I följande avsnitt görs en sammanfattning av konsultrapporten från IMA Miljöeko- nomi (2010). Analyserna i denna rapport kan sägas spegla ett fullt utvecklat av- giftssystem där det är möjligt att reglera alla kväve- och fosforkällor och tillåta handel mellan dessa. Utgångspunkten i rapporten har varit de belastningsminsk- ningar som krävs enligt de preliminära BSAP-betingen. Eftersom BSAP inkluderar beting för både kväve och fosfor har ytterligare en utgångspunkt varit att det krävs separata marknader för kväve och fosfor. Vidare har det antagits att handelsvaran är utsläppsrätter. Utsläppskällorna har därmed olika växelkurser, beroende på re- tention, för att handla med varandra.
För att analysera fördelningseffekterna vid ett handelssystem måste utsläppsrät- terna fördelas mellan de reglerade källorna. Ett fullt utvecklat system har antagits där alla utsläppskällor86, utom enskilda avlopp, ingår och tilldelas utsläppsrätter.
Vidare så har en gratis tilldelning av utsläppsrätter i proportion till utsläppen av näringsämnen antagits. Det antas att det endast är reningsverk som kan utnyttja musselodlingar som en åtgärd för att minska kväve- och fosforbelastningen i havet. Det är även endast reningsverken som kan utnyttja åtgärder på enskilda avlopp.
2.1 Optimal marknad för att nå BSAP-
betingen
När södra Sverige delas in i tre marknader, som följer indelningen i de aktuella havsbassängerna för BSAP, nås betingen för kväve och fosfor till en årlig kostnad av 1,8 miljarder kr enligt IMA Miljöekonomi. På grund av det stora kvävebetinget står åtgärder för att minska belastningen av kväve till Kattegatt för drygt 70 procent av den totala kostnaden. De mest kostnadseffektiva åtgärderna för att minska kvä- vebelastningen finns framförallt inom jordbruket, men i Kattegatt och Egentliga Östersjön är även åtgärder vid reningsverk och musselodlingar kostnadseffektiva och står för betydande reduktioner. När det gäller kostnadseffektiva fosforreduk- tioner till Egentliga Östersjön genomförs de största reduktionerna vid reningsverk, musselodlingar och inom jordbruket. Även betydande reduktioner genomförs vid industrin.
2.1.1 Fördelningseffekter
Den största reningskostnaden för kväve- och fosforreduktion finns inom jordbru- ket. Av de 1,8 miljarder kr/år som det beräknas kosta att nå betingen enligt BSAP står åtgärder inom jordbruket för lite drygt 1 miljard kr medan åtgärder vid re- ningsverk endast kostar 250 miljoner kr/år.
När kostnaderna studeras ur ett regionalt perspektiv är de totala reningskostnaderna för aktörerna i Kattegatts avrinningsområde ungefär 50 procent högre än vad
86
kostnaderna i de andra avrinningsdistrikten är tillsammans. Förklaringen till detta är det höga kvävebetinget för Kattegatt. Fördelningen av kostnaderna ser dock annorlunda ut när de källorna ges en möjlighet att handla med varandra.
De aktörer som framförallt tjänar på ett handelssystem under denna utformning är jordbruket i Egentliga Östersjöns och Kattegatts avrinningsområden eftersom de kan sälja utsläppsrätter till följd av relativt låga kostnader för att anlägga våtmar- ker. Även reningsverken i Kattegatts avrinningsområde tjänar på ett handelssystem genom att de kan anlägga musselodlingar och sälja utsläppsrätter. Kostnaderna för industrier och förbränningsanläggningar ökar däremot eftersom de måste köpa ytterligare utsläppsrätter utöver den initiala tilldelningen.
Då de totala reningskostnaderna för att nå BSAP-betingen fördelas över invå- narna i respektive avrinningsområde är kostnaden högst i Kattegatt; 529 kr per invånare och år. För invånarna i Öresunds avrinningsområde är kostnaden endast 42 kr/invånare/år och för invånarna i Egentliga Östersjöns avrinningsområde 126 kr/år. Skillnaderna i kostnader förklaras av de olika storleksordningarna på beting- en. Även när kostnaden för jordbruket fördelas över antalet jordbruksföretag i om- rådet är kostnaden mycket högre i Kattegatts avrinningsområde; 37 000 kr per företag per år, jämfört med i Öresunds- och Egentliga Östersjöns avrinningsområde (1 000 respektive 6 000 kr per företagare och år). Vid ett handelssystem med ut- släppsrätter kan lantbrukarna i Kattegatt sänka sina kostnader med ca 25 procent genom att sälja utsläppsrätter.
2.1.2 Känslighetsanalys
Vid en analys av detta slag finns det alltid osäkerheter vad gäller data för kostna- der, effekter, potential och retention. Enligt den känslighetsanalys som har gjorts i rapporten från IMA Miljöekonomi har förändringar i reningskostnader för renings- verk relativt måttlig påverkan på de totala kostnaderna. Större påverkan har föränd- ringar i kostnaderna för åtgärder inom jordbruket. När dessa ökas eller reduceras med 25 procent ökar och minskar de totala kostnaderna med nästan 15 procent. Även förändringar i potentialen för musselodlingar har påverkan på de totala re- ningskostnaderna. När potentialen ökar/minskar med 50 procent sjunker/stiger kostnaderna med 20/14 procent. Störst påverkan på de totala kostnaderna har för- ändringar i retentionen för kväve och fosfor. När retentionen antas minska med 10 procent sjunker de totala reningskostnaderna för att nå BSAP-betingen med nästan 40 procent. Om retentionen istället antas öka med 10 procent ökar kostnaderna med drygt 60 procent.
2.2 Geografiska variationer på marknader för
kväve och fosfor
Eftersom det kan finnas andra faktorer än måluppfyllelse som påverkar hur mark- nadsområdena för handel med utsläppsrätter ska utformas har IMA Miljöekonomi analyserat alternativa utformningar av handelområdena. Vid dessa alternativ nås dock inte alltid BSAP-betingen för respektive bassäng, men den totala belastnings- reduktionen är dock densamma som då marknader utformas efter havsbassängerna.
För att garantera att de preliminära betingen enligt BSAP nås är det mest optimala att utforma marknader för kväve och fosfor där den geografiska indelningen följer de tre södra havsbassängerna; Egentliga Östersjön, Öresund och Kattegatt. 2.2.1 Marknader för vattendistrikt
I och med genomförandet av vattenförvaltningen enligt EU:s ramdirektiv för vatten delades Sverige in i fem vattendistrikt. Eftersom det redan finns en uppsatt admi- nistration i dessa vattendistrikt kan det innebära en kostnadsbesparing att utforma marknadsområden som följer denna indelning. Den geografiska indelningen för de tre södra vattendistrikten; Norra Östersjön, Södra Östersjön och Västerhavet följer inte riktigt den geografiska indelning i havsbassänger som betingen för BSAP av- ser. Det innebär att kväve- och fosforbetingen för Egentliga Östersjön kommer att delas mellan Norra och Södra Östersjöns vattendistrikt. Fördelningen av betinget antas ske i proportion till belastningen från respektive område. En geografisk in- delning i vattendistrikt innebär att kvävebetinget för Öresund kommer att ingå i marknadsområdet för Södra Östersjöns vattendistrikt.
När marknader för kväve och fosfor utformas efter de tre södra vattendistrikten innebär det att de totala belastningsminskningarna enligt BSAP nås till en kostnad av 2 miljarder kr årligen. Kväve- och fosforbetingen för Södra Östersjöns vattendi- strikt inkluderar delar av kväve- och fosforbetingen för Egentliga Östersjön samt även kvävebetinget för Öresund. Om åtgärder för att nå kväve- och fosforbetingen kan genomföras inom Södra Östersjöns vattendistriktet, utan restriktioner, kommer inte de specifika betingen för kväve och fosfor till Egentliga Östersjön att nås. Vid en kostnadseffektiv lösning genomförs en del av de åtgärder som krävs för att nå betingen till Egentliga Östersjön istället i områden som belastar Öresund. Kostna- den på 2 miljarder kan därför inte direkt jämföras med kostnaden på 1,8 miljarder för att nå betingen vid en marknadsindelning som följer havsbassängerna. Samma totala reduktionsmängd uppnås i de båda fallen, men de specifika betingen för respektive havsbassäng nås inte alltid i det tidigare fallet. Om även det landområde som belastar Skagerack inkluderas i Västerhavets vattendistrikt sjunker de totala kostnaderna med 0,5 miljarder kr till 1,5 miljarder kr/år, men då uppnås inte heller det specifika betinget för Kattegatt.
2.2.1.1 FÖRDELNINGSEFFEKTER
En marknadsindelning som följer vattendistrikt istället för havsbassänger innebär högre kostnader för reningsverk och jordbruk i Norra Östersjöns vattendistrikt. För samtliga sektorer, förutom förbränningsanläggningar, i Södra Östersjöns och Väs- terhavets vattendistrikt (när områden som belastar Skagerack inkluderas) medför marknader för vattendistrikt istället en lägre kostnad jämfört med vid marknader för havsbassänger. Förklaringen till detta är att samma mål kan nås genom åtgärder på ett större geografiskt område. Att kostnaderna ökar i Norra Östersjöns vattendi- strikt tyder på att vid en gemensam marknad för Egentliga Östersjön är det kost- nadseffektivt att genomföra en större del av reduktionen i den södra delen av av- rinningsområdet.
2.2.2 Marknad för södra Sverige
Ett ytterligare alternativ på geografisk utformning av marknader för handel med utsläppsrätter som har analyserats av IMA Miljöekonomi är att inkludera hela söd- ra Sverige i samma marknad. Kostnaden för att nå de totala betingen enligt BSAP när de tre södra vattendistrikten, området som belastar Skagerack medräknat, in- kluderas i en gemensam marknad är 936 miljoner kr/år. Det innebär en halvering jämfört med kostnaden för havsbassänger. Återigen ska dock poängteras att de specifika betingen för respektive havsbassäng inte nås. En marknad för hela södra Sverige utan restriktioner på belastningsminskningar från olika områden innebär att fosforbetinget för Egentliga Östersjön och kvävebetinget för Kattegatt inte kommer att nås. De belastningsreduktioner som krävs för att uppfylla dessa beting kommer istället att genomföras i avrinningsområden till andra bassänger.
2.2.2.1 FÖRDELNINGSEFFEKTER
En gemensam marknad för utsläppsrätter i södra Sverige jämfört med en mark- nadsindelning som följer havsbassänger innebär framförallt att de totala kostnader- na för jordbruket sjunker medan kostnaderna för förbränningsanläggningar i Egent- liga Östersjöns avrinningsområde ökar markant. Kostnaderna för reningsverken i södra delen av Egentliga Östersjöns avrinningsområde sjunker medan de ökar i den norra delen och är relativt oförändrade för reningsverken på västkusten. För indu- strin innebär denna marknadsutformning framförallt sänkta kostnader i de områden som belastar Kattegatt och Skagerack.
En gemensam marknad för kväve och fosfor där hela södra Sverige ingår inne- bär att de totala kostnaderna och kostnaderna för jordbruket är betydligt mer jämt fördelade mellan de geografiska områdena jämfört med vid en marknadsindelning som följer havsbassänger eller vattendistrikt. Vid en indelning i havsbassänger låg kostnaden per invånare mellan 42 och 529 kr för att nå BSAP-betingen. När samma totala belastningsreduktion nås genom en gemensam marknad ligger kostnaden per invånare istället mellan 123 och 140 kr. Även kostnaderna för jordbruksföretagen är mer jämt fördelade vid en markand för hela södra Sverige; 9 000 – 15 000 kr per företag jämfört med 1 000 – 37 000 kr per företag vid en marknad för havsbas- sänger. Vid en marknad med utsläppsrätter reduceras dessa kostnader genom för- säljning av utsläppsrätter.