till avgiftssystem för
kväve och fosfor
- underlagsrapport
utsläpp av kväve och fosfor
UnderlagsrapportBeställningar
Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket
Tel 08-698 10 00, fax 08-20 29 25 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se
ISBN 978-91-620-6346-7.pdf ISSN 0282-7298
© Naturvårdsverket 2010
Elektronisk publikation Omslagsbild: Bengt Littorin
hur det sektorsövergripande avgiftssystem som Naturvårdsverket föreslog i december 2008 kan anpassas till juridiska, naturvetenskapliga och ekonomiska aspekter. Rapporten består av fem bilagor som utgör underlag för huvudrapportens resultat, be-dömningar och rekommendationer. Sist i huvudrapporten 6345 finns en begreppsordlista där flera av de begrepp som används i denna underlagsrapport förklaras.
Arbetet har utförts av Naturvårdsverket på uppdrag av regeringen och i samråd med Jord-bruksverket. Oskar Larsson (från 1 januari till 1 mars 2009) samt Ulrika Lindstedt (från 1 mars 2009 till 1 april 2010) har varit projektledare. I arbetet har även Kerstin Blyh, Jonna Carlson, Linda Karlsson, Elisabet Kock, Julia Obrovac, Linda Sahlén och Håkan Staaf, samtliga Naturvårdsverket, deltagit. En referensgrupp1 har under arbetets gång varit
knu-ten till uppdraget och projektgruppen vill tacka gruppen för värdefulla synpunkter under arbetets gång.
Stockholm 1 april 2010
1
Representanter från Sveriges geologiska undersökningar, Världsnaturfonden, Svenskt vatten, Lantbrukarnas Riksförbund (regionkontoret i Norrköping), Skogsindustrierna, Kemikalieinspektionen, Sveriges kommuner och landsting, Vattenmyndigheten för norra Östersjön, Vattenmyndigheten för Västerhavet, Vattenmyndigheten för Södra Östersjön, Länsstyrelsen i Östergötland och Jordbruksverket.
BILAGA 1: JURIDISKA ASPEKTER 5 BILAGA 2: EKONOMISKA ASPEKTER 41 BILAGA 3: TRANSAKTIONSKOSTNADER 77 BILAGA 4: SCHABLONER FÖR BEDÖMNING AV ÅTGÄRDERS EFFEKTER 107 BILAGA 5: EKONOMISKT EXPERIMENT 117
Bilaga 1: Juridiska aspekter
1 INLEDNING 6 2 AVGIFTSMARKNADEN 7 2.1 Utsläppstak 7 2.2 Avgift 19 3 ÅTGÄRDSMARKNADEN 26 3.1 Åtgärd 26 3.2 Ersättning 28 4 TILLSYN M.M. 304.1 Tillsyn och kontroll 30
4.2 Övervakning och uppföljning 32
5 SAMMANFATTANDE SLUTSATSER 35 6 YTTERLIGARE UTREDNINGSBEHOV 37
1 Inledning
Med regeringsuppdrag 13 i regleringsbrevet för 2009 har Naturvårdsverket fått i uppdrag att, med utgångspunkt i de frågor som identifierades i regeringsuppdrag 24 i regleringsbrevet för 2007, utreda bl.a. vilka rättsliga frågor som berörs och ge förslag på hur dessa bör hanteras för att uppnå ett fungerande avgiftssystem. Na-turvårdsverket har låtit utreda hur förslaget till avgiftssystem passar in i befintlig lagstiftning och vilka justeringar som kan komma att behövas i lagstiftningen eller i förslaget.2
Naturvårdsverkets utredning av de juridiska aspekterna har syftat till att klargö-ra såväl rättsliga hinder som möjliga lösningar för förslaget till avgiftssystem. Am-bitionen har varit att identifiera relevanta rättsliga frågor och föreslå hur de kan hanteras, däremot inte att redovisa formuleringar på ny/ändrad författningstext. Utredningen har begränsats till rättsliga frågor som avser avgifts- och åtgärdsmark-naderna (däremot behandlas inte andrahandsmarknaden) och om möjligt och lämp-ligt har utgångspunkten varit att använda och/eller utveckla befintliga lösningar och använda erfarenheter från liknande befintliga system.
Denna bilaga är disponerad på ett liknande sätt som huvudrapport 6345, dvs. utifrån de frågor som aktualiseras för avgifts- respektive åtgärdsmarknaden samt för systemövergripande frågor såsom tillsyn m.m. I bilagan beskrivs de vägval som införandet av ett avgiftssystem skulle innebära (för sammanfattande slutsatser se bilagans avsnitt 5), medan resonemang kring avvägningar och Naturvårdsverkets ställningstaganden sker i huvudrapport 6345. Bilagan bygger huvudsakligen på de två rättsutredningar som Naturvårdsverket har låtit utföra av externa konsulter. Rättsutredningarna finns tillgängliga i sin helhet på förfrågan.
2
Inom ramen för RU24/07 fick Lindskog Malmström Advokatbyrå KB (advokat Björn Yrlid och advokat Jenny Hildén) i uppdrag att utreda vissa rättsliga frågor. Inom ramen för RU13/09 fick Fröberg & Lundholm Advokatbyrå AB (advokat Mikael Hägglöf och biträdande jurist Camilla Husebye Becker) i uppdrag att utreda de rättsliga frågorna ytterligare.
2 Avgiftsmarknaden
Så som systemets avgiftsmarknad är tänkt att fungera finns där två aktörer: den reglerande myndigheten och reglerade källor. Reglerade utsläppskällor får utan avgift släppa ut närsalter upp till ett visst utsläppstak. För utsläpp som överskrider utsläppstaket kan källan välja mellan att genomföra egna åtgärder eller betala en avgift till den reglerande myndigheten. Källan får då rätt att belasta recipienten med en viss mängd närsalter under en bestämd tidsperiod (en s.k. belastningsrätt). Avgiften styrs av de ersättningar som betalas ut på åtgärdsmarknaden.
2.1 Utsläppstak
Ett övergripande krav på belastningsreduktion till havet kan härröra från ett poli-tiskt ställningstagande, såsom Sveriges åtagande i BSAP3, eller en bindande
rätts-akt, såsom ramdirektivet för vatten eller marina direktivet4. Ett sådant
reduktions-krav kan vara utgångspunkten för att bestämma avgiftssystemets totala utsläppstak och, efter nedbrytning av kravet och fördelning mellan de utsläppskällor som ska omfattas av systemet, individuella utsläppstak.
När det gäller avgiftssystemets utsläppstak ställs man på flera sätt inför vägva-let att anpassa gällande rätt till avgiftssystemet eller tvärtom. För att illustrera pro-blematikens två motpoler kan man föreställa sig dels situationen att gällande rätt helt och hållet anpassas till hur avgiftssystemet är tänkt att fungera och dels situa-tionen att avgiftssystemet helt och hållet anpassas till gällande rätt. Svårigheten med det första alternativet är att det kan innebära stora förändringar i svensk rätt som många gånger grundar sig i EU-rättsliga bestämmelser som således måste omförhandlas. Svårigheten med det andra alternativet är att avgiftssystemet kanske inte blir så kostnadseffektivt som det skulle kunna vara.
Exempel på relevanta rättsliga aspekter är den hänsyn som måste tas till gällan-de rätt om krav på gällan-de verksamheter som ska ingå i avgiftssystemet och om miljö-kvalitetsnormer samt att finna ett lämpligt tillvägagångssätt för att tilldela individu-ella utsläppstak.
2.1.1 Krav på berörda verksamheter
Vilka som ska vara reglerade källor respektive utförare av kompensatoriska åtgär-der blir ett politiskt beslut, men oavsett vilka verksamheter som berörs behöver man känna till vilka krav som ställs på dem enligt gällande rätt för att kunna ta ställning till vilka rättsliga hinder och möjliga lösningar som införandet av ett av-giftssystem skulle innebära.
3
Baltic Sea Action Plan, antagen den 15 november 2007 av Helsingforskommissionen (HELCOM) inom ramen för Östersjökonventionen (Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea Area).
4
Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område.
Avgiftssystemet kan komma att omfatta utsläpp till vatten från stationära land-baserade källor, såväl punktkällor som diffusa källor. Systemet kan omfatta sekto-rer såsom avloppsreningsverk, enskilda avlopp, industrier, jordbruk och andra sek-torer som i negativ eller positiv bemärkelse har eller skulle kunna ha en inverkan på övergödningsproblematiken. Naturvårdsverket har låtit utreda några av de verk-samheter som kan komma att ingå i ett avgiftssystem.
2.1.1.1 PAPPERS- OCH MASSA- SAMT STÅLINDUSTRI
Pappers- och massatillverkning är tillstånds- eller anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken (1998:808) med tillhörande förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (FMH).5 Produktion av järn
eller stål är likaså tillståndspliktig.6 Tillstånd söks hos miljödomstolen (s.k.
A-verksamhet) eller länsstyrelsen (s.k. B-A-verksamhet). En tillståndsansökan ska enligt 22 kap. 1 § miljöbalken innehålla vissa uppgifter, bl.a. en miljökonsekvensbeskriv-ning när det krävs enligt 6 kap. miljöbalken.7
Ett tillstånd till en verksamhet ska enligt 22 kap. 25 § miljöbalken innehålla de villkor om utsläpp, begränsningsvärden och bästa möjliga teknik som behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan på grund av föroreningar samt de övriga villkor som behövs för att förhindra skada på eller olägenhet för omgivningen.8 För
verksamheter med utsläpp till luft och vatten ska vid bedömningen av villkor sär-skilt beaktas om det i utsläppen förekommer vissa ämnen, däribland sådana som orsakar eutrofiering.9
Tillstånd med tillhörande villkor gäller enligt 24 kap. 1 § miljöbalken mot alla, såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet. Detta innebär bl.a. att en tillsynsmyndighet inte får meddela förelägganden eller förbud som begränsar be-slutet eller domen (26 kap. 9 § miljöbalken). Utsläpp av kväve och fosfor till vatten kan således regleras i tillståndsvillkor enligt miljöbalken. Tillståndet med tillhöran-de villkor gäller mot alla, dvs. har en rättskraft som endast upphör genom att till-stånd begränsas, förfaller, återkallas, omprövas, upphävs eller ändras under vissa förutsättningar som regleras i 24 kap. miljöbalken.10
Såväl järn- och stålverk som pappers- och massabruk har varit tillståndspliktiga enligt svensk miljölagstiftning sedan 1969. Numera finns dock även en EU-rättslig dimension i regleringen av verksamheterna eftersom de omfattas av
IPPC-direktivet.11 Syftet med IPPC-direktivet är att genom samordnade åtgärder
5
Se FMH-bilagans punkt 21.10-21.40 för tillståndspliktiga verksamheter och punkt 21.50 för anmäl-ningspliktig verksamhet.
6
Se FMH-bilagans punkt 27.10-27.20. 7
Vad en anmälan ska innehålla regleras på ett likartat sätt, se 25 § FMH. 8
Vid en anmälan kan den handläggande myndigheten meddela föreläggande om försiktighetsmått eller förbud, eller förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd enligt 9 kap. 6 § miljöbalken, se 27 § FMH.
9
Se 11 a § FMH som hänvisar till förordningsbilagans avdelning 5. 10
Se även 26 kap. 9 § 4 st miljöbalken för möjligheten att inskränka ett tillstånds rättskraft i brådskande fall för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer.
11
Rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet) med ändringar har kodifierats i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar.
förebygga och minska föroreningar som härrör från vissa verksamheter, däribland viss pappers- och massa- samt stålindustri.12 Prövningen av de verksamheter som
omfattas av direktivet ska resultera i tillstånd med villkor som bl.a. beaktar den allmänna principen om bästa tillgängliga teknik och som i synnerhet ska omfatta utsläppsgränsvärden för vissa förorenande ämnen, däribland ämnen som orsakar eutrofiering.13
IPPC-direktivet har huvudsakligen införlivats i svensk rätt med miljöbalkens bestämmelser om miljöfarlig verksamhet. Enligt såväl svensk rätt som EU-rätt gällande pappers- och massa- samt stålindustri finns således ett krav på att till-ståndsreglera bästa möjliga/ tillgängliga teknik och utsläppsgränsvärden för eutro-fierande ämnen.
2.1.1.2 AVLOPPSRENINGSVERK
Avloppsreningsverk av viss storlek är tillstånds- eller anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken och FMH.14 Samma bestämmelser som för
pappers- och massa- samt stålindustri gäller avseende tillståndsansökan, anmälan och tillståndets utformning.
Enligt 9 kap. 5 § miljöbalken får regeringen för att skydda människors hälsa el-ler miljön, om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall, med-dela föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktig-hetsmått. Regeringen har med 47 § FMH bemyndigat Naturvårdsverket att meddela närmare föreskrifter om vilka försiktighetsmått som ska gälla vid bl.a. rening av avloppsvatten från tätbebyggelse. I Naturvårdsverkets kungörelse (SNFS 1994:7) med föreskrifter om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse anges begräns-ningsvärden för utsläpp av biokemisk oxygenförbrukning (BOD7) och kemisk oxygenförbrukning (CODCr) samt för vissa känsliga områden totalkväve.
Liksom för pappers- och massa- samt stålindustri gäller ett tillstånd för av-loppsreningsverk mot alla. Tillståndets rättskraft kan dock begränsas eller förenas med ändrade eller nya villkor, eller återkallas och fortsatt verksamhet förbjudas genom bl.a. generella föreskrifter enligt 9 kap. 5 § miljöbalken (se 24 kap. 1 § miljöbalken).
Avloppsreningsverk omfattas inte av IPPC-direktivet, däremot av avloppsdi-rektivet.15 Syftet med direktivet är att skydda miljön från skadlig inverkan till följd av utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse samt vissa industrisektorer. För alla tätorter med mer än 2000 personekvivalenter ska finnas ledningsnät för att ta hand om avloppsvatten från tätbebyggelse. Avloppsvattnet ska före utsläpp undergå
12
Se IPPC-direktivets art. 1 samt bilaga I punkt 2.2 och 6.1. 13
Se IPPC-direktivets art. 3.2 samt art. 9.3 som hänvisar till direktivets bilaga III (som är identisk med ramdirektivet för vatten bilaga VIII och FMH-bilagans avdelning 5). Dessutom anges i direktivets art. 10 att om en miljökvalitetsnorm ställer högre krav än vad som kan uppnås genom användning av bästa tillgängliga teknik ska ytterligare åtgärder särskilt föreskrivas i tillståndet.
14
Se FMH-bilagans punkt 90.10 för tillståndspliktig verksamhet och 90.20 för anmälningspliktig verk-samhet.
15
sekundär rening, dvs. vanligen biologisk rening med sekundärsedimentering. I s.k. känsliga områden ska avloppsvattnet undergå mer långtgående rening.16
Avloppsdirektivet har huvudsakligen införlivats i svensk rätt med miljöbalkens bestämmelser om miljöfarlig verksamhet, närmare bestämt SNFS 1994:7. Enligt såväl svensk rätt som EU-rätt gällande avloppsreningsverk finns således utsläpps-gränsvärden för eutrofierande ämnen.
2.1.1.3 ENSKILDA AVLOPP
Enskilda avlopp utgör likaså miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken. Enligt 12 § FMH är det förbjudet att i vattenområde släppa ut avloppsvatten från vattentoalett eller tätbebyggelse, om avloppsvattnet inte har genomgått längre gå-ende rening än slamavskiljning. Enligt 13 § krävs tillstånd för att inrätta en av-loppsanordning som vattentoaletter ska anslutas till, eller ansluta en vattentoalett till en befintlig avloppsanordning. För andra avloppsanordningar gäller anmäl-ningsplikt. Tillståndsansökan prövas av den kommunala nämnden, som även är den myndighet som en anmälan ska göras till.
Naturvårdsverket har meddelat allmänna råd avseende tillämpningen av främst 2 kap. miljöbalken och FMH på avloppsanordningar för behandling av hushålls-spillvatten från enstaka hushåll och från gemensamhetsanläggningar dimensionera-de för upp till 25 personekvivalenter (NFS 2006:7). Vid normal skyddsnivå re-kommenderar Naturvårdsverket en reduktion om minst 70 procent för fosfor. När det gäller kväve rekommenderas inget specifikt krav för denna skyddsnivå. Vid hög skyddsnivå anges i råden att reduktionen av fosfor ska motsvara 90 procent medan reduktionen av kväve ska uppgå till 50 procent.
Det finns ingen EU-rättslig lagstiftning som direkt reglerar utsläpp av närings-ämnen från enskilda avlopp. Allmänna råd är inte rättsligt bindande, men kan om-sättas till bindande villkor i ett tillståndsbeslut eller ett föreläggande. Enligt 26 kap. 9 § miljöbalken får en tillsynsmyndighet meddela de förelägganden som behövs i ett enskilt fall för att balken ska efterlevas. Avseende tillståndsansökan, anmälan, tillståndets utformning och rättskraft gäller samma bestämmelser som för ovan beskrivna verksamheter.17
2.1.1.4 JORDBRUK
Jordbruk regleras i 12 kap. miljöbalken. Med jordbruksmark avses enligt 12 kap. 7 § miljöbalken sådan åkermark och betesmark som ingår i fastighet som är taxerad som lantbruksenhet. Enligt 12 kap. 10 § miljöbalken får regeringen meddela de föreskrifter som skäligen kan behövas från miljöskyddssynpunkt i fråga om bl.a. försiktighetsmått för gödselhantering, ett bemyndigande som har utnyttjas med förordning (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket (FMJ). Regeringen har med 10 § FMJ bemyndigat Jordbruksverket att, efter samråd med Naturvårdsverket, med-dela föreskrifter om sådana försiktighetsmått. I Statens jordbruksverks föreskrifter
16
Se avloppsdirektivets art. 1, 3, 4 och 5. I bilaga I tabell 2 anges utsläppskrav för avloppsreningsverk i områden som är känsliga för eutrofiering.
17
Avseende kommunal tillståndsprövning, se 19 kap. 5 § miljöbalken som hänvisar till 22 kap. miljöbal-ken om förfarandet vid miljödomstolar. Avseende anmälan, se 21-28 §§ FMH.
(SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring anges bl.a. begränsningar av den mängd gödsel som får tillföras och försiktighetsmått vid spridning av gödsel. För känsliga områden (som definieras i 5 § FMJ) finns ytterli-gare bestämmelser.
På EU-rättslig nivå omfattas jordbruk av nitratdirektivet.18 Syftet med direkti-vet är att minska vattenförorening som orsakas eller framkallas av nitrater som härrör från jordbruket och att förhindra ytterligare sådan förorening. De vatten som är förorenade ska förtecknas och riktlinjer för god jordbrukssed ska utarbetas. Åt-gärdsprogram för s.k. känsliga områden ska upprättas.19
Nitratdirektivet har huvudsakligen införlivats i svensk rätt med miljöbalkens bestämmelser om miljöhänsyn i jordbruket, närmare bestämt SJVFS 2004:62. En-ligt såväl svensk rätt som EU-rätt avseende jordbruk finns således bestämmelser om god jordbrukssed och begränsningar av gödselanvändning. Viss jordbruksverk-samhet är dessutom tillstånds- eller anmälningspliktig miljöfarlig verkjordbruksverk-samhet enligt 9 kap. miljöbalken och FMH.20 Samma bestämmelser som för ovan beskriva
verk-samheter gäller avseende tillståndsansökan, anmälan, tillståndets utformning och rättskraft.
2.1.1.5 SLUTSATS
Gemensamt för de verksamheter som Naturvårdsverket har låtit utreda är att ut-släpp av närsalter från dem på olika sätt är reglerade i miljöbalken: genom till-stånds- eller anmälningsplikt, genom generella föreskrifter eller genom att vara föremål för tillsyn med möjlighet till förelägganden. Dessa regleringar måste beak-tas vid införandet av ett avgiftssystem. Ett överskridande av kravnivåerna enligt gällande rätt skulle troligtvis innebära större flexibilitet för ett avgiftssystem och därmed större kostnadseffektivitet, men innebär också att man bryter mot svensk rätt och i vissa fall EU-rätt.
Ett exempel på hur utsläpp av ett visst ämne har frikopplats från miljöbalkens prövning och tillsyn är koldioxid. I IPPC-direktivet anges att tillstånd inte ska om-fatta utsläppsgränsvärden för direkta utsläpp av växthusgaser. I den svenska lag-stiftning som införlivar direktivet anges att, för verksamhet som omfattas av till-ståndsplikt enligt lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter (handelslagen), tillståndsvillkor enligt miljöbalken inte får beslutas i syfte att begränsa koldioxidut-släpp. Vidare gäller tillstånd till utsläpp enligt handelslagen framför eventuella utsläppsbegränsningar i tidigare miljöbalkstillstånd. Slutligen får en tillsynsmyn-dighet, ifråga om verksamheter som omfattas av handelslagen, inte förelägga om begränsningar av koldioxidutsläpp.21
18
Rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket.
19
Se nitratdirektivets art. 1, 3, 4 och 5. I bilaga 3 anges vilka åtgärder som är obligatoriska i åtgärds-program.
20
Se FMH-bilagans punkt 1.10-1.11 för tillståndspliktig verksamhet och 1.20-1.30 för anmälningspliktig verksamhet.
21
Se IPPC-direktivets art. 9.3 som hänvisar till Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen. 16 kap. 2 § 4 st, 24 kap. 15 § och 26 kap. 9 § 5 st miljöbalken. Den 1 januari 2013 träder vissa
ändring-Vägvalet står således mellan att ändra svenska, och i vissa fall EU-rättsliga, be-stämmelser om krav på de berörda verksamheterna eller att låta avgiftssystemet gälla endast i det utrymme som återstår mellan kravnivåer enligt gällande rätt och avgiftssystemets utsläppstak. Såsom regleringen av koldioxid visar är det teoretiskt möjligt att frikoppla prövning och tillsyn av ett visst ämne. Den viktiga frågan i sammanhanget är om det vore lämpligt även när det gäller fosfor och kväve. 2.1.2 Miljökvalitetsnormer
Svensk miljöskyddslagstiftning utvecklades först i form av direkta regleringar, såsom tillstånd och generella föreskrifter, vars utgångspunkt är krav på att vissa tekniska lösningar ska användas eller att vissa funktionskrav ska uppfyllas. Med miljöbalken och Sveriges medlemskap i Europeiska unionen infördes i svensk lagstiftning det rättsliga instrumentet miljökvalitetsnormer, vars utgångspunkt istäl-let är hur miljön bör eller ska vara beskaffad i olika avseenden.
Miljökvalitetsnormerna kan påverka vilka krav som ställs på olika verksamhe-ter och har en rättsverkan som måste beaktas när man tar ställning till vilka rättsliga hinder och möjliga lösningar som införandet av ett avgiftssystem skulle innebära. Avgiftssystemet kan komma att beröras av två slags miljökvalitetsnormer: för fisk- och musselvatten och för vatten.
2.1.2.1 ALLMÄNT OM MILJÖKVALITETSNORMER
Miljökvalitetsnormer regleras i 5 kap. miljöbalken. Miljökvalitetsnormer är före-skrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt som regeringen, för vissa geografiska områden eller för hela landet, får meddela om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön. Regeringen får överlåta till en myndighet att meddela miljökvalitetsnormer som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.22
Myndigheter och kommuner ska säkerställa att miljökvalitetsnormer uppfylls bl.a. vid tillståndsprövning och anmälningsärenden, vid tillsyn samt vid planering och planläggning. Om det behövs för att en miljökvalitetsnorm ska kunna uppfyl-las, ska ett åtgärdsprogram upprättas. Åtgärdsprogrammet ska innehålla de åtgärder som myndigheter och kommuner behöver vidta för att miljökvalitetsnormen ska kunna uppfyllas. Myndigheter och kommuner ska inom sina ansvarsområden vidta de åtgärder som behövs enligt ett åtgärdsprogram.23
Miljökvalitetsnormer är således direkt bindande för myndigheter och kommu-ner, men endast indirekt bindande för enskilda företag och personer.24 Miljökvali-tetsnormerna måste operationaliseras, dvs. kraven på miljöns tillstånd måste om-vandlas till handlingsdirigerande krav riktade mot olika aktörer.25 Myndigheter och
ar i dessa bestämmelser i kraft som huvudsakligen innebär att även dikväveoxid och perfluorkolväten inkluderas.
22
5 kap. 1 § miljöbalken. 23
5 kap. 3, 4, 6 och 8 §§ miljöbalken. I ett antal av miljöbalkens bestämmelser finns kopplingar till miljökvalitetsnormer (se t.ex. 2 kap. 7 § 2 st, 6 kap. 7 §, 7 kap. 19-20 §§, 16 kap. 5 och 8 §§ och 24 kap. 5 § miljöbalken) och likaså i plan- och bygglagen (1987:10) och viss sektorslagstiftning.
24
Prop. 2003/04:2 s. 24 och prop. 1997/98:45 del 1 s. 271. 25
kommuner ska, med stöd av bl.a. miljöbalkens regler, omvandla åtgärdsprogram-met till krav på åtgärder i det enskilda fallet. Enskilda företag och personer påver-kas därmed genom t.ex. tillståndsprövning, generella föreskrifter och beslut i sam-band med tillsyn.
2.1.2.2 MILJÖKVALITETSNORMER FÖR FISK- OCH MUSSELVATTEN
Regeringen har med förordning (2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten föreskrivit om dels värden som inte får överskridas eller underskridas annat än i viss angiven utsträckning och dels om värden som ska eftersträvas. Be-stämmelserna om fiskvatten ska tillämpas på de fiskvatten som Naturvårdsverket föreskriver och de om musselvatten på de musselvatten i Västra Götalands län som länsstyrelsen föreskriver. Både Naturvårdsverket och länsstyrelsen har utnyttjat bemyndigandet.26 I bilagan till förordningen anges gräns- och riktvärden för bl.a. vissa kväveföreningar.
På EU-rättslig nivå regleras miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten i två direktiv.27 Målet med fiskvattendirektivet är att skydda eller förbättra kvaliteten
på strömmande eller stillastående sötvatten där fisk lever eller skulle kunna leva om föroreningarna minskades eller eliminerades. Skaldjursvattendirektivet är till-lämpligt på kust- och bräckvatten som behöver skyddas eller förbättras för att göra det möjligt för skaldjur (blötdjur som tillhör klasserna snäckor eller musslor) att leva och växa till i dessa vatten och på så sätt bidra till en hög kvalitet på sådana skaldjursprodukter som äts direkt av människor.28
Fisk- och skaldjursdirektiven har huvudsakligen införlivats i svensk rätt med miljöbalkens bestämmelser om miljökvalitetsnormer, närmare bestämt fisk- och musselvattenförordningen. Enligt såväl svensk rätt som EU-rätt finns således ett krav gällande förekomsten av näringsämnen hos fisk- och musselvatten.
Enligt ramdirektivet för vatten (se avsnitt 2.1.2.3) ska fisk- och skaldjursvat-tendirektiven upphävas år 2013. Samtidigt anges att åtgärder måste vidtas för att se till att tilllämpningen av ramdirektivets bestämmelser säkerställer åtminstone sam-ma skyddsnivå som den befintliga gemenskapslagstiftningen. Naturvårdsverket har i ett regeringsuppdrag uppmärksammat att bestämmelserna som införlivar fisk- och skaldjursvattendirektiven kan behöva ersättas med sådana som bättre passar ihop med vattenförvaltningens regelverk.29
26
Se Naturvårdsverkets förteckning över fiskvatten som ska skyddas enligt förordning (2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten (NFS 2002:6) och Länsstyrelsens i Västra Götalands län föreskrift avseende förteckning över musselvatten som ska skyddas enligt förordningen (SFS 2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten (14 FS 2007:554).
27
Rådets direktiv 78/659/EEG av den 18 juli 1978 om kvaliteten på sådant sötvatten som behöver skyddas eller förbättras att upprätthålla fiskbestånden (fiskvattendirektivet) med ändringar har kodifie-rats i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/44/EG av den 6 september 2006 om kvaliteten på sådant sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att upprätthålla fiskbestånden. Rådets direktiv 79/923/EEG av den 30 oktober 1979 om kvalitetskrav för skaldjursvatten (skaldjursvattendirektivet) med ändringar har kodifierats i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/113/EG av den 12 december 2006 om kvalitetskrav för skaldjursvatten.
28
Se art. 1 i respektive direktiv. 29
Se ramdirektivets art. 4.9 och 22.2. Avseende regeringsuppdraget se s. 36 i Naturvårdsverkets rapport 5973. Enligt 2 kap. 7 § NFS 2008:1 ska de ämnen som regleras i fisk- och musselvattenförord-ningen beaktas vid bedömning av kemisk ytvattenstatus (se avsnitt 2.1.2.3 om bedömningsgrunder inom vattenförvaltningen), men bestämmelsen har ännu inte trätt i kraft.
2.1.2.3 MILJÖKVALITETSNORMER FÖR VATTEN
5 kap. 10-11 §§ miljöbalken innehåller bestämmelser om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Regeringen har i förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruk-tion meddelat föreskrifter om vattenmyndigheterna och med förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön (VFF) föreskrivit om de bestämmelser som behövs för förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. I VFF bemyndigas Na-turvårdsverket och Sveriges geologiska undersökning (SGU) att meddela närmare föreskrifter för yt- respektive grundvatten, ett bemyndigande som har utnyttjats av båda myndigheterna.30
Regeringen har i detta fall, liksom öppnas för i 5 kap. 1 § miljöbalken, överlåtit till en myndighet att meddela miljökvalitetsnormer. Fem länsstyrelser är vatten-myndigheter med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön inom re-spektive vattendistrikt. För varje vattenmyndighet finns en vattendelegation med uppgift att besluta inom vattenmyndighetens ansvarsområde. Vattendelegationen ska fatta beslut om miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner.31
De första miljökvalitetsnormerna för ytvatten, grundvatten och skyddade områden beslutades i december 2009.
Näringsämnen är en av de bedömningsgrunder som ska vägas in i vattenmyn-digheternas klassificering av ekologisk status eller potential, dvs. bedömning av tillståndet i vattenmiljön.32 För kustvatten och vatten i övergångszon är såväl kväve som fosfor avgörande för bedömningen avseende näringsämnen, medan den för sjöar och vattendrag utgår från fosfor (kväve är avgörande endast under vissa förut-sättningar). Miljökvalitetsnormer för ytvatten är sedan de kvalitetskrav som vat-tenmyndigheterna fastställer när de har beaktat de naturvetenskapliga bedömnings-grunderna samt bestämmelserna om konstgjorda och kraftigt modifierade vatten, undantag, icke-försämring och strängaste kravet.33
På EU-rättslig nivå regleras miljökvalitetsnormer för vatten i ramdirektivet för vatten.34 Direktivet syftar till att bevara och förbättra vattenmiljön i gemenskapen och arbetet är tänkt att bedrivas i en återkommande sexårscykel som består av ett antal moment: kartläggning och analys, fastställande av miljömål, upprättande av åtgärdsprogram, övervakning och utarbetande av förvaltningsplaner.35 Enligt art. 4 är målet för ytvatten i stora drag att förebygga en försämring av statusen samt att
30
Naturvårdsverket har beslutat sex vattenförvaltningsrelaterade föreskrifter (NFS 2006:1, 2006:11, 2007:4, 2008:1 och 2008:18) och SGU fem (SGU-FS 2006:1, 2006:2, 2008:1, 2008:2 och 2008:3). 31
Se 22-30 §§ förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. 32
Se 2 kap. Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2008:1) och allmänna råd om klassificering och miljö-kvalitetsnormer avseende ytvatten. Relevant för näringsämnen är delarna om näringsämnen i sjöar respektive vattendrag (bilaga 2 avsnitt 1 respektive 2) och näringsämnen i kustvatten och vatten i över-gångszon (bilaga 5 avsnitt 2).
33
För ett resonemang kring begreppen miljökvalitetsnorm och kvalitetskrav, se Naturvårdsverkets handbok 2007:4 avsnitt 2.2.
34
Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.
35
Se ramdirektivets ingress p. 19 och art. 1 samt art. 4, 5, 8, 11 och 13. Ramdirektivets miljömål enligt art. 4 har i svensk rätt införlivats med det rättsliga verktyget miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken. Även i ramdirektivet förekommer begreppet miljökvalitetsnorm, men det definieras då som koncentratio-nen av ett förorenande ämne som inte bör överskridas, se ramdirektivets art. 2.35.
skydda, förbättra och återställa vattnen i syfte att uppnå god ytvattenstatus senast 2015. Enligt art. 9 ska medlemsstaterna beakta principen om kostnadstäckning för vattentjänster och senast 2010 se till att prispolitiken för vatten ger vattenförbru-karna tillräckliga incitament till effektiv användning av vattenresurserna.
Ramdirektivet för vatten har införlivats i svensk rätt med miljöbalkens be-stämmelser om miljökvalitetsnormer, närmare bestämt VFF med tillhörande före-skrifter från Naturvårdsverket, SGU och vattenmyndigheterna. Enligt såväl svensk rätt som EU-rätt finns således ett krav gällande förekomsten av näringsämnen i vatten.
2.1.2.4 SLUTSATS
Gemensamt för de två slags miljökvalitetsnormer som beskrivits är att närsalter ingår i bedömningen av vad som är god vattenkvalitet. Miljökvalitetsnormerna kan påverka vilka krav som ställs på olika verksamheter vid t.ex. tillståndsprövning, generella föreskrifter och beslut i samband med tillsyn. Bestämmelserna måste, liksom direkta regleringar för berörda verksamheter, beaktas vid införandet av ett avgiftssystem. Ett överskridande av kraven på en viss miljökvalitet enligt gällande rätt skulle troligtvis innebära större flexibilitet för ett avgiftssystem och därmed större kostnadseffektivitet, men innebär också att man bryter mot svensk rätt och EU-rätt.
Såväl parterna till Östersjökonventionen som medlemsstaterna i Europeiska unionen tycks överens om att olika insatser för att förbättra den marina miljön, så långt möjligt, bör samordnas. En samordning av målsättningarna i Östersjökonven-tionen (BSAP), marina direktivet och ramdirektivet är inte bara önskvärd, utan troligtvis nödvändig för att Sverige ska kunna fullgöra sina internationella åtagan-den. Ett sätt att se till att avgiftssystemet inte medför att vattenförvaltningens lokala miljökvalitetsnormer överskrids skulle kunna vara att det strängaste kravet av det övergripande kravet på belastningsreduktion (t.ex. BSAP) och ramdirektivet för vatten vore utgångspunkt för att bestämma avgiftssystemet totala utsläppstak.36 Nedbrytning av kravet och fördelning mellan de utsläppskällor som man önskar reglera (individuella utsläppstak) skulle kunna ske med vattenförvaltningens åt-gärdsprogram. Avgiftssystemet skulle därmed kunna utformas för att nå det över-gripande kravet på belastningsreduktion, samtidigt som lokala miljökvalitetsnormer uppströms inte överskrids.
Vägvalet står således mellan att ändra svenska, och EU-rättsliga, bestämmelser om krav på en viss miljökvalitet eller att låta avgiftssystemet gälla på ett sätt som innebär att bestämmelserna om miljökvalitet beaktas. Som framgår av ramdirekti-vet för vatten välkomnas kostnadseffektiva åtgärder och en effektiv prispolitik, men direktivets miljömål måste fortfarande uppfyllas. Frågan är om lösningen på problemet är att sammanlänka det övergripande kravet på belastningsreduktion (som i sin tur kan vara utgångspunkten för att bestämma avgiftssystemets utsläpps-tak) med vattenförvaltningens miljökvalitetsnormer.
36
För det fall att det övergripande kravet på belastningsreduktion vore BSAP som är utformat som ett reduktionsmål, krävs att reduktionskravet räknas om till en acceptabel halt av näringsämnen i kustvatt-net.
2.1.3 Tilldelning av individuella utsläppstak
Svensk miljölagstiftning utvecklades först i form av direkta regleringar. Med mil-jöbalkens tillkomst samlades 15 centrala miljölagar, vilket kan förklara att miljö-balken fortfarande i stor utsträckning domineras av ett verksamhetsperspektiv. Med miljöbalken och Sveriges medlemskap i Europeiska unionen tillkom miljökvali-tetsnormer som företeelse, vilket förklarar att miljöbalken också har ett inslag av miljökvalitetsperspektiv.
Marknadsbaserade styrmedel, som syftar till att internalisera kostnader för mil-jöpåverkan i marknadspriset för en vara eller en tjänst, finns också i svensk miljö-lagstiftning. Exempel är utsläppsavgifter, skatter, användartariffer, administrations-avgifter, pantsystem och utsläppshandelssystem. Bestämmelser av detta slag åter-finns till viss del i miljöbalken. När det gäller att finna ett lämpligt tillvägagångs-sätt för att tilldela individuella utsläppstak ställs man inför frågan hur det lagtek-niskt bör ske: med tillämpning av miljöbalken eller på annat sätt?
2.1.3.1 TILLDELNING MED TILLÄMPNING AV MILJÖBALKEN
En tilldelning av individuella utsläppstak med tillämpning av miljöbalken skulle kunna ske genom individuell prövning av varje enskild källa. Ett sådant förfarande påminner om de bedömningar som sker enligt miljöbalkens allmänna hänsynsreg-ler och bestämmelserna om tillstånd, anmälan, tillstånds rättskraft och tillsyn.37 Om avgiftssystemets utsläppstak skulle sammanlänkas med vattenförvaltningens miljö-kvalitetsnormer skulle det gå att ställa strängare krav än enligt de allmänna hän-synsreglerna samt till och med förbjuda ny verksamhet som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överskrids. Vattenförvaltningens åtgärdsprogram skulle kunna vara ett verktyg för att fördela bördorna inom det kollektiv som berörs av en viss miljökvalitetsnorm.38
Ett problem med att tilldela utsläppstak genom individuell prövning enligt mil-jöbalken är att det skulle kräva omprövning av samtliga tillstånd, något som skulle vara mycket tids- och resurskrävande. För att starta avgiftssystemet skulle dessut-om en dessut-omprövning av samtliga tillstånd behöva ske ungefär samtidigt. Att tilldela utsläppstak genom generella föreskrifter skulle vara mindre resurskrävande. Sådana föreskrifter är ett sätt att ställa krav på alla de verksamheter som omfattas av föreskrifternas tillämpningsområde utan att behöva pröva varje verksamhet var för sig.39 Perspektivet är dock fortfarande verksamhetsorienterat.
37
Se främst 2, 9, 11, 24 och 26 kap. miljöbalken. Se även avsnitt 2.1.1.1 om pappers- och massa- samt stålindustri.
38
Se 5 kap. miljöbalken, men även 2 kap. 7 § 2 st, 16 kap. 5 och 8 §§ och 24 kap. 5 § miljöbalken. Motsvarigheter till 2 kap. 7 § 2 st miljöbalken återfinns i IPPC-direktivets art. 10 och art. 10.3 i ramdirek-tivet för vatten. Om bördefördelning, se SOU 2002:107 s. 170 ff. Regeringen (prop. 2003/04:2) ändrade inte bestämmelserna om åtgärdsprograms funktion i den utsträckning miljöbalkskommittén föreslagit, däremot tillsattes två ytterligare utredningar (SOU 2005:59 och SOU 2005:113) som ännu inte har resulterat i ändrad lagstiftning.
39
Se främst 9 och 24 kap. miljöbalken. Se även avsnitt 2.1.1.2 om avloppsreningsverk. Den bestäm-melse om generella föreskrifter som finns idag, 9 kap. 5 § miljöbalken, endast avser miljöfarlig verk-samhet och ger inte någon möjlighet att ställa gemensamma krav på berörda verkverk-samheter.
Om miljöbalkens verksamhetsorienterade bestämmelser inte verkar lämpliga för att tilldela avgiftssystemets individuella utsläppstak kan man fråga sig om bal-kens miljökvalitetsorienterade bestämmelser kan erbjuda en lösning. Det kan kon-stateras att det har funnits tankar om att vattenförvaltningens åtgärdsprogram skulle kunna vara ett verktyg för att fördela bördorna inom det kollektiv som berörs av en viss miljökvalitetsnorm. I dagsläget erbjuder dock bestämmelserna om miljökvali-tetsnormer ingen möjlighet att ställa direkta krav på enskilda verksamheter.
Avgiftssystemet är väsensskiljt från miljöbalken eftersom det kräver flexibili-tet, medan balken huvudsakligen bygger på direkta regleringar utan utrymme för större flexibilitet. Att tilldela individuella utsläppstak med tillämpning av miljöbal-ken kan således innebära att man behöver ändra balmiljöbal-kens bestämmelser om bl.a. allmänna hänsynsregler, tillstånd, anmälan, tillstånds rättskraft, tillsyn, miljökvali-tetsnormer och åtgärdsprogram.
2.1.3.2 TILLDELNING ENLIGT EN NY AVGIFTSLAG
Alternativet till att tilldela individuella utsläppstak med tillämpning av miljöbalken skulle kunna vara att göra det enligt en särskild lag. Detta tillvägagångssätt valdes vid införlivandet av handelsdirektivet som syftar till att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser.40 Handel med
ut-släppsrätter regleras i svensk rätt i en lag, en förordning samt föreskrifter från Na-turvårdsverket.41
Vid införandet av utsläppsrättssystemet för koldioxid resonerades kring skill-naden mellan traditionell tillståndsordning och ett handelssystem där den grund-läggande principen är flexibilitet för verksamhetsutövaren att själv bestämma nivån för miljöskydd.42 I ett tidigt betänkande föreslogs att koldioxidfrågan kunde regle-ras i ett självständigt och separat kapitel i miljöbalken.43 Det framgår inte direkt av
handelslagstiftningens förarbeten att det var svårigheterna att jämka ihop handels-systemet med miljöbalken som gjorde att lagstiftaren valde att genomföra direkti-vet i en lag separat från miljöbalken, men man kan ana att så varit fallet.
Att, liksom för handelslagstiftningen, reglera avgiftssystemet utanför miljöbal-ken kan vara en möjlig lagstiftningsteknik för att åstadkomma den flexibilitet som avgiftssystemet kräver. Det kan därför vara värdefullt att se hur man inom handels-lagstiftningen har hanterat vissa frågor såsom medborgarnas grundlagsskyddade egendomsskydd, principer för tilldelning av utsläppsrätter samt möjligheten att överklaga tilldelningsbeslut.
I betänkanden till handelslagstiftningen berördes frågan om tillämpningen av 2 kap. 18 § regeringsformen (RF).44 Enligt denna grundlagsbestämmelse har
40
Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EEG, art. 1.
41
Lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter (handelslagen), förordning (2004:1205) om handel med utsläppsrätter (handelsförordningen) och Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2007:5) och allmän-na råd om utsläppsrätter för koldioxid. 42 SOU 2003:120 s. 122 f. 43 SOU 2000:45 s. 40 f. 44
SOU 2000:45 bilaga 3 och SOU 2003:120 bilaga 3. Frågan om egendomsskydd diskuterades dock inte av regeringen eller lagrådet (prop. 2003/04:132).
medborgarna ett egendomsskydd som innebär att de inte behöver tåla att det all-männa inskränker användning av mark eller byggnad, utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Miljöskyddsintresset anses vara ett sådant angeläget intresse. Den som tvingas avstå från egendom har rätt till ersättning för pågående markavvändning. Avgiftssystemets individuella utsläppstak är en be-gränsning som är jämförbar med ett tillstånd eller i vart fall ett villkor i ett tillstånd, en aspekt som förstärks om det skulle vara förbjudet att släppa ut fosfor och kväve utan att ha ett individuellt utsläppstak. Redan idag kan man genom omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken eller genom generella föreskrifter, till en viss gräns, skärpa kraven på utsläpp av fosfor och kväve utan att rätt till ersättning enligt 2 kap. 18 § RF uppkommer. Avgiftssystemet skulle förvisso kunna ses som en rådig-hetsinskränkning eftersom det begränsar pågående verksamheter, men om man kan argumentera för att begränsningen sker för att tillgodose angelägna allmänna in-tressen (såsom miljöskydd) bör det inte föreligga någon rätt till ersättning enligt grundlagsbestämmelsen.
Handelslagstiftningens bestämmelser om tilldelning av utsläppsrätter skulle kunna tjäna som förebild för det fall att avgiftssystemet skulle regleras på ett lik-nande sätt. Enligt 3 kap. 2 § handelslagen ska regeringen inför varje handelsperiod upprätta en nationell fördelningsplan. Avgiftssystemets totala utsläppstak skulle kunna brytas ned till individuella utsläppstak på detta sätt eller så skulle fördel-ningen kunna ske genom vattenförvaltfördel-ningens åtgärdsprogram (se avsnitt 2.1.2.4). Enligt handelslagstiftningen ska tilldelningsbeslut grundas på beräknade genom-snittliga utsläpp för en historisk tidsperiod, men för nya eller ändrade verksamheter är utgångspunkten istället prognostiserade utsläpp med tillämpning av bästa möjli-ga teknik. Tilldelning enligt avgiftssystemet skulle på ett liknande sätt kunna utgå från historiska eller prognostiserade utsläpp, även om diffusa källor kan kräva schabloner. Handelslagstiftningen innehåller även bestämmelser för att successivt minska tilldelningen av utsläppsrätter samt en reserv för nya deltagare. Tilldel-ningsbestämmelserna präglas också av hänsyn till tidigare vidtagna åtgärder. Även här finns inspiration att hämta för avgiftssystemet.
Enligt art. 6 i Europakonventionen för mänskliga rättigheter, som gäller som svensk lag45, ska var och en ha rätt att få en tvist om sina civila rättigheter och
skyldigheter prövad inför en oavhängig och opartisk domstol. Tilldelningsbeslut enligt avgiftssystemet skulle påverka enskildas ekonomiska intressen och det ver-kar därför troligt att Europakonventionens bestämmelse är tillämplig. Om man skulle välja att införa ett överklagandeförbud i bestämmelserna om avgiftssystemet, och det kan anses strida mot konventionen, gäller förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser. Detta innebär att beslut kan överklagas hos allmän förvaltningsdom-stol, dvs. förvaltningsrätt.46 Enligt 9 kap. 1 § handelslagen får tilldelningsbeslut
överklagas hos miljödomstol. Detta kunde vara ett sätt att hantera överklaganden även för avgiftssystemet.
45
Se lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
46
Se förvaltningslagens 3 § andra stycke och 22 a § samt lag (1971:289) om allmänna förvaltnings-domstolar.
Om tilldelning av utsläppstak med tillämpning av miljöbalken bedöms som alltför komplicerat kan tilldelning enligt en ny avgiftslag vara ett alternativ. Det kan i så fall vara värdefullt att titta närmare på hur man inom handelslagstiftningen har hanterat vissa frågor.
2.1.3.3 SLUTSATS
Tilldelning av individuella utsläppstak skulle kunna ske med tillämpning av miljö-balken, men det skulle vara mycket tids- och resurskrävande och kräva genomgri-pande ändringar av centrala bestämmelser i balken. Tilldelning enligt en separat avgiftslag skulle istället kunna vara ett alternativ.
Lagstiftningen om handel med utsläppsrätter för koldioxid är ett exempel på hur ett marknadsbaserat styrmedel har reglerats utanför miljöbalken. En sådan särreglering kan vara en möjlig lagstiftningsteknik för att åstadkomma den flexibi-litet som avgiftssystemet kräver. Handelslagstiftningen skulle kunna tjäna som förebild för det fall att avgiftssystemet skulle regleras på ett liknande sätt. I lagen för avgiftssystemet skulle t.ex. kunna föreskrivas att utsläpp av fosfor och kväve kräver tillstånd enligt lagen och att förbud råder mot utsläpp om verksamhetsutöva-ren inte innehar ett individuellt utsläppstak som motsvarar utsläppen. Vidare skulle tilldelningen av utsläppstak kunna regleras i lagen, liksom övervakning, rapporte-ring, tillsyn och straff. Bestämmelser om överklagande och eventuella bemyndi-ganden lär också behövas. För att ta hänsyn till gällande krav på berörda verksam-heter samt miljökvalitetsnormer (vattenförvaltningen) behövs troligtvis hänvis-ningar till vissa bestämmelser i miljöbalken.
Vägvalet står således mellan att tilldela individuella utsläppstak med tillämp-ning av miljöbalken eller att göra det enligt en ny lag. Vid införandet av lagstift-ningen om handel med utsläppsrätter för koldioxid valdes en miljöbalksreglering bort till förmån för en reglering i en separat lag. Den viktiga frågan i sammanhang-et är om dsammanhang-et vore den bästa lösningen även för sammanhang-ett avgiftssystem för fosfor och kväve.
2.2 Avgift
När det gäller avgiftssystemets avgifter ställs man också inför vägvalet att anpassa gällande rätt till avgiftssystemet eller tvärtom. Problematiken handlar här om di-stinktionen mellan skatt och avgift i statsrättslig bemärkelse och det faktum att avgiftssystemet kan behöva anpassas till gällande rätt för att dess avgift ska anses vara just en avgift. Alternativet till att justera avgiftssystemet vore att ändra lag-stiftningen så att den, även om avgiftssystemet ansågs innebära en skatt, blev flexi-bel nog för de kontinuerliga ändringar som systemet kräver för att vara kostnadsef-fektivt.
Exempel på relevanta rättsliga aspekter är den hänsyn som måste tas till gällan-de rätt om skillnagällan-den mellan skatt och avgift och gällan-de kriterier som utmärker en av-gift i statsrättslig bemärkelse.
2.2.1 Skillnaden mellan skatt och avgift
En grundläggande princip för avgiftssystemet är flexibilitet i den mening att verk-samhetsutövaren själv ska kunna bestämma nivån för miljöskydd inom ramen för systemet. För att systemet ska kunna hållas kostnadseffektivt och flexibelt, dvs. kontinuerligt anpassas efter ny kunskap och ändrade förutsättningar, behöver också regleringen av avgiften vara smidig. Skatter och avgifter beslutas i olika ordning och huruvida avgiftssystemets avgift karaktäriseras som skatt eller avgift blir därför av betydelse för dess flexibilitet.
2.2.1.1 SKATT OCH TVÅNGSAVGIFT
En bärande idé bakom kompetensfördelningen mellan riksdag och regering är att statsmakternas beslut ska fattas på rätt politisk nivå. Beslut som innebär hög grad av tvång i en enskilds förhållanden måste fattas av rikets högsta beslutande organ, riksdagen, medan beslut som innebär mindre grad av tvång kan delegeras.47
En skatt kan sägas vara ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motpresta-tion, medan en avgift är en penningprestation som betalas för en specificerad mot-prestation från det allmänna. Gränsen mellan skatter och avgifter är dock flytan-de.48 Enligt 8 kap. 3 § RF ska riksdagen i lag föreskriva om förhållandet mellan
enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Exempel på före-skrifter av detta slag är sådana om skatt och offentligrättsliga avgifter, som också kan kallas tvångsavgifter.
Föreskrifter om skatt beslutas således av riksdagen i lag och kan inte delegeras. Lagar kan endast ändras eller upphävas genom lag (8 kap. 17 § RF), vilket innebär att justeringar i avgiftssystemet, om dess avgift karaktäriserades som skatt, skulle kräva antagande av en ny lag. Föreskrifter om tvångsavgifter ska enligt huvudre-geln också beslutas av riksdagen, men kan dock delegeras eller subdelegeras till regeringen, en förvaltningsmyndighet eller en kommun (8 kap. 7, 9 och 11 §§ RF). Föreskrifter om tvångsavgifter kan således ha annan form än lag, vilket innebär att ändringar i dem kan ske på ett smidigare sätt.
2.2.1.2 FRIVILLIG AVGIFT
Regleringen av frivilliga avgifter faller under regeringens s.k. restkompetens. Re-geringen beslutar genom förordning (8 kap. 13 § RF). Gränsen mellan tvångsavgif-ter och frivilliga avgiftvångsavgif-ter är ofta svår. Avgörande är om den enskilde rättsligt eller faktiskt kan anse sig tvingad att betala avgiften, något som ska bedömas ur ett helhetsperspektiv.49 Frivilliga avgifter ska ur den enskildes synpunkt vara ett rim-ligt vederlag för en frivilrim-ligt ianspråktagen prestation. Prestationen ska till sin be-skaffenhet inte skilja sig från prestationer som kan tillhandahållas av enskilda före-tagare och den presterande myndigheten ska ha möjlighet att hålla inne
47 ESV 2004:17 s. 10. 48 Prop. 1973:90 s. 213. 49 Prop. 1973:90 s. 218.
prestationen i det enskilda fallet utan att nyttja andra medel än sådana som enskilda personer i allmänhet har tillgång till enligt civilrättsliga regler.
Föreskrifter om frivilliga avgifter beslutas av regeringen i förordning och krä-ver således inte delegation från riksdagen. Regeringen kan i sådana fall också dele-gera till en myndighet under regeringen att föreskriva på området (8 kap. 13 § RF). Föreskrifter om frivilliga avgifter har således annan form än lag, vilket innebär att ändringar i dem kan ske på ett smidigare sätt.
2.2.1.3 SLUTSATS
Skillnaden mellan skatt och avgift definieras inte i lagstiftningen utan gränsen däremellan måste avgöras i varje enskilt fall utifrån en helhetsbedömning. Hur en pålaga betecknas är inte avgörande för dess statsrättsliga karaktär.50 För att
avgifts-systemets avgift ska anses vara en avgift i statsrättslig bemärkelse räcker således inte att kalla den en avgift.
Om avgiftssystemets avgift anses vara en skatt riskerar ändringar i systemet att vara förhållandevis tidsödande och det kan bli svårare att direkt relatera en skatte-intäkt till en specifik åtgärd. Om avgiften anses vara en avgift även i statsrättslig bemärkelse kan ändringar i systemet troligen ske smidigare, vilket är en förutsätt-ning för att åstadkomma ett flexibelt och kostnadseffektivt system.
Vägvalet står således mellan att anpassa avgiftssystemet till gällande rätt eller att anpassa lagstiftningen, däribland möjligen grundlagsbestämmelser, för att ge den flexibilitet som systemet kräver. Avgiftssystemets avgift kan knappast beteck-nas som en frivillig avgift, men frågan är om lösningen på problemet kan vara att utforma systemet så att dess avgift går att beteckna som en tvångsavgift – och inte skatt – för att få lämplig smidighet i regleringen av avgiften.
2.2.2 Kriterier för avgift
En avgift kan definieras som en pålaga som helt eller delvis ska täcka kostnaderna för en direkt motprestation. Ekonomistyrningsverket har konstaterat att vissa krite-rier kan förtydliga definitionen av begreppet avgift. Sådana kritekrite-rier bör användas som indikatorer på att pålagan har avgiftskaraktär – ett definitivt avgörande om en pålagas karaktär kan dock endast ske i en rättslig prövning.51
För att avgiftssystemets avgift ska kunna betecknas som avgift även i statsrätts-lig bemärkelse bör den således uppfylla vissa kriterier. Med utgångspunkt i förar-betena till RF och efterföljande konstitutionell praxis kan det, för avgiftssystemet, vara relevant att bl.a. titta närmare på syftet med pålagan, pålagans storlek, motpre-stationen samt sambandet mellan pålaga och motprestation.
2.2.2.1 AVGIFTENS SYFTE
En pålaga som helt eller delvis syftar till att finansiera en specificerad eller avgrän-sad statlig verksamhet är sannolikt att betrakta som avgift i statsrättslig bemärkelse. Om syftet istället är att styra eller reglera organisationers eller personers beteende
50
Prop. 1973:90 s. 219 f. 51
talar det för att pålagan inte bör betraktas som avgift. Det finns avgifter som syftar till att såväl finansiera verksamheter som styra beteenden. En hög grad av styrning eller reglering kan vara en indikation på att pålagan inte är en avgift.52
Ett exempel på när syftet med en pålaga gjorde att den ansågs vara skatt i stats-rättslig bemärkelse är avgifter för hållbarhetskontroller av motorfordon. Lagrådet konstaterade att syftet med lagstiftningen var att skydda människors hälsa och miljön och att det inte var bilägarnas intresse av god kvalitet som stod i fokus. Därmed svarade inte avgiften mot någon direkt motprestation och avgiften utgjorde därför en skatt.53 Ett annat exempel är trängselskatten för bilar i Stockholms inner-stad där syftet med pålagan huvudsakligen var att reglera trafiken av miljöskäl och för att minska trängseln, inte för att uppföra och underhålla gator och vägar.54
För att avgiftssystemets avgift ska betecknas som avgift är det således viktigt att ha i åtanke att dess syfte inte enbart får vara att styra ett beteende.
2.2.2.2 AVGIFTENS STORLEK
Avgiftens storlek bör stå i rimlig överensstämmelse med statens kostnader för mot-prestationen. Den statsintäkt som avgiften ger får således inte nämnvärt överstiga statens kostnader, däremot behöver inte pålagan täcka samtliga kostnader. Det är inte helt självklart vilka kostnader som kan anses ingå i den självkostnad som av-giften ska täcka.55
Enligt Ekonomistyrningsverket är huvudprincipen för avgiftssättningen att pålagan ska motsvara den långsiktiga självkostnaden. Avgifterna ska beräknas med sikte på att täcka samtliga direkta kostnader för verksamheten och en så rättvis andel som möjligt av de kostnader som är gemensamma med andra verksamheter.56
I lagstiftning och praxis har en viss schablonisering av avgifter accepterats, men avgifterna måste fortfarande utformas så att de står i rimlig proportion till motpre-stationen, den s.k. självkostnadsprincipen.57
En aspekt av intresse för avgiftssystemet är huruvida avgifterna kan differentie-ras, dvs. att verksamhetsutövarnas avgifter står i proportion till deras belastning på havet. Att låta avgiften på detta sätt avspegla den miljöpåverkan en verksamhetsut-övares utsläpp faktiskt har ger systemet större kostnadseffektivitet, men kan vara problematiskt ur ett statsrättsligt perspektiv. En sådan differentiering skulle kunna tyda på att syftet med avgiftssystemet är att styra ett beteende (se avsnitt 2.2.2.1). Risken finns således att differentiering innebär att avgiftssystemets avgift karaktä-riseras som skatt.
För att avgiftssystemets avgift ska betecknas som avgift är det således viktigt att ha i åtanke att avgiften inte får ge en intäkt som överstiger statens kostnader. Vissa kostnader pga. avgiftssystemet, t.ex. för tillsyn, kan kanske inte finansieras 52 ESV 2004:17 s. 16. 53 Prop. 2001/02:31 s. 136. 54 Prop. 2003/04:145 s. 35. 55 ESV 2004:17 s. 12 f. 56
ESV 2000:21 avsnitt 2.1.2 under rubriken Ekonomiskt mål. Viss vägledning om vilka kostnader som kan ingå i en avgift kan fås bl.a. utifrån avgiftsförordningen (1992:191), förordningen (1998:940) om prövning och tillsyn enligt miljöbalken och förordning (2004:1205) om handel med utsläppsrätter. 57
av avgiften utan behöver regleras särskilt. Schablonisering och differentiering kan medföra att avgiften karaktäriseras som skatt.
2.2.2.3 MOTPRESTATIONEN
Nyckelordet för definitionen av begreppet avgift är motprestation, men huruvida en pålaga är en skatt, avgift eller något annat inkomstbegrepp måste grunda sig på samtliga omständigheter i fallet. Det finns t.ex. vissa avgifter som anses vara avgif-ter i statsrättslig bemärkelse, men där motprestation inte utgår.58 Ett sådant fall är, enligt förarbetena till RF, när en pålaga tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen ifråga enligt särskilda regler. Som exempel nämns de avgifter som utgår som ett led i prisregleringen inom jordbrukets och fiskets områden.59
I svensk lagstiftning förekommer avgifter till fonder vars medel sedan används i miljövårdande syfte. Ett exempel på en sådan lösning är förordning (1997:645) om batterier (författningen är numera upphävd) som innebär att tillverkare och importörer av miljöfarliga batterier ska betala en avgift till Naturvårdsverket. Av-gifterna i batterifonden ska sedan användas för att täcka kostnader för bl.a. bort-skaffande eller återvinning samt kommunernas sortering av miljöfarliga batterier, insamling av blybatterier och information. Ekonomistyrningsverket ställer sig tvek-sam till att pålagan är att betrakta som avgift, såvida det inte utgår någon direkt motprestation till den enskilde eller branschkollektivet.60
Normalt bör det krävas att statliga resurser förbrukas för att det ska vara fråga om en statlig motprestation som kan kvalificera pålagan som en avgift. Avgifter för verksamheter som redan har finansierats genom skatt eller på annat sätt kan komma att falla utanför avgiftsbegreppet.61 Ett exempel på när motprestation inte ansågs föreligga pga. att finansiering redan skett är trängselskatten för bilar i Stockholms innerstad. Regeringen konstaterade att gatu- och vägnätet redan har finansierats med skattemedel, att någon direkt motprestation inte fanns och att det var uteslutet att försöka konstruera någon slags bild av konkret och direkt motprestation.62 Vid ett avgiftssystem för fosfor och kväve är det de kompensatoriska åtgärderna som ger upphov till en kostnad för staten och det är kostnaderna för dessa som ska täck-as av avgiften. Till skillnad från fallet med trängselskatten kan man kanske säga att vad gäller utsläpp av näringsämnen har inga åtgärder ännu finansierats och att de kompensatoriska åtgärderna därför skulle kunna anses vara en motprestation.
För att avgiftssystemets avgift ska betecknas som avgift är det således viktigt att ha i åtanke att de reglerade källorna för sin avgift med största sannolikhet måste få en motprestation. Den viktiga frågan i sammanhanget är om kompensatoriska åtgärder kan anses vara det.
58 ESV 2004:17 s. 11 f och 17. 59 Prop. 1973:90 s. 219. 60 ESV 2004:17 s. 22 f. 61 ESV 2004:17 s. 12 och 16. 62 Prop. 2003/04:145 s. 35.
2.2.2.4 SAMBANDET MELLAN AVGIFT OCH MOTPRESTATION
För att en pålaga ska betecknas som avgift ska i allmänhet den enskilde för sin avgift få en motprestation från det allmänna. Det kan vara svårt att ta ställning till om det den enskilde får verkligen kan anses vara en motprestation i statsrättslig bemärkelse, och ännu svårare kan det bli om motprestationen inte är individuellt bestämt utan istället är en s.k. kollektiv motprestation.63
Ett exempel på när en kollektiv motprestation tycks ha godtagits är förslaget till allmän fiskevårdsavgift. Tanken var att ta ut en avgift av samtliga fiskare i landet för att finansiera direkta fiskevårdsåtgärder. Regeringen ansåg att förbättrade fiske-förutsättningar som ansågs komma alla fiskande tillgodo kunde utgöra kollektiv motprestation. Lagrådet godtog, med hänvisning till utvecklingen i konstitutionell praxis som lett till utvidgning av avgiftsområdet, att fiskevårdsavgiften utgjorde en avgift i statsrättslig mening.64 I några andra fall har dock lagrådet uttalat att det är tveksamt om en pålaga kan betecknas som avgift när vederlaget inte är individuellt bestämt.65 Vid ett avgiftssystem för fosfor och kväve riktar sig motprestationen, de
kompensatoriska åtgärderna, inte direkt till de reglerade källorna utan kommer dem indirekt tillgodo i form av bättre vattenkvalitet. Kanske kan man säga att det kan vara en godtagbar kollektiv motprestation.
Om nu en kollektiv motprestation skulle godtas har konstaterats att ett relativt klart samband mellan avgift och motprestation kan anses föreligga när kollektivet är litet och begränsat. Med stigande antal betalningsobjekt blir sambandet svagare för att i vissa fall upplösas. För att riksdagen ska kunna överlåta åt regeringen att besluta om avgift ska avnämarkollektivet kunna avgränsas och ingen i kollektivet ska kunna stå utanför.66 Hur omfattande ett kollektiv kan vara utan att sambandet
bryts mellan avgift och motprestation tycks inte ha diskuterats närmare i den juri-diska litteraturen och inte heller tycks det finnas tydliggörande rättspraxis.
En aspekt av intresse för avgiftssystemet är huruvida kollektivet kan omfatta mer än en bransch. Lagrådet har i ett fall om fodervaruhandel uttalat att ett kollek-tiv inte får belastas med kostnader som ligger utanför den egna branschen.67 Lik-som för kväveoxidavgiften, vars kollektiv omfattar flera branscher, borde dock motprestationen kunna ske i en annan bransch så länge motprestationen sker inom kollektivet av betalande.68 Vid ett avgiftssystem för fosfor och kväve skulle flera branscher inom ett geografiskt område vara reglerade källor och således ta del av den kollektiva motprestationen. Med största sannolikhet krävs en geografisk avgränsning för att inte sambandet mellan avgift och motprestation ska brytas. Kanske kan man säga att en avgränsning utifrån vattnets avrinning till havet, t.ex. vattenförvaltningens vattendistrikt, skulle vara lämplig för att sambandet mellan avgift och motprestation ska föreligga.
63
SOU 2007:96 s. 54. 64
SOU 2007:96 s. 37 f. som bl.a. hänvisar till prop. 1994/95:231. Regeringen återkallade senare pro-positionen.
65
Prop. 1997/98:48 och prop. 1997/98:64. 66
SOU 2002:105 s. 200. 67
Prop. 1984/85:149 s. 59. 68
För att avgiftssystemets avgift ska betecknas som avgift är det således viktigt att ha i åtanke att huvudprincipen är att motprestation ska ske till den enskilde. Endast i undantagsfall tycks en kollektiv motprestation vara godtagbar och i så fall kan det krävas en geografisk avgränsning för att inte sambandet mellan avgift och motprestation ska brytas.
2.2.2.5 SLUTSATS
Om man enbart skulle luta sig mot det som uttalas i förarbetena till RF skulle mycket av det som idag behandlas som avgift vara att se som en skatt, men till-lämpningen tycks vara betydligt liberalare – förmodligen för att det skulle framstå som ytterst otympligt att besluta om storleken på en rad olika avgifter genom lag. När det är fråga om en tvångsavgift borde dock i vilket fall krävas bemyndigande av riksdagen.69
För att avgiftssystemets avgift ska kunna betecknas som avgift även i statsrätts-lig bemärkelse bör den uppfylla vissa kriterier. Avgiftens syfte får inte enbart vara att styra ett beteende. Avgiften får inte ge en intäkt som överstiger statens kostna-der och vissa kostnakostna-der pga. avgiftssystemet kanske måste finansieras på annat sätt än genom avgiften. Schablonisering och differentiering kan medföra att avgiften karaktäriseras som skatt. De reglerade källorna måste med största sannolikhet få en motprestation och frågan är om kompensatoriska åtgärder kan anses vara det. En-dast i undantagsfall tycks en kollektiv motprestation vara godtagbar och i så fall kan det krävas en geografisk avgränsning för att inte sambandet mellan avgift och motprestation ska brytas.
Vägvalet står således mellan att anpassa avgiftssystemet till gällande rätt eller att anpassa lagstiftningen för att ge den flexibilitet som systemet kräver. Möjligen går att argumentera för att avgiftssystemets avgift uppfyller kriterierna som ovan beskrivits, men osäkerheterna är många. Frågan är om lösningen på problemet är att utforma avgiftssystemet så att det uppfyller kriterierna för en avgift i statsrätts-lig bemärkelse enstatsrätts-ligt gällande rätt – blir det då tillfredsställande kostnadseffektivt?
69
3 Åtgärdsmarknaden
Så som systemets åtgärdsmarknad är tänkt att fungera finns där två aktörer: den reglerande myndigheten och säljare av åtgärdskontrakt, eller med andra ord utföra-re av kompensatoriska åtgärder. För att kompensera för utsläpp som överskrider utsläppstaken tecknar den reglerande myndigheten avtal med aktörer som vidtar åtgärder som bidrar till minskade utsläpp av närsalter (s.k. kompensatoriska åtgär-der). Utförarna av kompensatoriska åtgärder får ersättning för detta av den regle-rande myndigheten. Ersättningen finansieras av avgifterna.
3.1 Åtgärd
När det gäller avgiftssystemets åtgärder gäller det att bl.a. finna lämpliga metoder och ett lämpligt tillvägagångssätt för att välja ut vilka åtgärder som ska vidtas. Hur rättsliga aspekter gällande sådana saker har hanterats i andra system kan ge inspira-tion för hur de lämpligen hanteras i avgiftssystemet.
Avgiftssystemet kan komma att bygga på s.k. omvänd auktionering. Tanken med ett sådant förfarande är att potentiella säljare av åtgärdskontrakt anger hur mycket ersättning de vill ha för sin kompensatoriska åtgärd. Den reglerande myn-digheten väljer sedan ut de åtgärder som minskar belastningen av kväve och fosfor till lägsta kostnad.
Valet av vilka åtgärder som ska vidtas kräver urvalskriterier eller bedömnings-grunder av naturvetenskaplig karaktär. Ur ett juridiskt perspektiv kan konstateras att själva anskaffningen, i andra system, oftast sker antingen genom upphandling eller genom ett bidragsförfarande. Förfarandet för upphandling respektive bidrag ställer olika krav på t.ex. beslutsunderlag och transparens vilket troligtvis kan få stor påverkan på avgiftssystemets transaktionskostnader.
3.1.1 Upphandling
För att konkurrensen ska fungera är det viktigt att den offentliga upphandlingen av varor och tjänster går rätt till. Upphandlingsreglerna syftar till att utnyttja konkur-rensen till nytta för konsumenterna och samhällsekonomin och att förutsättningarna att konkurrera ska vara lika för alla. De svenska bestämmelserna om offentlig upp-handling har sin grund i EU-rättsakter.70
Enligt 2 kap. 13 § lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) avses med offentlig upphandling bl.a. åtgärder som vidtas av en upphandlande myndighet i syfte att tilldela kontrakt avseende tjänster. Med upphandlande myndighet avses statliga och kommunala myndigheter (2 kap. 19 § LOU) och med leverantör avses den som tillhandahåller t.ex. tjänster (2 kap. 11 § LOU). Avgiftssystemets regle-rande myndighet skulle möjligen kunna vara att se som upphandlande myndighet,
70
Konkurrensverket är den centrala myndighet som arbetar med konkurrens och upphandling. På deras hemsida www.konkurrensverket.se finns en sammanställning över det svenska och EU-rättsliga regelverk som gäller på området samt en processbeskrivning av hur en upphandling ska gå till.
