Metod för styrmedelsanalysen

Prioriteringen av styrmedel är baserad på expertbedömningar utifrån befintliga styrmedel. Avgränsningen av miljöproblem som analyseras och vilka styrmedel som bedöms som viktigast för att åtgärda problemen har även stämts av med ett antal berörda myndigheter.

Expertbedömningarna har genomförts internt på Havs- och vattenmyndigheten i gruppdiskussioner. Bedömningarna har gjorts utifrån en metod för semikvanti- tativa expertbedömningar. Detta är en variant av den metod som utvecklats för bedömning av det holländska åtgärdsprogrammet71 _{för havsmiljön inom havs-}

miljödirektivet72_{. Expertbedömningar har använts eftersom underlaget i form av}

tidigare rapporter och artiklar inte varit tillräckligt för att bedöma de prioriterade styrmedlens effekt på miljötillståndet. Metoden utgörs av att sakkunniga ges i uppgift att uppskatta styrmedlens betydelse för att nå miljökvalitetsmålet för pre- ciseringen ”Grunda kustnära områden” avgränsat till fysisk påverkan. Det som bedöms är dels bedöms styrmedlets potential, dels dess faktiska miljöeffekt. Styr medlets potential definieras som effekten av styrmedlet givet att det finns tillräck- ligt kunskapsunderlag för de bedömningar som behöver göras, att den som fattar beslut har tillräcklig kompetens och, när det gäller administrativa styrmedel, att hela kedjan av ansökan/anmälan, tillstånd, tillsyn och föreläggande fungerar bra.

Bedömningen av potential och faktisk effekt har för dagsläget (2014) och målåret (2020) gjorts utifrån en 4-gradig skala:

1 = minskar belastningen med upp till 10 procent 2 = minskar belastning med 10 procent till 30 procent 3 = minskar belastning med 30 procent till 60 procent 4 = minskar belastningen med mer än 60 procent

71 WaterDienst, 2011. Measures for the Marine Strategy Framework Directive – First overview of potential measures, related costs and effects of implementing the Marine strategy.

72 EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi).

HA

V I BALANS SAMT

LEV

ANDE KUST OCH SKÄRGÅRD

Utöver potentialen och bedömt faktiskt utfall av styrmedlen identifieras imple- menteringshinder vilka bidrar till att potentialen inte nås.

2.2 Effekter av styrmedel och åtgärder på miljötillståndet

I följande avsnitt presenteras först en kartläggning av de aktiviteter, belastningar och styrmedel som påverkar utvecklingen av den fysiska påverkan i grunda kust- nära miljöer. Därefter följer beskrivningarna och bedömningarna av de priorite- rade styrmedlen.

2.2.1 INLEDANDE KARTLÄGGNING

I figur 10.3 ges en illustration av styrmedel (blå boxar) som verkar för att minska den fysiska påverkan på grunda kustnära miljöer och de ekosystemtjänster som påverkas av denna fysiska påverkan (gröna boxar). Ekosystemtjänsterna är upp- delade i två kolumner, av vilka den första kolumnen avser stödjande och regle- rande ekosystemtjänster. Dessa kan i sin tur påverka möjligheterna att producera de försörjande och kulturella ekosystemtjänsterna (andra kolumnen)73_.

Viktiga aktiviteter kopplat till fysisk påverkan på kustnära grunda områden är: • Muddring, dumpningar och anläggande av infrastruktur som bryggor och

hamnar, utfyllnader med mera.

• Båt- och fartygstrafik (framförallt genom resuspension av bottensediment i grundare vattenområden, samt ökat vattenutbyte i skyddade vattenområden). • Yrkesmässigt fiske (direkt fysisk påverkan vid användande av redskap som

skadar bottnarna samt indirekt fysisk påverkan genom uttag av fisk). • Fritidsfiske (direkt fysisk påverkan vid användande av redskap som skadar

bottnarna samt indirekt fysisk påverkan genom uttag av fisk).

• Jordbrukets, hushållens, skogsbrukets, vattenbrukets och industrins utsläpp av övergödande ämnen kan ge indirekt fysisk påverkan genom ökad produk- tion av alger.

• Utvinning av material, till exempel sandsugning.

Utsläpp av övergödande ämnen hanteras i utvärderingen av miljökvalitetsmålet Ingen övergödning och behandlas inte vidare här. Några viktiga övergripande styr- medel som kan nämnas är havsmiljödirektivet, vattendirektivet och landsbygds- programmet inom EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Anledningen till att de 73 Biogeokemiska kretslopp – omsättning av näringsämnen (kväve och fosfor), kol och syre,

inklusive vattenomsättning. Primärproduktion – produktion av växtplankton och alger utifrån solljus och näringsämnen (fotosyntesen) som är grunden för allt liv. Näringsvävens dynamik – vem äter vem? Uppbyggnaden av näringskedjan från det att växtplankton bildas till att döda djur och växter bryts ner. Livsmiljö – alla arters olika livsmiljö som är förutsättningar för att en art ska utvecklas och fortleva.

Illustration över styrmedel (blå boxar) som verkar för att minska den fysiska påverkan på grunda kust- nära miljöer och de ekosystemtjänster som påverkas av denna fysiska påverkan (gröna boxar).

två förstnämnda inte analyseras är att de bedömts som alltför omfattande för att kunna analyseras i detalj inom ramen för den fördjupade utvärderingen. Lands- bygdsprogrammet påverkar havet främst i form av minskad övergödning, och analyseras i utvärderingen av Ingen övergödning. Landsbygdsprogrammet har även betydelse för den kustnära landsbygdsutvecklingen, rekreation och kulturarv i kustområdena som ingår i preciseringarna för Hav i balans samt levande kust och skärgård.

Figur 10.3. Styrmedel och ekosystemtjänster

KÄLLA: HAVS- OCH VATTENMYNDIGHETEN.

Illustration över styrmedel (blå boxar) som verkar för att minska den fysiska påverkan på grunda kustnära miljöer och de ekosystemtjänster som påverkas av denna fysiska påverkan (gröna boxar). Art- och habitatdirektivet Biogeokemiska kretslopp Primär- produktion Näringsvävens dynamik Klimat- reglering Sediment- bevarande Biologisk reglering Reglering av föroreningar Livsmiljö Översvämnings- skydd Livsmedel Genetiska resurser Råvaror Rekreation Kulturarv Inspiration Estetiska värden Vetenskap och utbildning Upptag av näringsämnen Vatten- direktivet Havsmiljö- direktivet Miljöbalken • Fiske • Muddring + dumpning • Anläggande av infrastruktur • Sjöfart Plan- och bygglagen Fiskelagen Gemensamma fiskeripolitiken

HA

V I BALANS SAMT

LEV

ANDE KUST OCH SKÄRGÅRD

2.2.2 ANALYS AV STYRMEDLENS EFFEKT

Följande beslutade styrmedel har prioriterats för en analys då de bedöms som centrala för fysisk påverkan på grunda kustnära miljöer:

1. 7 kap. MB Strandskydd.

2. 7 kap. MB Marina skyddade områden. 3. 11 kap. MB Vattenverksamhet. 4. Fiskelagen [och förordningen]. 5. Plan- och bygglagen.

Indirekt kommer miljöbalken (MB) 26 kap. Tillsyn att inkluderas i analysen då brist på tillsyn är ett viktigt hinder för att styrmedlen ska kunna utnyttjas fullt ut. Även MB 6 kap. Miljökonsekvensbeskrivning och annat underlag tas indirekt upp inom ramen för bedömningen av ovan nämnda styrmedel. Då EU:s gemensamma fiskeripolitik bedöms ha betydande indirekt påverkan på grundområdena, ges en kort beskrivning av den reformerade politiken från 2014, se 4.1.3. Det görs dock inte någon bedömning av alla de styrmedel som inkluderas i den gemensamma fiskeripolitiken.

Ytterligare några styrmedel som bedömts som centrala för skydd och hållbart nyttjande av kustnära grundområden, men som inte inkluderas i styrmedels- bedömningen är:

1. Länsstyrelsens ansvar enligt sjötrafikförordningen (2 kap.). 2. Miljöbalken 9 kap. för nya miljöfarliga verksamheter med mera.

3. Miljöbalken 8 kap. Särskilda bestämmelser om skydd för djur- och växtarter. 4. Artskyddsförordningen.

5. Miljöbalken 5 kap. Miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsförvaltning.

2.2.2.1 Viktiga aktörer

Hamnbolag, yrkesfiskare, mudderföretag, byggbolag, sjöfarten samt privata markägare är några av de verksamhetsutövare som kan påverka grundområden negativt. Även privatpersoners fritidsbåttrafik och fritidsfiske kan påverka bott- narna negativt. De aktörer som kan påverka utvecklingen mest bedöms dock vara de myndigheter som tillämpar befintlig lagstiftning rörande skydd och nyttjande av grunda kustnära områden. Nedan listas dessa aktörers befogenheter kopplat till de styrmedel som pekats ut som centrala.

Kommunerna:

• Har planmonopol när det gäller användandet av mark- och vatten i kustzonen. • Fattar beslut om dispenser från strandskyddet.

• Fattar beslut om marina områdesskydd och de föreskrifter som ska gälla inom områdesskyddet.

• Har tillsynsansvar över marina biotopskyddsområden som beslutats av kommunen.

• Är tillsynsansvariga för strandskyddet, PBL och miljöskydd.

• Kan, efter överlåtelse från länsstyrelsen, hantera anmälningspliktiga verksam- heter enligt MB 11 kap. 9a§.

• Yttrar sig till Mark- och miljödomstolen i tillståndsärenden. Länsstyrelserna:

• Hanterar anmälningspliktiga vattenverksamheter enligt 11 kap. 9a § MB. • Ger dispenser från förbudet att dumpa avfall i havet innanför

territorialgränsen.

• Fattar beslut om marina områdesskydd och de föreskrifter som ska gälla inom områdesskyddet.

• Prövar tillstånd enligt 7 kap. 28 a § (Natura 2000) där det handlar om ett sådant område.

• Ska under samråd tillse att miljökonsekvensbeskrivningen får den inriktning och omfattning som behövs för tillståndsprövningen (6 kap. 5 § MB, jfr även 6 kap. 9 § MB).

• Yttrar sig till Mark- och miljödomstolen i tillståndsärenden och för enligt 22 kap. 6 § MB vid behov talan i mål för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen.

• Har ansvar för tillsyn över marina biotopskyddsområden som har beslutats av regeringen eller länsstyrelsen.

• Fattar beslut om dispens från strandskyddet (för områden som inte omfattas av kommunens dispensprövning).

• Har tillsynsansvar för strandskyddet i sådana områden eller i fråga om sådana anläggningar i marin miljö som omfattas av länsstyrelsens dispensprövning enligt 7 kap. 18 a § MB.

• Är överklagandeinstans för dispenser från strandskydd.

• Ska överpröva kommunala strandskyddsdispenser för att tillse att dispen- serna uppfyller de formella kraven.

• Vägleder kommunerna i deras tillsyn över strandskyddet.

• Vägleder kommunerna i de fall tillsynen över vattenverksamhet överlåtits till kommunerna.

• Har enligt PBL tillsyn över detaljplanebesluten i kommunerna och kan över- pröva och upphäva felaktigt antagna detaljplaner.

• Ska vid en detaljplans antagande bland annat pröva om upphävande av strandskydd i detaljplanen skett i enlighet med MB.

• Ska tillhandahålla underlag till kommunerna som bland annat underlättar för kommunerna att väga in aktuell lagstiftning i planarbetet.

• Kan meddela föreskrifter om att begränsa sjöfart med stöd av 2 kap. 2-2a §§ sjötrafikförordningen.

HA

V I BALANS SAMT

LEV

ANDE KUST OCH SKÄRGÅRD

Mark- och miljödomstolarna:

• Prövar ansökningar om tillstånd till åtgärder/verksamheter till exempel vattenverksamhet.

• Prövar överklagade beslut om strandskyddsdispenser.

• Prövar överklagade tillsynsärenden gällande vattenverksamhet (även anmälda vattenverksamheter) och strandskydd.

• Skapar praxis genom sina domar. Havs- och vattenmyndigheten:

• Beslutar om nationella föreskrifter för fisket.

• Ger dispenser från förbudet att dumpa avfall i havet, främst i ekonomisk zon. • Har vägledningsansvar när det gäller utpekande av- och framtagande av före-

skrifter för marint områdesskydd, tillsynsvägledning för vattenverksamhet, miljökvalitetsnormer för vatten och havsmiljön samt dumpning.

• För enligt 22 kap. 6 § MB vid behov talan i mål för att tillvarata miljö- intressen och andra allmänna intressen.

• Kan överklaga strandskyddsbeslut. Naturvårdsverket:

• Är vägledande myndighet om strandskydd. • Kan överklaga strandskyddsbeslut i vissa fall. Boverket:

• Har vägledningsansvar för den kommunala översikts- och detaljplaneringen. De nationella myndigheterna kan ha stor påverkan på skydd och nyttjande av grunda kustnära miljöer genom att vägleda, samordna och driva fram praxis.

Det är viktigt att ta med sig i läsningen av bedömningarna att det är svårt att utvärdera ett specifikt styrmedels effekt på det faktiska miljötillståndet. Det är många faktorer som spelar in. Många styrmedel kompletterar också varandra. Det är till exempel information i kombination med en regelförändring eller eko- nomiskt incitament. Därför bör inte bedömningarna nedan läggas på varandra då det potentiellt kan leda till en överskattning av styrmedlens effekt. Styrmedels- analysens resultat sammanfattas i följande avsnitt. Resultaten summeras i tabell 10.2.

2.2.2.2 7 kap. MB Strandskydd

In document Mål i sikte (Page 87-92)