Behovet av information från banker innan förundersökning inletts

Vi föreslår inte någon regel som bryter banksekretessen innan förundersökning har inletts. Även om en sådan skulle förbättra effektiviteten i den brottsutredande verksamheten anser vi att det skulle innebära ett alltför stort avsteg från den nuvarande strikta synen på banksekretess att medge sekretessgenombrott för de icke reglerade förstadierna till förundersökning.

320%DQNVHNUHWHVV SOU 1999:53

%DNJUXQG

Enligt nuvarande praxis bryts inte banksekretessen förrän förunder-sökning har inletts. Flera myndigheter har, som tidigare nämnts, påtalat att detta hindrar en effektiv brottsbekämpning. Riksåklagaren tillhör dem som anser att polisen och åklagare bör ha möjlighet att få uppgifter och handlingar från banker även i samband med förutredning.

När det gäller vissa typer av finansiella åtgärder bör banksekretessen enligt Rikspolisstyrelsen begränsas. Som exempel på sådana åtgärder nämner Rikspolisstyrelsen hanteringen av EU-bidrag, där det är viktigt för polisen att kunna följa olika penningtransaktioner för att t.ex. se hur bidrag förs från en mottagare som fungerar som mellanhand till den slutliga mottagaren. Såsom framgått ovan har olägenheterna med att banksekretessen bryts först när förundersökning har inletts också särskilt påtalats i våra direktiv. Vi behandlar frågor om förutredning i ett särskilt avsnitt och hänvisar dit för en redogörelse för förutredningsbegreppet (avsnitt 19).

gYHUYlJDQGHQ

Den nuvarande ordningen där banksekretessen bryts vid förunder-sökning är tillräcklig för de allra flesta fall där det uppkommer misstanke om ekonomisk brottslighet. Det finns emellertid ett litet antal fall där frågan om förundersökning skall inledas eller ej står och faller med om det går att få uppgift om finansiella transaktioner. Även om det rör sig om ett fåtal fall är i gengäld det ekonomiska värdet eller de andra värden som står på spel ofta avsevärda. Som exempel kan nämnas att det uppstår misstanke om att en ägarmajoritet i ett börsnoterat företag försöker tömma bolaget på medel eller att det uppkommer misstankar om insiderbrott där det måste klarläggas om en påstådd ekonomisk transaktion har ägt rum för att det över huvud taget skall kunna bedömas om det föreligger brott.

Från rättssäkerhetssynpunkt är det viktigt att förundersökning inte inleds om det inte finns en tillräckligt välgrundad misstanke. Det är naturligtvis också viktigt att förundersökning kommer till stånd i de fall det verkligen har begåtts ett brott. Utvecklingen under 1990-talet visar att ekonomisk brottslighet blir alltmer svårutredd.

Det finns, som tidigare nämnts, ibland behov av att kunna vidta vissa kontrollåtgärder innan beslut fattas om förundersökning skall inledas eller ej. Allt pekar på att detta behov sannolikt kommer att öka ytterligare. Det som saknas i dessa fall är en möjlighet för främst åklagare att, som en sista åtgärd innan beslut fattas i

förundersök-SOU 1999:53 %DQNVHNUHWHVV321

ningsfrågan, komplettera bilden med sådan information från bankerna som bedöms ha avgörande betydelse för beslutet om förundersökning skall inledas eller inte. Mot den bakgrunden – och då en misstanke om ekonomisk brottslighet ofta får stor spridning och kan vålla obotlig skada i affärsförhållanden – framstår det som en svaghet att bank-sekretessen hindrar åklagaren från att ta del av information från banker innan förundersökning har inletts. Det finns därför enligt vår uppfattning anledning att överväga om banksekretessen bör kunna brytas även i stadiet innan förundersökning har inletts.

Inledningsvis vill vi framhålla att det inte kan komma i fråga att, som Rikspolisstyrelsen har föreslagit, generellt undanta vissa transak-tioner från banksekretessen. En sådan regel skulle få oöverskådliga konsekvenser och sannolikt kunna göra mera skada än nytta. Även om vissa typer av transaktioner ofta förekommer vid ekonomisk brottslig-het torde samma typ av transaktion betydligt oftare utnyttjas i helt normala syften av väsentligt fler bankkunder. Det är svårt att se varför alla dessa skulle stå utan sekretesskydd. Härtill kommer att vilken typ av transaktion som används i brottsligt syfte kan antas växla från ett år till ett annat.

Vi har tidigare tagit ställning mot att skapa särskilda sekretessregler för utredning av ekonomisk brottslighet eller att rucka på de grundläggande principerna i dagens rättsliga system för sekretess och informationsutbyte. Om man vill öka de brottsbekämpande myndig-heternas förutsättningar att arbeta effektivt måste man dels kunna identifiera de situationer där dagens lagstiftning vållar problem, dels kunna knyta an nya regler till situationer som det är möjligt att rättsligt definiera och avgränsa.

Även om den information som bankerna är i besittning av skulle vara av stort värde för det allmänna kartläggningsarbete som utgör en viktig del av de brottsutredande myndigheternas arbete anser vi att det skulle urholka banksekretessen alltför mycket om polisen, tullen och skattebrottsenheterna generellt ges tillgång till information från banker utan samband med någon brottsmisstanke och utan samband med något strukturerat och målinriktat informationssamlande. Vi föreslår därför inte några regler om att banksekretess skall kunna brytas för brotts-förebyggande arbete (jfr avsnitt 11) eller för underrättelseverksamhet i allmänhet (jfr avsnitt 10).

En sekretessbrytande regel varigenom banksekretessen får ge vika i stadiet närmast innan förundersökning skulle däremot kunna övervägas.

En sådan skulle kunna knytas till begreppet särskilda undersökningar inom underrättelseverksamheten och få sitt närmare innehåll genom registerlagarna. Som framgår av avsnitt 10.4 har vi för myndigheternas del föreslagit en bestämmelse om sekretessgenombrott i särskilda

322%DQNVHNUHWHVV SOU 1999:53

undersökningar om allvarlig brottslighet. Frågan är om man bör tillskapa en motsvarande reglering för bankernas del.

Vid första påseendet kan en sådan lösning synas stå i god överensstämmelse med regleringen i penningtvättslagen. Det bör dock noteras att lagstiftningen om penningtvätt grundar sig på ett internationellt åtagande. Det sekretessgenombrott som följer av penningtvättslagen är noga definierat och avgränsat. Det förutsätter vidare att det är en bank som har tagit initiativet och själv har kontaktat finanspolisen för att lämna information. Initiativet till en särskild undersökning kommer däremot från polisen, tullen eller en skattebrottsenhet. Ett beslut om särskild undersökning kan ha mycket skiftande utformning och ta sikte på större eller mindre grupper av juridiska eller fysiska personer. En särskild undersökning kan exempelvis ta sikte på vissa grupper som bedöms ligga i riskzonen för att begå viss typ av brottslighet eller att utsättas för brott. En sådan undersökning kan även syfta till att klarlägga faktorer som är brottsgenererande. Det ligger också i sakens natur att underrättelse-verksamhet måste bedrivas mera förutsättningslöst än brottsutredning och att den därför kan komma att beröra en större krets av helt oskyldiga personer. Att med stöd av reglerna om särskild undersökning skapa tillgång till information från banker i stadiet innan förunder-sökning skulle därför innebära en betydande inskränkning i den stränga banksekretess som råder idag. Vid övervägande av om man bör föreslå en reglering för bankerna motsvarande den vi föreslagit för myndig-heterna måste hänsyn också tas till att bankerna inte utan vidare kan jämföras med myndigheter. Av särskild betydelse i det sammanhanget är att bankernas kontakter med allmänheten grundas på frivillighet och avtal. Det kan hållas för visst att en omfattande uppluckring av banksekretessen skulle få negativa konsekvenser för det förtroende-förhållande som råder mellan bankerna och deras kunder. Vi anser mot denna bakgrund att man inte bör införa regler om genombrott i banksekretessen för särskilda undersökningar.

Ett annat, mera begränsat, alternativ skulle kunna vara att ge åklagare rätt att, under vissa noga angivna förutsättningar, få inhämta uppgifter från banker som en sista åtgärd innan beslut fattas om förundersökning skall inledas eller inte, om uppgiften är oundgängligen nödvändig för att åklagaren skall kunna fatta beslut i förundersök-ningsfrågan. Det skulle således typiskt sett vara en sådan komplettering som brukar kallas förutredning.

Eftersom vi inte lägger fram något förslag om att lagreglera förutredning (se avsnitt 19.3.2) är det inte möjligt att knyta en eventuell regel om genombrott av banksekretessen till förutredning. Att skapa särregler i banklagstiftningen för dessa fall enbart i syfte att kunna

SOU 1999:53 %DQNVHNUHWHVV323

bryta banksekretessen anser vi inte vara rimligt. Vi avstår därför från att lägga fram något förslag i denna del.