Södra Östersjöns V-distrikt

Reningsverk (> 10 000 pe) 334 5 33 Reningsverk (2 000 – 10 000 pe) 26 1 7

Reningsverk (< 2 000 pe) 29 1 11 Pappers- och massaindustrier 20 0,5 6

Enskilda avlopp 7 3 61

Jordbruk 161 34 26

Summa 577 44 148

Södra Östersjöns V-distrikt

Reningsverk (> 10 000 pe) 904 27 73 Reningsverk (2 000 – 10 000 pe) 181 3 26

Reningsverk (< 2 000 pe) 179 10 56

Pappers- och massaindustrier 73 3 20

Enskilda avlopp 42 19 326

Jordbruk 2 086 66 122

Summa 3 465 128 623

Den totala kostnaden för Söderköpingsåns avrinningsområde att nå målet enligt tabell 2.4 beräknas i referensscenariot kosta 13 miljoner kr årligen. I det område som inkluderar norra delen av Södra Östersjöns vattendistrikt kostar det nästan 150 miljoner kr/år för att nå de uppsatta målen i det referensscenario som har satts upp för att likna dagens situation. För hela Södra Östersjöns vattendistrikt kostar det drygt 620 miljoner kr/år.

3.3.3 Optimalt avgiftssystem

Vad skulle det då beräknas kosta att uppnå samma belastningsreduktioner som ovan genom det anpassade avgiftssystemet? I det här optimala scenariot bortses, som tidigare nämndes, från vilka källor som i dagsläget är möjliga att reglera. Vil- ka källor som regleras genom avgiftssystemet och vilka utsläppstak de får har ing- en betydelse för den totala kostnaden utan endast för hur denna kostnad fördelas

91

För att nå den fosforreduktion som krävs inom jordbruket för att nå målet genomförs åtgärder som även har en effekt på kväve därav den extra kvävereduktionen

mellan olika sektorer. De åtgärder som är kostnadseffektiva att genomföra för att nå respektive mål genomförs. Fördelningen av utsläppstak påverkar vem som be- kostar åtgärderna.

Vid ett optimalt scenario tar vi hänsyn till retentionen eftersom målet med av- giftssystemet är belastningen till kusten. Våtmarker antas anläggas i optimala lägen med avseende på kväve- och fosforreduktion. Till skillnad från vårt referensscena- rio finns nu även musselodling med som en åtgärd eftersom det anpassade avgifts- systemet förväntas främja utvecklingen av nya åtgärder. Den totala kostnaden för att nå målen under detta optimala scenario redovisas i tabell 2.6.

Tabell 2.6 Totala kostnader för att nå mål genom avgiftssystem, milj. kr/år

Fallstudieområde Kostnad Söderköpingsåns avrinningsområde 2,4

Norra delen av Södra Östersjöns Vattendistrikt 52 Södra Östersjöns Vattendistrikt 210

Genom att tillåta handel med belastningsrätter för kväve och fosfor mellan olika källor och aktörer istället för att uppnå samma belastningsminskningar genom sek- torspecifika regleringar och bidragssystem kan betydande kostnadsvinster göras. I Söderköpingsåns avrinningsområde innebär det att samma belastningsreduktioner kan uppnås med mindre än en femtedel av åtgärdskostnaden vid användandet av ett optimalt utformat avgiftssystem. I norra delen av Södra Östersjöns vattendistrikt innebär ett avgiftssystem jämfört med referensscenariot att kostnaden för åtgärder kan reduceras med drygt 60%. I Södra Östersjöns vattendistrikt beräknas kostnads- besparingar på över 65% vara möjliga. Kostnadsbesparingarna består främst i att inga reduktioner genomförs vid enskilda avlopp i det optimala scenariot samt att en mindre mängd reduceras från mindre reningsverk, pappers- och massaindustrier samtidigt som ökade reduktioner sker inom jordbruket samt genom musselodlingar. 3.3.4 Diskussion

Utifrån resultaten i avsnittet är det tydligt att det anpassade avgiftssystemet kan innebära betydliga åtgärdskostnadsbesparingar jämfört med dagens styrmedel, även i ett mycket begränsat geografiskt område. Resultaten får dock tas med viss försik- tighet eftersom det inte innebär en fullständig bild av dagens styrmedel samt att det i det optimala scenariot antas att det är möjligt att sätta utsläppstak på alla källor. Det bör även påpekas att de belastningsreduktioner som har beräknats för de allra minsta reningsverken (< 2 000 pe) troligen är överskattade (jämför med huvudrap- porten 5345 kapitel 5) samt att de kostnader som har antagits för dessa reningsverk att nå de uppsatta reningsnivåerna troligen är underskattad92_{. Det sista innebär dock}

endast att de potentiella kostnadsbesparingarna skulle vara ännu större. Det bör även påpekas att dessa resultat endast inkluderar åtgärdskostnader.

92

En kostnad på 730 kr/kg P har använts i denna analys. Enligt Tyréns (2010) uppskattas den sam- hällsekonomiska kostnaden för reningsverk (200 – 2 000 pe) ligga mellan 2 700 – 5 400 kr/kg P för att nå 0,5 mg P/l.

Transaktionskostnader har också en stor betydelse för vilka potentiella kostnadsbe- sparingar som kan göras vid införandet av ett nytt styrmedel. Se bilaga 3 för en genomgång av de transaktionskostnader som det anpassades avgiftssystemet kan tänkas innebära.

3.4 Begränsad möjlighet att sätta utsläppstak

på verksamheter

I det optimala scenario som studerats hittills tas ingen hänsyn till att det kan vara svårt att sätta utsläppstak för fler av de berörda aktörerna. I huvudrapporten 6345 kapitel 5 utreddes vilka verksamhetsutövare som är möjliga att i dagsläget förse med utsläppstak samt vad som krävs för att på lite längre sikt kunna förse även andra verksamhetsutövare med utsläppstak. I följande avsnitt analyseras effekterna av att reglera dessa verksamhetsutövare som på kort sikt bedöms lämpliga att sätta utsläppstak på.

3.4.1 Utsläppstak på stora reningsverk samt pappers- och massaindustrier

Utifrån dagens situation och de urvalskriterier som presenterats i huvudrapporten 6345 kapitel 5 har det bedömts att det inom det anpassade avgiftssystemet i ett första skede endast är möjligt att sätta utsläppstak för större reningsverk (> 2 000 pe) samt pappers- och massaindustrier. Vad dessa tak innebär för reduktionsnivåer se avsnitt 3.1. Vilka belastningsreduktioner dessa tak motsvarar i respektive fall- studieområde, samt kostnaden för att uppnå dem genom egna åtgärder vid källan redovisas i tabell 2.7.

Tabell 2.7 Belastningsreduktion genom utsläppstak på reningsverk (>2 000 pe) och pap- pers- och massaindustrier samt kostnader för att nå tak genom egna åtgärder

Kväve (ton) Fosfor (ton) Kostnad (milj. Kr/år)

Söderköpingsån

Reningsverk 13 0,054 1,4

Norra Södra Östersjöns vattendistrikt

Reningsverk 360 5,6 40

Pappers- och massa industrier 20 0,6 6

Summa 380 6,2 46

Södra Östersjöns vattendistrikt

Reningsverk 1 085 30 99

Pappers- och massa industrier 73 3 20

Summa 1 158 32 120

Att endast sätta utsläppstak på de större reningsverken och industrierna i de aktuel- la områdena innebär att mellan 25 – 45% av de fördelade kvävebetingen och endast 1,5 – 20% av de fördelade fosforbetingen enligt BSAP kan nås. För Södra

Östersjöns vattendistrikt som är det största området nås ungefär 20% av områdets beräknade andel av både kväve- och fosforbetinget enligt BSAP.

3.4.1.1 SÖDERKÖPINGSÅNS AVRINNINGSOMRÅDE

För att ta fram underlag för det konkretiserade exemplet av det anpassade avgifts- systemet redovisas en mer detaljerad analys över Söderköpingsåns avrinningsom- råde.

Den totala kostnaden för reningsverken i Söderköpingsåns avrinningsområde för att nå upp till de fastställda utsläppstaken genom att investera i åtgärder på reningsverken har beräknats till drygt 1,4 miljoner kr per år. Hur den totala kostna- den fördelar sig mellan de två aktuella reningsverken i området samt kostnaden per ansluten personekvivalent, pe, redovisas i tabell 2.8.

Tabell 2.8 Kostnader för att uppnå utsläppstak genom egna åtgärder, Söderköpingsån, kr

Det anpassade avgiftssystemet innebär att de reglerade källorna ges en möjlighet att istället för att genomföra egna åtgärder för att nå utsläppstaket, köpa kompensa- toriska åtgärder via den reglerande myndigheten.

3.4.2 Anskaffning av kompensatoriska åtgärder

Den avgift som de reglerade källorna kan välja att betala ska baseras på vad det kostar att reducera kväve- och fosforbelastningen genom kompensatoriska åtgär- der. Eftersom den reglerande myndigheten inte har fullständig information om vad dessa åtgärder kostar har Naturvårdsverket gjort bedömningen att det är nödvändigt att upphandlingen av kompensatoriska åtgärder sker innan avgiftsnivåerna fast- ställs.

Ett problem med detta är dock att den reglerande myndigheten inte har full- ständig information om hur de reglerade källorna kommer att agera vid olika av- giftsnivåer. Det saknas bland annat fullständig information om vilka kostnader de reglerade källorna har för att genomföra egna åtgärder, denna information har de bäst själva. Det saknas även information om hur de reglerade källorna kan tänkas agera; är de enbart vinstmaximerare eller är det andra faktorer som påverkar hur de agerar? När denna information saknas, och anskaffningen av kompensatoriska åtgärder sker innan avgifterna för att bekosta dessa har betalats, är det svårt för den reglerande myndigheten att anskaffa kompensatoriska åtgärder som leder till rätt mängd belastningsreduktion.

Anskaffas motsvarande belastningsreduktion som utsläppstaken i de tre fallstu- dieområdena innebär, anskaffas troligen för stora belastningsreduktioner eftersom några av de reglerade källorna med största sannolikhet kommer att genomföra egna åtgärder för att nå utsläppstaken istället för att köpa kompensatoriska åtgärder. En

Reningsverk Totalkostnad Anslutning (pe) Kostnad per pe

Gusum 940 000 1 471 640

Söderköping 470 000 8 600 55

mindre belastningsreduktion än vad utsläppstaken innebär bör därmed anskaffas, frågan är hur mycket mindre? I tabell 2.9 redovisas reduktionsmängder och kostna- der när dels hela den belastningsreduktion som utsläppstaken motsvarar anskaffas (maximal anskaffning) och dels när en optimal (utifrån kostnadseffektivitetssyn- punkt) belastningsreduktion anskaffas (optimal anskaffning). Även kostnaden för att genomföra den sista åtgärden redovisas eftersom avgifterna för de reglerade källorna kommer att baseras på dessa.

Tabell 2.9 Belastningsreduktioner och kostnader vid anskaffning av kompensatoriska åtgärder

Optimal anskaffning Maximal anskaffning

Kostnad _Kostnad Kväve (ton) Fosfor (ton) Kostnad (milj.kr/år) Kr/kg N Kr/kg P Kväve (ton) Fosfor (ton) Kostnad (milj. kr/år) kr/kg _N Kr/kg _P Söderköpingsåns avrinningsområde 3,3 0,45 0,42 126 - 13,2 1,4 2 236 - N. Södra Öster- sjöns V-distrikt 97 19 8 104 - 380 51 64 390 - Södra Östersjöns V-distrikt 1 032 32 35 33 169 1 158 32 39 38 152

Det skiljer ganska mycket i både belastningsreduktioner och kostnader när de två yttre alternativen vad gäller anskaffningen av kompensatoriska åtgärder genomförs. en maximal anskaffning av kompensatoriska åtgärder leder i Söderköpingsån av- rinningsområde och norra delen av Södra Östersjöns vattendistrikt till att de belast- ningsreduktioner som anskaffas är ungefär 75% större för kväve och ca 65% större för fosfor än vad som är optimalt. I Södra Östersjöns vattendistrikt innebär den maximala anskaffningen endast att 10% mer än vad som är optimalt för kvävere- duktionen anskaffas. I det maximala alternativet antar den reglerande myndigheten att alla reglerade källor kommer att köpa kompensatoriska åtgärder istället för att genomföra egna åtgärder. I det andra alternativet; optimal anskaffning, har myn- digheten fullständig information om de reglerade källornas åtgärdskostnader och vet hur de kommer att agera vid olika avgiftsnivåer, under förutsättning att de är vinstmaximerare.

I de båda mindre fallstudieområdena medför de åtgärder som anskaffas för att nå den uppsatta kvävebelastningen även att den uppsatta fosforreduktionen nås med god marginal, även vid en optimal anskaffning. Detta innebär att det rent teo- retiskt skulle räcka med att endast sätta ett utsläppstak för kväve om ett avgiftssy- stem skulle införas i dessa mindre områden, fosformålet förväntas nås på köpet. I analysen för Södra Östersjöns vattendistrikt däremot krävs det utsläppstak för både kväve och fosfor och därmed en avgift för dessa båda eftersom de kväveåtgärder som genomförs inte förväntas leda till att målet för fosfor samtidigt nås. Kostnaden för att genomföra den sista åtgärden uttryckt i kr/kg minskad belastning motsvarar priset för en belastningsrätt och är den avgift som de reglerade källorna på avgifts- markanden kommer att möta. Detta innebär att de reglerade reningsverken och industrierna i respektive fallstudieområde kan köpa kompensatoriska åtgärder till

denna kostnad istället för att genomföra egna åtgärder för att nå de tilldelade ut- släppstaken

3.4.3 Ekonomiska konsekvenser av avgiftssystem

Det anpassade avgiftssystemet innebär att de reglerade källorna har två val93 när det gäller att nå det uppsatta utsläppstaket; genomföra egna åtgärder eller köpa kompensatoriska åtgärder via den reglerande myndigheten. Hur fördelningen av egen reduktion och köp av kompensatoriska åtgärder ser ut (under antagandet att de reglerade källorna är vinstmaximerare och väljer det mest kostnadseffektiva alter- nativet) samt kostnaderna för detta redovisas i tabell 2.10. Resultaten skiljer sig åt beroende på hur stor belastningsreduktion som anskaffas genom de kompensatoris- ka åtgärderna. Därför redovisas resultaten både under förutsättningen att den regle- rande myndigheten antar att hela den belastningsreduktion som taken innebär ska anskaffas genom kompensatoriska åtgärder, samt under förutsättningen att den reglerande myndigheten har fullständig information och anskaffar den optimala mängden kompensatoriska åtgärder.

Under respektive fallstudieområde redovisas till att börja med den belastnings- reduktion som taken på de reglerade källorna innebär samt vad det kostar för de reglerade källorna att nå dessa tak på egen hand (från tabell 2.7). I nästa rad redovi- sas hur stor reduktion som är kostnadseffektiv att genomföra vid de reglerade käl- lorna vid den aktuella avgiftsnivån, samt kostnaden för denna reduktion. I den tredje och sista raden redovisas hur stor belastningsreduktion som de reglerade källorna via avgiften köper genom kompensatoriska åtgärder.

Tabell 2.10 Potentiella kostnadsbesparingar vid möjlighet till kompensatoriska åtgärder Optimal anskaffning Maximal anskaffning

Fosfor Kostnad Fosfor Kostnad

Kväve

(ton) _{(ton) (milj.kr/år)} Kväve (ton) _{(ton) (milj.kr/år)}

Söderköpingsåns avr.område Total reduktion vid utsläppstak 13,2 0,054 1,4 13,2 0,054 1,4 Reduktion vid reg. källor 9,8 0,5 9,8 0,5 Köp av kompensatoriska åtgärder 3,3 - 0,42 3,3 - 0,8

N. Södra Östersjöns V-distrikt