15.3 Överväganden och förslag
15.3.1 Bör brottsutredande myndigheters rätt till information under förundersökning
lagregleras?
Vi föreslår att det i bankrörelselagen och lagarna om finansierings-verksamhet och värdepappersrörelse genom tillägg i bestämmelserna om sekretess görs tydligt att uppgiftslämnande till de brottsutredande myndigheterna under förundersökning inte är obehörigt. Förslaget innebär ingen förändring i bankernas möjlighet att göra anmälan om de upptäcker ett brott och att därvid spontant lämna de uppgifter som är nödvändiga, även om dessa omfattas av sekretess.
%DNJUXQG
Under en förundersökning behöver polisen och åklagare ofta inhämta uppgifter från banker. Vid utredning av ekonomisk brottslighet är detta behov särskilt framträdande.
Det förfaringssätt som tillämpas i dag kan kortfattat beskrivas på följande sätt. Det är normalt förundersökningsledaren som avgör om uppgifter skall inhämtas från en bank. Detta kan vara aktuellt inte bara i utredningar om ekonomisk brottslighet utan i princip i vilken typ av utredning som helst. Som exempel kan nämnas att man i en narkotika-utredning kan behöva följa transaktioner på ett bankkonto eller leta efter tillgångar i ett bankfack, i syfte att klarlägga vilka inkomster en viss person haft av narkotikahantering. Vid utpressning kan likaså transaktioner på bankkonton behöva klarläggas, liksom vid misstanke om häleri. Även i en mordutredning kan det krävas ekonomisk utredning för att exempelvis klarlägga vilket motiv gärningsmannen har haft. I utredningar om ekonomisk brottslighet är det vanligt med förfrågningar till banker.
Vid förfrågningar om konton och bankfack används ofta en blankett som har utarbetats av Riksåklagaren i samråd med Svenska bank-föreningen. I många fall undertecknas den formella framställningen om
316%DQNVHNUHWHVV SOU 1999:53
information av undersökningsledaren, men det förekommer att denne delegerar uppgiften till polispersonal eller ekonomer som biträder i utredningen.
Banksekretessen anses av vissa bankföreträdare förhindra att uppgifter lämnas om annan än den som är misstänkt medan andra bankföreträdare lämnar uppgifter även om andra personer. Detta kan möjligen bero på att den blankett som används är utformad för att i första hand tillgodose uppgifter om misstänkta personer. Praxis på denna punkt är således inte enhetlig, vilket medför att de brottsutredan-de myndigheterna i viss utsträckning får förlita sig på bankens välvilja.
Vidare dröjer svaren på förfrågningar i många fall, vilket bl.a. kan bero på osäkerhet om hur långt banksekretessen sträcker sig.
I sammanhanget bör nämnas att det i lagstiftningsarbetet angående införande av en ny banklagstiftning uttalades att det saknades anled-ning att genom någon särskild regel ge uttryck för bankens uppgifts-skyldighet i anledning av förundersökning i brottmål eftersom obehörighetsrekvisitet tolkats så att bankerna vid utredning av främst ekonomisk brottslighet i vid bemärkelse bör lämna åklagaren önskad information (prop. 1986/87:12 s. 212). Uttalandet grundades på uttalan-den från Riksåklagaren om behovet av reglering. Riksåklagaren tillhör numera de myndigheter som anser att en lagreglering bör övervägas.
gYHUYlJDQGHQRFKI|UVODJ
De brottsutredande myndigheternas möjligheter att under en förunder-sökning få uppgifter från andra myndigheter regleras i 14 kap. 2 § sekretesslagen. Där anges att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till myndighet om uppgiften behövs där för förundersökning. Någon begränsning till att uppgiften endast får avse den misstänkte uppställs alltså inte. Inte heller innehåller reglerna i rättegångsbalken om vittnesplikt, husrannsakan, beslag och edition någon sådan begränsning. Så som reglerna om förundersökning är utformade kan en bank med stöd av reglerna i rättegångsbalken tvingas att lämna sekretessbelagda uppgifter om andra än brottsmisstänkta.
Enligt vår mening är det en påtaglig svaghet att uppgifter från banker – som ofta är av vital betydelse för utredning av ekonomisk brottslighet – inte omgående lämnas ut och att praxis vacklar när det gäller hur omfattande uppgiftslämnandet är. En effektiv brottsbekämp-ning förutsätter att nödvändig information är åtkomlig. Eftersom bankerna tillämpar dagens regler olika är det nödvändigt att vidta åtgärder för att komma till rätta med problemet.
SOU 1999:53 %DQNVHNUHWHVV317
En möjlighet skulle kunna vara att bankerna själva genom intern reglering anger närmare riktlinjer för vad som skall anses gälla beträffande utlämnande av uppgifter till de brottsutredande myndig-heterna under en förundersökning. Sådana riktlinjer skulle exempelvis närmare kunna ange vilka uppgifter som får lämnas, när och hur uppgifterna skall lämnas, vem som skall fatta beslut ifråga om utlämnande och vem uppgifterna får avse. Det finns, som framgått av det tidigare, utvecklade rutiner för hur förfrågningar till banker skall utformas. Enligt vad företrädare för bankerna har uppgett förekommer på central nivå fortlöpande samråd mellan bankväsendet och åklagare i avsikt att utveckla samarbetet och förenkla förfarandet.
Fördelarna med självreglering är att en sådan kan förankras bland tillämparna. Den kan också snabbt få genomslag. Nackdelarna med en självreglering är att det inte finns några garantier för att en sådan blir tillräckligt effektiv. Det går inte heller på förhand att avgöra när en förändrad praxis kan komma till stånd. Även om man således kan åstadkomma vissa förbättringar genom självreglering har man inga garantier för vilka förändringar som kan uppnås.
Fördelarna med en lagreglering är att lagstiftaren svarar för den känsliga avvägning mellan effektivitets- och integritetsintressena som krävs. En lagreglering har vidare den fördelen att den klart och entydigt anger vad som gäller. Detta är viktigt för såväl de brottsutredande organen som för bankerna själva, särskilt med hänsyn till att obehörig-hetsrekvisitet är svårt att tillämpa. Det förhållandet att det finns en lagstadgad skyldighet att lämna information till bl.a. skattemyndigheter och kronofogdemyndigheter talar också för en lagregel. En lagreglering skulle vidare kunna utgöra ett stöd för bankpersonalen i deras kontakter med de brottsutredande myndigheterna samt i kontakten med kunden eftersom den skapar klara riktlinjer för vad som gäller. Den bör även i viss utsträckning kunna förenkla förfarandet i banken, vilket i sin tur bör kunna leda till att uppgifter lämnas snabbare. Tidsutdräkten för utlämnande förklaras nämligen bl.a. av att den enskilde banktjänstemannen oftast inte får besluta om utlämnande och att en bankjurist kan behöva tillfrågas i tveksamma fall. Slutligen ligger en lagreglering i linje med utvecklingen på flera andra områden, bl.a. den nyligen införda skyldigheten för revisorer i aktiebolag att anmäla brott.
Nackdelarna med en lagreglering är att en sådan kan komma att upplevas som negativ av bankerna och att detta i sin tur kan påverka benägenheten att frivilligt samarbeta med brottsutredande myndigheter i andra sammanhang. Kunderna kan också komma att uppfatta en reglering negativt, även om den inte innebär några förändringar i sak.
Enligt vår mening talar övervägande skäl för att de brottsutredande organens möjlighet att under förundersökning ta del av information
318%DQNVHNUHWHVV SOU 1999:53
utan hinder av banksekretessen bör lagregleras. Frågan är då om denna reglering bör ges formen av en uttrycklig skyldighet att lämna uppgifter eller om någon annan lösning bör väljas. Vad som talar för en skyldighet är att regleringen då blir enkel och tydlig samt att praxis blir enhetlig. Mot en skyldighet talar att denna kan komma att uppfattas som en uttömmande reglering och därför verka hämmande på kontakterna i övrigt mellan banker och brottsutredande myndigheter.
En skyldighet som uppfattas som sträng och tvingande kan på så sätt bli kontraproduktiv. Därför bör enligt vår mening en mjukare lösning väljas.
Omfattningen av banksekretessen framgår av regleringen i 1 kap.
10 § bankrörelselagen. Motsvarande bestämmelser finns i 5 § lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet och 8 § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Vi föreslår att dessa bestämmelser förtydligas så att det framgår direkt av lagtexten att uppgiftslämnande till de brottsut-redande myndigheterna under förundersökning inte är obehörigt.
Vad vi åsyftar är således en regel som återspeglar nuvarande ordning utifrån en enhetlig tolkning av obehörighetsrekvisitet. Såsom nämnts lämnar bankerna för närvarande inte alltid ut uppgifter om annan än den som är misstänkt. Det är angeläget att de brottsutredande myndigheterna får tillgång även till sådana uppgifter utan att behöva tillgripa tvångsmedel eller vittnesförhör. Det som anses styra frågan om bankernas uppgiftslämnande till polis och åklagare är obehörigt eller inte (se prop. 1986/87:12 s. 212 och 1998/99:19 s. 49) är som nämnts förundersökningsledarens möjlighet att under en pågående förunder-sökning begära vittnesförhör enligt bestämmelserna i rättegångsbalken (23 kap. 6 och 13 §§). Förhör kan enligt 23 kap. 6 § hållas med envar som antas kunna lämna upplysning av betydelse för utredningen. En förtydligande lagregel bör därmed, lika lite som enligt vad som får anses gälla enligt nuvarande ordning, vara begränsad till uppgifter om endast den misstänkte.
Det har under utredningsarbetet uttryckts farhågor för att en reglering av bankernas uppgiftslämnande skulle kunna medföra en inskränkning i förhållande till praxis. Detta är emellertid inte avsikten.
Den av oss föreslagna regleringen skall alltså ses som ett förtydli-gande av huvudregeln för vissa fall och innebär inte någon uttömmande reglering av allt uppgiftslämnande till polis och åklagare. Vårt förslag utesluter således inte att uppgiftslämnande äger rum i andra fall med stöd av en tolkning av obehörighetsrekvisitet, exempelvis när banken upptäcker brott och gör anmälan om detta.
Det bör också betonas att vårt förslag inte medför någon förändring såvitt gäller den personliga integriteten. Liksom tidigare kommer de
SOU 1999:53 %DQNVHNUHWHVV319
uppgifter som lämnas av bankerna att omfattas av sekretess enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen.
Den föreslagna ändringen bör, med hänsyn till att nuvarande praxis inte rör enbart förundersökningar om ekonomisk brottslighet, gälla generellt.
För att banken skall kunna pröva om en begärd uppgift skall lämnas torde krävas att den som begär uppgiften lämnar upplysningar som gör att uppgiftens betydelse för förundersökningen kan bedömas av banken. Sådana upplysningar kan lämnas med stöd av 1 kap. 5 § sekretesslagen. Om banken anser att den information som lämnats inte visar att en begärd uppgift behövs i förundersökningen kan förunder-sökningsledaren lämna ytterligare upplysningar med stöd av nyss nämnda bestämmelse. Man kan emellertid tänka sig fall där förunder-sökningsledaren anser sig förhindrad att lämna ytterligare upplysningar. Även om de upplysningar som lämnas till banken med stöd av 1 kap. 5 § åtnjuter ett visst sekretesskydd hos banken kan det i vissa fall, t.ex. av utredningstekniska skäl, vara mindre lämpligt att lämna alltför omfattande information till banken för att kunna få del av uppgifter om någon som är kund.
I och med att förundersökning inleds blir reglerna om tvångsmedel tillämpliga. Om en bank av någon anledning vägrar att efterkomma en i behörig ordning framställd begäran om att få del av information beträffande en kund så kan förundersökningsledaren i stället med hjälp av tvångmedelsreglerna få del av informationen.
En lagreglering kräver insatser från främst bankernas sida för att få en enhetlig rättstillämpning. Det krävs bl.a. utbildning. Ett fortsatt samråd mellan företrädare för bankerna och Riksåklagaren torde också vara nödvändigt för överväganden rörande vissa detaljfrågor. I detta sammanhang är det naturligt att diskutera frågor av det slag som nämnts i anslutning till frågan om självreglering.