra Östersjöns vattendistrikt inkluderas i analysen är det där- emot inte ens tillräckligt att schablonisera differentiering av avgiften per utsläpp för fem områden. En förklaring till denna skillnad är att den ursprungliga avgiften för kvävebelastning är mycket högre i norra delen av Södra Östersjöns vattendi- strikt (104 kr/kg N) än vad den är när hela Södra Östersjöns vattendistrikt (33 kr/kg N) inkluderas i analysen. Vid denna avgiftsnivå i norra delen av Södra Östersjöns vattendistrikt är det optimalt att de reglerade källorna genomför ungefär 70% av den totala reduktionen. Vid den aktuella avgiftsnivån i Södra Östersjöns vattendi- strikt däremot är det optimalt att endast 10% av den totala reduktionen sker vid de reglerade källorna. Vid denna låga avgiftsnivå är det därmed många färre reglerade källor som kan påverkas av olika utformningar av differentieringen. Vid en högre avgiftsnivå, som kommer till följd av att större belastningsreduktioner ska nås och de kompensatoriska åtgärderna blir dyrare, blir det kostnadseffektivt för fler regle- rade källor att genomföra egna åtgärder. Det kan då förväntas att en schabloniserad differentiering har större effekt på kostnadseffektivitetsvinsterna. Naturvårdsverket anser därför att det är motiverat att de olika handelsområdena delas in i olika av- giftsområden baserat på retention. Enligt resultaten för norra delen av Södra Öster- sjön bör det räcka med en grov indelning i ett fåtal zoner. Hur en sådan indelning ska se ut rent geografiskt återstår dock att utreda.