ANALYS AV STYRMEDLENS EFFEKT

För att minska belastningen från vattenkraften behöver olika åtgärder genom- föras. Anpassad vattenreglering och naturliga flöden samt att återskapa vandrings- möjligheter både upp- och nedströms genom t ex fisktrappor eller omlöp är exem- pel på åtgärder som kan ha stor betydelse74_.

Det viktigtaste styrmedlet för att begränsa vattenkraftens miljöbelastning har bedömts vara miljöbalken, som är grundpelaren i den svenska miljölagstiftningen. MB bör ses som en kedja (miljöbalkskedja), där mål, hänsyn, tillstånd, tillsyn, omprövning, överträdelse och straff hänger ihop75_{. Detta är viktigt att ha i åtanke}

även om vi här har valt att fördjupa oss i tre av kapitlen, dvs. kapitel 11 om vat- tenverksamhet, kapitel 24 om tillstånds giltighet och omprövning samt kapitel

73 Havs- och vattenmyndigheten 2013. Ekologiska flöden och ekologiskt anpassad vattenreglering, Rapport 2013:12.

74 Havs- och vattenmyndigheten 2013. Ekologiska flöden och ekologiskt anpassad vattenreglering, Rapport 2013:12.

75 Proposition 1997/98:45 Miljöbalk. s. 169.

LEV

ANDE SJÖAR OCH V

A

26 om tillsyn. En viktig grund för användandet av de rättsliga åtgärderna i dessa kapitel är de allmänna hänsynsreglerna i 2 kapitlet och miljökvalitetsnormerna i 5 kapitlet. De flesta av miljökvalitetsnormerna som tagits fram till följd av havs- miljödirektivet och vattendirektivet klassas som övriga normer, med undantag för god kemisk status, som är en gränsvärdesnorm76_{. Det har framkommit att miljö-}

kvalitetnormerna för vatten inte har fått tillräckligt genomslag i rättspraxis77,78,79_.

Ovanstående påverkar ”styrförmågan” hos de rättsliga åtgärderna som finns i kapitlena i MB.

76 Lindqvist, I. 2013. Den småskaliga vattenkraftens rättsliga förutsättningar i Sverige, Working paper 2013:1, Faculty of Law, Uppsala Universitet.

77 Havs- och vattenmyndigheten 2014. Sammanställning av domar som berör

miljökvalitetsnormer för vatten och där miljökvalitetsnormerna har haft betydelse för utgången av ärendet, 2014-05-20 .

78 Miljösamverkan Västra Götaland 2012. Domar och beslut som behandlar miljökvalitetsnormer för vatten, sammanställning daterad 5 juli 2012.

79 Miljösamverkan Sverige 2013. Tillsyn Miljökvalitetsnormer Vatten, 2013-10-04.

Figur 8.2. Styrmedel och ekosystemtjänster

KÄLLA: HAVS- OCH VATTENMYNDIGHETEN.

Kartläggning av miljörelaterade styrmedel (blå rutor) som påverkar vattenkraften, samt ekosystemtjänster (gröna rutor) som påverkas. Ekosystemtjänsterna är uppdelade i två kolumner, stödjande och reglerande ekosystemtjänster (första kolumnen) som i sin tur påverkar möjligheterna att producera försörjande och kulturella ekosystemtjänster (andra kolumnen). Minustecken (–) indikerar en negativ påverkan och plustecken (+) en positiv.

Vatten- direktivet Art- och habitat- direktivet Anslag 1:16 Skydd av värdefull natur Anslag 1:12 åtgärder för havs- och vattenmiljön Översvämnings- direktivet Biogeokemiska kretslopp (–) Ekologiska samspel/ Näringsvävs- dynamik (–) Livsmiljö (–) Reglering av fastmaterial- flöden (–) Biologisk rening (–) Reglering av föroreningar (–) Livsmedel (–) Rekreation (+/–) Kulturarv (+/–) Miljöbalken Lagen om vattentjänster Förordningen om vatten- verksamheter m.m. Förordningen om översvämnings- risker Plan- och bygglagen Vattenkraft

Innan miljöbalken trädde i kraft 1999 reglerades vattenverksamheter och nytt- jandet av vatten i olika lagstiftningar. Den första sammanhållna vattenlagen (ÄVL) trädde i kraft 1919 under industrialiseringen av Sverige, och var en exploaterings- lag80_{. Nästan 90 procent av vattenkraftsverksamheterna har tillstånd enligt ÄVL}81_.

Det finns även ett stort antal vattenkraftverk där det är oklart vilka tillstånd som finns för anläggningen och den pågående verksamheten.

11 Kapitlet: Vattenverksamhet Beskrivning av styrmedlet

Inom 11 kap. MB regleras prövningar av nya vattenkraftverk, ansökningar för förändringar av redan tillståndsprövade vattenkraftverk, tillståndsprövning av vattenkraftverk som är i drift men som saknar tillstånd, samt tillstånd till utriv- ningar. Tillståndsprövningen ska utgå från de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. men även övriga kapitel i MB ska tillämpas vid prövningen. I bedömningen av styrmedlets effekt innefattas också lag (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamheten samt förordning (1998:1388) om vattenverksamhet m m.

Det finns bestämmelser över hur prövningen ska avgränsas, det vill säga om den ska omfatta hela eller delar av verksamheten. Ett argument för begränsningar är att det minskar utredningskostnader i varje enskilt fall. Det lyfts dock fram i pro- positionen till MB att hela verksamheten bör prövas, om det inte avser obetydliga ändringar, för att minska antalet tillstånd per verksamhet82_{. Enligt den rättspraxis}

som utbildats för vattenverksamheter sedan tidigt 1900-tal, är det mycket sällsynt att hela tillståndet tas upp till prövning. Istället sker det en prövning av den enskil- da frågeställningen, vilket betyder att det kan finnas flera tillstånd som reglerar en verksamhet. Det finns egentligen inget lagstöd i MB för domstolarnas hantering utan den bygger på praxis. Sammantaget betyder det att myndigheterna har svårt att genomdriva förändringar i en verksamhet i samband med en tillståndsprövning. Effekten på miljötillståndet

Eftersom det inte, till vår kännedom, finns några publicerade utvärderingar spe- cifikt av styrmedlets effekt för att följa god ekologisk status, har vi genomfört expertbedömningar. Utifrån experternas kunskaper och erfarenheter gjordes en bedömning utifrån en 4-gradig skala enligt ovan.

Potentialen för detta styrmedel har bedömts vara låg för att minska vattenkraft- ens påverkan på miljötillståndet och hamnade på den lägsta delen av skalan, dvs. 1. Bedömningen pekar på att belastningen från vattenkraften potentiellt kan dämpats med upptill 10 procent. Den faktiska effekten på miljötillståndet idag, 80 Lindqvist, I. 2013. Den småskaliga vattenkraftens rättsliga förutsättningar i Sverige,

Working paper 2013:1, Faculty of Law, Uppsala Universitet.

81 Fördelning av olika lagstiftning som vattenkraftverken drivs enligt: SOU 2009:42. 82 Proposition 1997/98:45 Miljöbalk, s. 337, 363.

LEV

ANDE SJÖAR OCH V

A

men även till år 2020, bedöms vara lägre. Skillnaden mellan den potentiella och den faktiska effekten på miljöbedömningen, och den generellt låga bedömningen motiveras utifrån flera hinder som beskrivs nedanför.

Hinder

Prövningens avgränsningar: Praxis när det gäller ändring av en redan tillstånds- prövad verksamhet är oftast att inte hela verksamheten tas upp för prövning. Det innebär att en vattenverksamhet kan omfattas av flera olika tillstånd. Det betyder vidare att det är svårt att införa nya eller förändrade villkor för den befintliga verksamheten om dessa inte har en direkt koppling till den planerade ändringen av verksamheten. Det vore mer resurseffektivt att kunna ställa krav på nya villkor för hela verksamheten än att behöva driva dessa frågor via omprövning enligt 24 kap83,84_.

Målkonflikter i den samhällsekonomiska bedömningen: I 11 kap. 6 § står det att en samhällsekonomisk bedömning ska genomföras för att se om vattenverk- samhetens samhällsnytta är större än kostnaderna, dvs. att hindra vattenverk- samheter som inte är samhällsekonomiskt motiverade85_{. Vattenkraften har flera}

samhällsaspekter, både positiva (t ex förnybar energiproduktion), och negativa (t ex miljöpåverkan)86_{. Enligt expertbedömningarna finns det risk för att inte}

alla aspekter alltid kommer fram. Det finns många exempel där vi bedömer att den negativa miljöpåverkan är större än nyttan av energiproduktionen – detta gäller speciellt småskaliga vattenkraftverk med effekt under 1,5 MW – men där mark- och miljödomstolen ändå meddelat ett tillstånd. I många av dessa fall är förskrivna skyddsåtgärder i tillstånden inte tillräckliga87_{. Det finns flera potentiella}

målkonflikter. Det tydligaste exemplet är mellan Levande sjöar och vattendrag och Begränsad klimatpåverkan när det gäller vattenkraften, och framförallt med det energipolitiska målet om 50 procent förnybar energi till 2020. Detta är ett mål som Sverige är nära att uppnå, vilket inte gäller vattendirektivets mål om god ekologisk status. De flesta vattenkraftverk är småskaliga med en installerad effekt på mindre än 1,5 MW och dessa står för enbart 2 procent av elproduktionen från

83 Workshop på Havs- och vattenmyndigheten.

84 Lindqvist, I. 2013. Den småskaliga vattenkraftens rättsliga förutsättningar i Sverige, Working paper 2013:1, Faculty of Law, Uppsala Universitet.

85 11 kap. 6 § MB ”En vattenverksamhet får bedrivas endast om dess fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den. I fråga om vissa vattenanläggningar finns ytterligare bestämmelser i 19 och 20 §§ elberedskapslagen (1997:228).”

86 Havs- och vattenmyndigheten 2013. Vattenkraftens påverkan på akvatiska ekosystem – en litteratursammanställning, Rapport 2013:10.

vattenkraft88_{. Energimyndigheten bedömer att åtgärderna för att uppnå vatten-}

direktivet inte påverkar möjligheterna för Sverige att nå målet om 50 procent för- nybar energi89_.

Miljökvalitetsnormerna för vatten har inte fått ett tydligt genomslag i domstols- avvägningar inom ramen för prövningar. Myndigheterna som deltar i tillstånds- processerna måste vara aktiva och tillämpa miljökvalitetsnormer vid relevanta beslut och tillståndsprövningar för att skapa ett tydligare rättsläge90,91_.

Styrmedlet utnyttjas inte fullt ut: Tillstånden för vattenkraftverken är inte tidsbe- gränsade trots att det enligt miljöbalken finns möjlighet till det92_{. Genom att nya}

tillstånd tidsbegränsas läggs ansvaret för att driva miljöprocessen på verksamhets- utövaren. I dagsläget måste myndigheterna yrka på att tillståndet ska tidsbegrän- sas för att domstolen ska pröva frågan och det är inte säkert att domstolen delar myndighetens bedömning. I vissa delar krävs även en omfattande juridisk kunskap kring processföring i domstol, något som inte alla myndigheter besitter.

24 kapitlet: Omprövning och återkallande Beskrivning av styrmedlet

Omprövning av tillstånd kan innebära en ändring av verksamhetens villkor. Enligt tidigare vattenlagar kunde ett tillstånd tidigast omprövas efter 55 år efter bygg- nadstidens utgång och därefter vart 40 år om det inte fanns särskilda omständig- heter som motiverade en tidigare omprövning. Dessa omständigheter räknades upp i dåvarande lagstiftning. Enligt MB kan ett tillstånd (hela tillståndet) omprö- vas efter 10 år, utan särskild anledning. Ska ett tillstånd omprövas tidigare än så måste någon av anledningarna som räknas upp i 24 kap 5 § punkterna 2–12 MB vara uppfyllda, t ex att verksamheten bidrar till att miljökvalitetsnormer inte följs eller när tillstånd eller villkor inte har följts. Baserat på att många av vatten- kraftverkens tillstånd meddelades under 1900-talets första hälft menar Havs- och vattenmyndigheten att många tillstånd går att ompröva utan att någon särskild anledning behöver vara uppfylld.

Omprövning för vattenverksamhet hänger tätt samman med tillsynen. Enligt 26 kap. 2 § MB ska tillsynsmyndigheten på eget initiativ begära omprövning av ett tillstånd om exempelvis villkoren inte är tillräckliga och förutsättningar för

88 Lindqvist, I. 2013. Den småskaliga vattenkraftens rättsliga förutsättningar i Sverige, Working paper 2013:1, Faculty of Law, Uppsala Universitet.

89 Energimyndigheten 2014. Kontrollstation för elcertifikatsystemet 2015. ER 2014:04. 90 Miljösamverkan Västra Götaland 2012. Domar och beslut som behandlar

miljökvalitetsnormer för vatten, sammanställning daterad 5 juli 2012.

91 Miljösamverkan Sverige 2013. Tillsyn Miljökvalitetsnormer Vatten, 2013-10-04. 92 Workshop vid Havs- och vattenmyndigheten.

LEV

ANDE SJÖAR OCH V

A

omprövning enligt 24 kap. MB finns. Utgångspunkten för att bedöma om villko- ren är tillräckliga är miljöbalkens mål om hållbar utveckling i 1 kap. 1 § MB och de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB93_{. Omprövningar sker i mark- och mil-}

jödomstolen och får initieras av Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet och länsstyrelserna.

En annan rättslig åtgärd inom 24 kap. MB är att tillståndsmyndigheten helt eller delvis får återkalla tillstånd. Återkallande av tillstånd kan endast ske om någon av förutsättningarna i 24 kap. 3 § MB är uppfyllda. Några exempel är om verksamheten slutligt har upphört och om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av EU-medlemskapet. Återkallelse av ett tillstånd innebär att verksamheten inte längre kan bedrivas. Återkallande innehåller, i likhet med omprövning, inget krav på formell miljökonsekvensbeskrivning. Vidare finns det inga ersättningsregler i samband med prövningen kopplade till ett återkallande, varken till verksamhetsutövare eller till andra enskilda intressen. Dessutom kan den underhållsskyldige få krav på sig att riva ut anläggningen som omfattas av tillståndet. I dessa fall kan det bli aktuellt med ersättning enligt 31 kap. 19 § MB. Styrmedlet kanske har sin största potential för tillståndsprövade vattenkraftverk som har lagts ned och där samhället vill att anläggningen tas bort. Detta är dock ett styrmedel som inte använts i någon större utsträckning.

Effekten på miljötillståndet

Det finns ett antal utvärderingar, se nedan, som inkluderar 24 kap. MB vilka vi har kompletterat med expertbedömningar för att komma fram till en bedömning av effekten på miljötillståndet.

Endast ett fåtal länsstyrelser har begärt omprövning av vattenverksamheter94,95_.

Kammarkollegiet har tidigare genomfört ett antal omprövningar men har priorite- rat omprövning sist bland de rättsliga åtgärder i miljöbalkskedjan som kan använ- das för att minska vattenkraftens miljöbelastning96_{. Med nuvarande ompröv-}

ningstakt skulle det ta 800 år innan alla regleringsdammar och vattenkraftverk är omprövade97_{. Potentialen för detta styrmedel har därmed bedömts vara relativt låg}

för att minska vattenkraftens påverkan för att nå god ekologisk status. Bedöm- ningen hamnade på 1, det vill säga i spannet upptill 10 procent. Den faktiska

93 Prop. 2001/02:65. Ändrad ordning för utdömande av vite enligt miljöbalen m m s. 85. 94 Havs- och vattenmyndigheten 2014. Uppföljning av länsstyrelsernas tillsyn av

vattenverksamheter för år 2012.

95 Naturvårdsverket 2014. Tillsyn enligt miljöbalken – möjligheter till utveckling och förbättring.

96 Kammarkollegiet 2013. Kammarkollegiets strategi för genomförande av vattenförvaltningens uppgifter gällande fysisk påverkan, 2013-10-15.

97 Statens offentliga utredningar. 2014. I vått och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler. Slutbetänkande av Vattenverksamhetsutredningen. SOU 2014:35.

effekten på miljötillståndet idag, men även till 2020, bedöms ligga under potentia- len, i den lägre delen av spannet.

Bedömningen motiveras utifrån den låga omprövningstakten som beror på den komplexa lagstiftningen, att det finns gamla och många tillstånd, rättegångskost- nader och ekonomiska ersättningar som myndigheterna riskerar att betala, samt att det ligger på myndigheterna att ta fram underlag vid omprövning. Hindren beskrivs mer ingående nedan.

Specifika hinder för omprövning

• Resursbrist: Ett av de främsta hindren för att inte fler omprövningar sker är resursbrist, eftersom det med rådande lagstiftning är en både kostsam och resurskrävande process98,99_.

• Kunskapsbrist: Även kunskapsbrist hos tillsynsmyndigheterna utgör ett hin- der. Tillsynsmyndigheterna saknar i många fall kunskap om vattenkraftver- ken och deras tillstånd på grund av den begränsade möjligheten till egenini- tierad tillsyn100,101_{. Egenkontroll innebär att den som driver en miljö-}

påverkande verksamhet själv ska kontrollera och visa att de följer MB. Avsaknaden av lagkrav på miljörapport för vattenkraftverken, med undantag för dammsäkerhetsfrågor, bidrar också till kunskapsbristen. Yrkesmässiga verksamheter omfattas dock av miljöbalkens generella regler om egenkon- troll och egenkontrollförordningen. Minimikravet är att verksamheterna ska ha en dokumenterad egenkontroll, men sedan är verksamhetsutövaren fri att utforma egenkontrollen utifrån de villkor som framgår av tillståndet eller tillstånden. I samband med tillsynen kan tillsynsmyndigheten ställa krav på att få se egenkontrollen och förelägga om kompletteringar. Mot bakgrund av den låga tillsynsfrekvensen, är det inte så ofta egenkontrollen granskas. Egen- kontrollen skulle kunna vara ett komplement i samband med omprövningar, förutsatt att den innehåller relevant information. Tillsynsinsatserna behöver utvecklas för att de ska kunna bidra till ett underlag som kan användas i samband med omprövning.

Begränsad möjlighet för förändrade villkor: En begränsning vid omprövning av tillstånd är att det inte får innebära att förändringarna leder till att verksam- heten inte kan bedrivas eller avsevärt försvåras102_.

98 Naturvårdsverket 2014. Tillsyn enligt miljöbalken – möjligheter till utveckling och förbättring.

99 Sportfiskarna 2013. Tillsyn av vattenverksamhet. 100 Workshop vid Havs- och vattenmyndigheten.

101 Naturvårdsverket 2014. Tillsyn enligt miljöbalken – möjligheter till utveckling och förbättring.

102 24 kap. 5 § 5 st. MB.

LEV

ANDE SJÖAR OCH V

A

Kostnaden för omprövning: Omprövningar är mycket kostsamma för staten, vilket begränsar möjligheten för myndigheterna att driva omprövningspro- cesser. Detta beror på att:

– vid en omprövning av vattenverksamheter ska den myndighet som ansöker om omprövning av tillståndet presentera underlag som ligger till grund för domstolens prövning. Även om det inte krävs en formell miljökonsekvens- beskrivning enligt 6 kap. MB handlar det om ett relativt omfattande och resurskrävande arbete. Det finns inget särskilt anslag för att myndigheterna ska kunna betala undersökningar utan de ska finansieras via myndigheternas förvaltningsanslag. Mark- och miljööverdomstolen har dock i ett avgörande (MÖD 2006:25) där Kammarkollegiet begärt omprövning uttalat följande: ”Vilken utredningsskyldighet som därvid åvilar Kammarkollegiet framgår vare sig av lagtext eller förarbeten. Klart är emellertid att denna på något sätt måste begränsas om inte möjligheten till omprövning ska bli illusorisk.”103_.

Domstolen uttalade även att det krävs att verksamhetsutövaren medverkar och att de inte bara kan hänvisa till brister i myndighetens utredning. – myndigheten som ansöker om omprövning och tillståndshavaren står för sina egna rättegångskostnader samtidigt som myndigheten även får stå för eventuella sakägares rättegångskostnader104_{. Det betyder att rättegångskost-}

naderna kan bli höga om det är många sakägare inblandade. Även för dessa kostnader finns det inget särskilt anslag utan dessa måste tas från myndighe- tens förvaltningsanslag.

– den som har ett vattenkraftverk är berättigad till ersättning från staten om en omprövning innebär en viss förlust av produktionen. Detta sker på grund av att omprövning aktualiserar ersättningsskyldigheten enligt 31 kap. 20-23 §§ MB i fall inskränkningar görs i rätten att förfoga över vattnet. Enligt MB har domstolen rätt att ålägga vattenkraftsproducenten att genomföra miljöfräm- jande åtgärder motsvarande en minskning av upp till 5 procent av elproduk- tionen utan ersättning. För verksamheter med tillstånd från 1983 eller senare (4 procent av vattenkraftverk) är den övre gränsen 20 procent105_{. Även för}

denna typ av kostnader finns inget särskilt anslag.

Oklara villkor i tillstånden: Omprövningarna försvåras av att många tillstånd är gamla, och att det kan vara oklart vilka villkor och/eller tillstånd som gäller, samt att ett vattenkraftverk kan ha flera olika tillstånd som gäller parallellt106_.

103 Mark- och miljööverdomstolen 2014. http://www.markochmiljooverdomstolen.se/ Domstolar/markochmiljooverdomstolen/Mprocent201423-13.pdf s.11.

104 Ett undantag är dock när omprövning sker pga. 25 kap 5 § MB p 11, dvs om mindre ändamålsenliga anordningar för fisket.

105 Lindqvist, I. 2013. Den småskaliga vattenkraftens rättsliga förutsättningar i Sverige, Working paper 2013:1, Faculty of Law, Uppsala Universitet.

Begränsning av omprövningens omfattning: Teoretiskt kan man ompröva hela tillståndet, men i praktiken är det främst enskilda villkor som har omprövats. Specifika hinder för återkallande

Resursbrist: De främsta hindren för att inte fler återkallande sker, beror på resursbrist och den begränsade möjligheten att prioritera egeninitierad tillsyn. Resursbristen har lett till att kunskapen hos tillsynsmyndigheterna om vat- tenkraftverken och deras tillstånd är liten. Tillsynsinsatserna behöver utveck- las för att den ska kunna ge underlag som kan användas i samband med återkallande.

Brist på rättspraxis: Utifrån de omständigheter som kan ligga till grund för ett återkallande är det teoretiskt möjligt att ett tillståndsprövat vattenkraftverk i drift kan få sitt tillstånd återkallat. Det finns ett ärende där detta har prövats och i det fallet beslutade mark- och miljödomstolen i Östersund att inte åter- kalla tillståndet (M 3103-12, 2014-06-18). Domen är dock överklagad. Kostnader: Även om det inte krävs en formell miljökonsekvensbeskrivning

enligt 6 kap. MB, kan det handla om relativt omfattande undersökningar för att motivera ett återkallande, vilket kräver resurser. Det finns inget särskilt anslag för att myndigheter ska kunna betala undersökningar utan det ska finansieras via myndigheternas förvaltningsanslag.

Kapitel 26 Tillsyn – allmänt om tillsyn

In document Mål i sikte (Page 46-54)