Vi föreslår en sekretessbrytande regel i 14 kap. sekretesslagen, enligt vilken åklagare, polismyndighet och tullmyndighet kan lämna uppgift ur en förundersökning om en konkursgäldenär eller dess företrädare till förvaltaren i konkursen. En förutsättning är att uppgiften kan antas ha betydelse för konkursutredningen. Uppgift skall kunna lämnas om den som är eller har varit konkurs-gäldenärens legala eller faktiska företrädare senare än två år innan konkursansökan inkom till tingsrätten. Bestämmelsen innebär inte någon skyldighet att lämna uppgifter. Myndigheten får bedöma om uppgiften kan lämnas med hänsyn till andra intressen, bl.a. hänsynen till brottsutredningen. Vi föreslår också att den utlämnande myndig-heten skall kunna uppställa förbehåll vid utlämnandet.
%DNJUXQG
I avsnitt 7.6 har vi berört konsekvenserna av den nya registerlag-stiftningen när det gäller möjligheterna för myndigheter att lämna information till enskilda. Som framgått där kommer den strängare sekretessen till skydd för enskild att väsentligt minska möjligheterna för myndigheter att lämna information till bl.a. konkursförvaltare.
Detta går stick i stäv med den hittills rådande utvecklingen mot ett ökat samarbete och mot att engagera konkursförvaltarna mera i brottsbe-kämpningen och det brottsförebyggande arbetet.
Från åklagarhåll har framförts att dubbelarbete skulle kunna undvikas om åklagaren kunde lämna utredningsmaterial i viss utsträckning till konkursförvaltarna. Det kan exempelvis vara fråga om resultatet av utredningsarbete som konkursförvaltarna annars måste göra själva genom egna revisorer. Ett sådant utlämnande skulle dels påskynda konkursutredningen, dels leda till minskade kostnader för denna. Det skulle också allmänt främja samarbetet mellan åklagare och konkursförvaltare om åklagaren i förekommande fall kunde bidra med material som underlättar konkursförvaltarens arbete. Riksåklagaren har framhållit att en åklagare alltid bör kunna lämna handlingar och upplysningar som omfattas av sekretess till en konkursförvaltare, om denne behöver uppgifterna i sin konkursutredning, samt kunna förlita sig på att uppgifterna inte förs vidare till skada för utredningen.
SOU 1999:53 6DPYHUNDQPHOODQP\QGLJKHWHURFKNRQNXUVI|UYDOWDUH307
gYHUYlJDQGHQRFKI|UVODJ
Det är enligt vår mening djupt olyckligt om samarbetet mellan konkurs-förvaltare och myndigheter försvåras genom ändrade sekretessregler.
Det har länge funnits önskemål om att tvärtom fördjupa samarbetet.
Det är också den frågan som är central i våra direktiv.
Hittills har samarbetet mellan konkursförvaltare och brottsbekäm-pande myndigheter fokuserats främst på att nyttiggöra konkursförvalta-rens kunskaper och erfarenhet i den brottsbekämpande verksamheten.
Mindre intresse har ägnats åt frågan hur de brottsbekämpande myndigheternas kunskaper skall kunna effektivisera konkursutred-ningen. Dagens sekretessregler hindrar i stor utsträckning myndigheter-na från att lämmyndigheter-na sådan sekretessbelagd information till konkursförval-taren som han har nytta av i konkursarbetet.
Om man, som vi har föreslagit i avsnitt 14.4.5, senarelägger förvaltarens skyldighet att upplysa om brottsanmälan skulle detta kunna skapa bättre förutsättningar för informationsutbyte, om sekretessregleringen samtidigt ändras.
Det är framför allt förundersökningsledaren/åklagaren som kan ha information av intresse för konkursförvaltaren. Vi har i avsnitt 14.3 diskuterat i vilken utsträckning sekretess hindrar att uppgifter lämnas och där pekat på att den sekretessbrytande regeln i 1 kap. 5 § sekretesslagen inte kan tillämpas på uppgifter som enbart skulle vara till gagn för konkursförvaltarens verksamhet. Det kan vara fråga om exempelvis uppgifter om vilken ekonomisk utredning som företagits i samband med brottsutredningen och vilket resultat den lett till eller uppgifter om egendom som kan bli föremål för återvinning.
En lösning som bör övervägas är därför att införa en regel om sekretessgenombrott för uppgifter som är av betydelse för konkurs-utredningen. En sådan regel skulle kunna utformas som en möjlighet för vissa myndigheter att lämna uppgifter till konkursförvaltaren.
Vad som talar för en sådan lösning är att en regel om sekretess-genombrott skulle kompensera det bortfall av information till konkursförvaltare som de beslutade förändringarna i 9 kap. 17 § ger upphov till. Lagstiftaren får då ta ställning till om man bör tillåta sekretessgenombrott för att effektivisera konkursförfarandet och även överväga hur intresset av ökad effektivitet skall balanseras mot integritetsaspekterna. En regel om sekretessgenombrott skulle vidare skapa de bättre förutsättningar för samarbete med konkursförvaltare som länge har efterlysts. Den skulle inriktas på de för konkurs-förvaltaren viktiga frågorna, nämligen de som har betydelse för konkursutredningen. Som exempel på sådana frågor kan nämnas att åklagaren redan har låtit göra en fullständig genomgång av vissa
3086DPYHUNDQPHOODQP\QGLJKHWHURFKNRQNXUVI|UYDOWDUH SOU 1999:53
ekonomiska transaktioner, att polisen har tillgång till handlingar som förvaltaren har eftersökt eller att det i förundersökningsmaterialet finns uppgifter som är av betydelse för frågan om återvinning i konkurs.
Nackdelarna med en regel om sekretessgenombrott skulle vara dels att uppgifter om framför allt enskildas ekonomiska förhållanden kan spridas i större utsträckning, dels att de uppgifter som lämnas inte omfattas av sekretess hos konkursförvaltaren. Om sekretessgenom-brottet begränsas till uppgifter av betydelse för konkursutredningen rör det sig dock till viss del om uppgifter som förvaltaren sannolikt ändå skulle ha fått tillgång till, men oftast vid en senare tidpunkt. Som exempel kan nämnas att konkursförvaltaren via tidningsartiklar får klart för sig att konkursgäldenären är misstänkt för allvarlig brottslighet och inhämtar uppgifter om detta från domstolen eller att åklagaren som ett led i sin brottsutredning kontaktar förvaltaren för att diskutera bokföringen i konkursbolaget. Mot den nu angivna bakgrunden anser vi att nackdelarna inte är så betydande.
Enligt vår mening talar övervägande skäl för att man bör tillskapa en regel om sekretessgenombrott. Regeln bör placeras i 14 kap.
sekretesslagen. För att undvika att regeln får ett alltför vitt tillämp-ningsområde bör den emellertid begränsas. För det första bör enbart uppgifter om konkursgäldenären få lämnas. Om konkursen avser en juridisk person bör på motsvarande sätt uppgift få lämnas om den juridiska personens ställföreträdare. Kretsen av personer kan lämpligen avgränsas på samma sätt som i 4 § lagen om näringsförbud, som innehåller en uppräkning av vilka företrädare för olika typer av juridiska personer som kan träffas av ett förbud. Bestämmelsen om sekretessgenombrott kommer då att omfatta exempelvis styrelse-ledamot, suppleant, verkställande direktör och vice verkställande direktör i aktiebolag, bolagsman i handelsbolag och komplementär i kommanditbolag. Bestämmelsen bör lämpligen även omfatta de faktiska företrädarna för en enskild näringsidkare eller en juridisk person. Det är också viktigt att även tidigare företrädare omfattas av en regel om sekretessgenombrott eftersom det är vanligt med byte av ställföreträdare före konkursutbrottet i bolag där det förekommer brottsmisstankar. Regeringen har nyligen föreslagit att näringsförbud skall kunna meddelas även den som innehade ställning som ställföreträdare för den juridiska personen senare än ett år innan konkursansökan kom in till tingsrätten (prop. 1998/99:44). Förslaget innebär att det i 4 § lagen om näringsförbud införs ett nytt tredje stycke av angivet innehåll. Enligt vår mening är det, i de fall brottsmisstanke aktualiseras, inte tillräckligt med en regel som sträcker sig bara ett år tillbaka från konkursutbrottet. Med hänsyn främst till den tid som normalt förflyter innan ett aktiebolag försätts i likvidation på grund av
SOU 1999:53 6DPYHUNDQPHOODQP\QGLJKHWHURFKNRQNXUVI|UYDOWDUH309
att det inte fullgjort sina förpliktelser att avge årsredovisning m.m. och den ytterligare tidsutdräkten innan bolaget försätts i konkurs anser vi att en tidsgräns på två år är nödvändig för att regeln skall fylla sitt syfte. Regeln om sekretessgenombrott bör således omfatta personer som innehaft ställning som ställföreträdare senare än två år innan konkursansökan kom in till tingsrätten.
Däremot bör det inte uppställas något krav på att den som uppgiften rör är misstänkt för brott. Uppgifter bör exempelvis kunna lämnas redan innan vederbörande har delgetts misstanke. Reglerna om förundersökningsbegränsning kan vidare innebära att åklagaren bara tar upp vissa brott till utredning och att konkursgäldenären på grund härav aldrig förekommer som misstänkt.
När det gäller frågan om vilka myndigheter som bör kunna lämna uppgifter gör vi följande bedömning. Kronofogdemyndigheterna har redan i dag goda möjligheter att samarbeta med konkursförvaltare och att med stöd främst av 1 kap. 5 § sekretesslagen lämna information till dessa. Det sagda gäller i ännu högre grad tillsynsmyndigheter i konkurs. Något behov av en sekretessbrytande regel för dessa myndig-heter finns därför enligt vår mening inte. Med hänsyn till den stränga sekretess som gäller i skattefrågor anser vi det vidare tveksamt om skattemyndigheterna skall omfattas. Vi har i det föregående föreslagit ett sekretessgenombrott som torde tillgodose de mest angelägna behoven av information från skatteförvaltningen. Mot den bakgrunden föreslår vi inte att regeln skall omfatta skattemyndigheterna. När det gäller tullens fiskala verksamhet bör enligt vår mening samma synsätt anläggas som för skatteförvaltningen. Det förhållandet att det inte gäller absolut sekretess i tullens fiskala verksamhet ändrar inte denna bedömning.
Utöver uppgifter från exekutionsväsendet och skatteförvaltningen är det främst uppgifter från den brottsbekämpande verksamheten som är av intresse för konkursförvaltaren. Vi föreslår därför att bestämmelsens tillämpningsområde begränsas till uppgifter i förundersökningar. De myndigheter som kommer att kunna tillämpa regeln blir därmed polisen, åklagare och tullen. Skattebrottsenheterna kommer däremot inte att omfattas av regeln. Detta kan förefalla ologiskt eftersom även de utför förundersökningar. Eftersom regeln inte skall omfatta skattemyndigheterna bör enligt vår mening inte en enskild verksam-hetsgren inom skatteförvaltningen behandlas annorlunda. I de fall där det uppkommer fråga om att lämna information som finns hos en skattebrottsenhet torde som regel en åklagare vara inkopplad. Eftersom åklagare skall kunna lämna information utan hinder av sekretess kommer det enligt vår mening att finnas förutsättningar för att lösa de problem som eventuellt uppstår.
3106DPYHUNDQPHOODQP\QGLJKHWHURFKNRQNXUVI|UYDOWDUH SOU 1999:53
Det bör betonas att den av oss föreslagna regeln ger myndigheterna i fråga en möjlighet, men ingen skyldighet, att lämna information.
Myndigheten får således bedöma om uppgiften kan lämnas med hänsyn till andra intressen, bl.a. hänsynen till brottsutredningen. Myndigheten förfogar över både RP uppgiften skall lämnas ut och QlU detta lämpligen bör ske.
Den uppgiftslämnande myndigheten bör enligt vår mening kunna uppställa förbehåll vid uppgiftslämnande enligt den av oss föreslagna paragrafen. Det kan därvid vara lämpligt att använda samma modell som gäller vid skattemyndighets uppgiftslämnande enligt 9 kap. 1 och 2 §§ (se 14 kap. 10 § första och fjärde styckena). Vi föreslår därför att motsvarande möjlighet att uppställa förbehåll vid utlämnande av uppgifter ur förundersökning införs i 14 kap. 10 § första stycket.
SOU 1999:53 311
15 Banksekretess
15.1 Bakgrund
Under en förundersökning kan polis och åklagare som regel, utan hinder av banksekretessen, få ut nödvändiga uppgifter från banker såvitt gäller den misstänkte. Myndigheterna har påpekat att uppgifter dock inte alltid lämnas om närståendes transaktioner eller, för det fall att ett bolag berörs, om bolagsmännen. Ett antal myndigheter har föreslagit att det i bankrörelselagen införs regler om bankers skyldighet att lämna uppgifter till polis, åklagare och konkursförvaltare.
Banksekretessen anses däremot inte kunna brytas innan förunder-sökning har inletts. Flera myndigheter har påtalat det olämpliga i detta.
Riksåklagaren har ansett att polis och åklagare bör ha möjlighet att få uppgifter och handlingar från banker också i samband med en förutredning. Rikspolisstyrelsen har påpekat vikten av att uppgifter kan lämnas av bankerna även för underrättelseverksamhet och hänvisat till den öppning som redan finns i penningtvättslagen. Finanspolisen anser också att banksekretessen bör brytas i större omfattning på under-rättelsestadiet.
I våra direktiv behandlas frågan om banksekretessen i förhållande till polisen och åklagare. Där framhålls att uppgifter inte kan lämnas exempelvis i samband med en förutredning. Detta har enligt direktiven från åklagarhåll framhållits som en stor olägenhet, eftersom en förutredning om ekonomisk brottslighet kan vara mycket komplicerad och i förekommande fall svår att genomföra på ett rättssäkert sätt utan tillgång till vissa uppgifter om finansiella transaktioner. Det kan leda till att en förundersökning inleds, som hade kunnat undvikas, om ytterligare material kunnat tas fram redan under förutredningen, eller att det inte finns tillräckligt underlag för att besluta om förundersökning i fall där det senare visar sig att detta skulle ha varit motiverat.
Vi tar i detta avsnitt upp frågor om bankernas uppgiftslämnande dels under förundersökning, dels innan förundersökning har inletts. Vi tar också upp några andra frågor med anknytning till banksekretessen.
312%DQNVHNUHWHVV SOU 1999:53
När vi i det följande använder ordet bank syftar vi i förekommande fall även på andra finansiella institut.