Bör förutredning regleras?

19.3.1 Tidigare ställningstagande

Tanken på en rättslig reglering av förutredning har tidigare avvisats i ett betänkande av Åklagarutredningen -90 Ett reformerat åklagar-väsende (SOU 1992:61). Där anfördes (s. 368 ff.) att åtgärder under en förutredning faller inom ramen för polis och åklagares allmänna åtagande att verka för beivrande av brott. Eftersom det kan bli fråga om åtgärder av mycket skilda slag och behovet av insatser är svårt att förutse, skulle en reglering bli så allmänt hållen att det enligt Åklagarutredningen fanns en påtaglig risk för att den inte skulle ge någon direkt ledning för verksamheten. Enligt utredningens uppfattning

SOU 1999:53 )|UXWUHGQLQJ387

fanns det behov av reglering endast i den utsträckning detta var erforderligt med hänsyn till skyddet för den enskildes integritet eller annan liknande omständighet. De allmänna regler som gäller för polis-och åklagarverksamheten, såsom kraven på objektivitet polis-och proportionalitet, var dock enligt utredningen tillräckliga för att skydda den enskildes intressen. Utredningen framhöll att det ankommer på den som leder förutredningen att se till att den inte drivs längre än vad som är tillåtet. Så snart det finns förutsättningar för att inleda förunder-sökning menade Åklagarutredningen att förutredningen skall övergå i en formell förundersökning.

Frågan om förutredning berördes inte i propositionen som behandla-de Åklagarutredningens förslag.

19.3.2 Överväganden

Vi föreslår inte någon reglering av institutet förutredning. Så länge detta begrepp, som numera framför allt genom uttalanden av JO har fått relativt fasta former, saknar juridiskt-tekniskt innehåll är det inte möjligt att skapa regler om sekretessgenombrott för detta stadium innan förundersökning. Vi föreslår därför inte heller några sådana regler.

Förundersökningströskeln utgör för närvarande en gränslinje i sekretesshänseende. När förundersökning har inletts har polis och åklagare möjlighet att få del av sekretessbelagda uppgifter i en helt annan utsträckning än innan. Ett exempel på detta är banksekretessen.

Ett annat är bestämmelserna i 14 kap. 2 § fjärde och femte styckena sekretesslagen. En reglering av förutredning skulle kunna skapa rättsliga förutsättningar för att inhämta uppgifter som kan vara avgörande för frågan om förundersökning skall inledas.

För de allra flesta typer av brottsutredningar är de nuvarande reglerna om inledande av förundersökning enligt vår mening fullt tillräckliga och väl avvägda. Det är från rättssäkerhetssynpunkt lika viktigt att förundersökning inte inleds om det inte finns en tillräckligt välgrundad misstanke, som att förundersökning kommer till stånd i de fall det verkligen har begåtts ett brott. De två tidigare nämnda JO-besluten – som båda avser händelser efter Åklagarutredningens analys – visar emellertid enligt vår mening att skyddet för den enskilde inte har varit så starkt som Åklagarutredningen förutsatte.

I detta sammanhang är utredningar om ekonomisk brottslighet speciella. Som framgått ovan är behovet av förutredning särskilt stort

388)|UXWUHGQLQJ SOU 1999:53

vid misstanke om ekonomisk brottslighet, med tanke på brottslighetens struktur och svårigheterna att skilja lagligt från olagligt. Ett beslut om att inleda förundersökning för ekonomisk brottslighet kan få svåra konsekvenser om det riktar sig mot någon i ledningen för ett livskraftigt företag. Å andra sidan kan ett beslut att inte inleda förundersökning mot en verksamhet som innehåller inslag av kvalificerad ekonomisk brottslighet leda till att en varhärd inte blir undanröjd. Det är därför angeläget att åklagaren får tillgång till tillräckligt material för sin bedömning. Detta förutsätter, som nyss nämnts, ofta komplettering i form av förutredning. Utvecklingen under 1990-talet pekar entydigt mot att ekonomisk brottslighet blir alltmer svårutredd och att den internationella anknytningen ökar. Det redan tidigare manifesterade behovet av att kunna vidta vissa kontrollåtgärder innan beslut fattas om förundersökning skall inledas eller ej kommer sannolikt att öka ytterligare.

Mot den bakgrunden – och då en misstanke om ekonomisk brottslig-het ofta får stor spridning och kan vålla obotlig skada i affärsför-hållanden – framstår det alltmer som en svaghet från rättssäkerhets-synpunkt att förutredning är ett oreglerat förfarande.

För vår del är det dock inte i första hand den frågan utan frågan om hur man skall kunna tillgodose behovet av informationsutbyte innan förundersökning har inletts som står i fokus.

Vi har i det föregående tagit ställning emot att skapa särskilda sekretessregler för utredning av ekonomisk brottslighet eller att rucka på de grundläggande principerna i dagens rättsliga system för sekretess och informationsutbyte. Om man vill åstadkomma bättre möjligheter för de brottsbekämpande myndigheterna att utbyta information måste man kunna knyta nya regler till situationer som det är möjligt att rättsligt definiera och avgränsa. Detta kan utgöra ett skäl att nu reglera förutredningsinstitutet. Alternativet är att avstå från att ge brottsbe-kämpande myndigheter tillgång till ytterligare information i stadiet omedelbart innan förundersökning.

Det som står att vinna med en reglering av förutredning är att åklagaren har möjlighet att inhämta ett bättre underlag för sitt ställningstagande, vilket dels leder till att den enskilde inte i samma utsträckning riskerar att bli föremål för en utredning som läggs ner så snart den har inletts och åklagaren har fått tillgång till handlingar som visar att det inte förelåg något brott, dels att resurser inte satsas på sådana utredningar. Rättssäkerheten höjs liksom kvaliteten på det brottsutredande arbetet, samtidigt som resurser kan ägnas åt de straffbara fallen.

Vi har under arbetets gång diskuterat olika lagtekniska lösningar rörande förutredning och därvid har skilda meningar om behovet av

SOU 1999:53 )|UXWUHGQLQJ389

reglering och hur en reglering skulle kunna utformas yppats.

Företrädare för Justitiedepartementet har framhållit att en reglering av förutredningsförfarandet inte är önskvärd. Vi har därför avstått från att framlägga förslag om en sådan reglering. Därmed saknas enligt vår mening de nödvändiga förutsättningarna för att reglera sekretess-genombrott på stadiet omedelbart innan förundersökning. Vi lägger därför inte fram något förslag om sekretessgenombrott under för-utredning och inte heller i övrigt några förslag som berör förför-utredning.

SOU 1999:53 391