Rättegångsbalkens regler om insyn i förundersökning m.m

brottsbekämpning

20.2.2 Rättegångsbalkens regler om insyn i förundersökning m.m

I de delar av polisens och tullens brottsförebyggande och brottsbe-kämpande verksamhet, som inte är reglerade på annat sätt än att de allmänt omnämns som arbetsuppgifter, finns det av naturliga skäl inte några regler om rätt till insyn. Det finns såvitt vi har kunnat finna, utöver tryckfrihetsförordningens regler, inte heller någon annan lagstiftning eller några allmänna rättsprinciper ur vilka en rätt till insyn skulle kunna härledas. Det ligger också i sakens natur att oreglerad verksamhet av detta slag oftast riktar sig mot en obestämd krets av personer, varför det inte finns behov av insynsregler i samma utsträckning som i förvaltningsförfarandet.

Regleringen i rättegångsbalken av förundersökning innehåller bestämmelser, som tillförsäkrar den misstänkte och hans försvarare viss insyn. I 23 kap. 18 § föreskrivs att när förundersökningen har kommit så långt att någon skäligen kan misstänkas för brott skall han, när han hörs, underrättas om misstanken. Efter denna tidpunkt har den misstänkte och hans försvarare enligt samma paragraf rätt att fortlöpande – i den mån det kan ske utan men för utredningen – ta del av vad som förekommit i förundersökningen. De har också rätt att

394)UnJRURPLQV\QRFKVHNUHWHVV SOU 1999:53

begära att utredningen kompletteras. Åtal får inte väckas innan de fått möjlighet att ta del av allt material i utredningen och fått skäligt rådrum att begära ytterligare utredning. Det har ansetts att det inte går att undanhålla den misstänkte information om något material i detta skede (JO 1964 s. 214, JO 1965 s. 198, Ds Ju 1979:15 s. 113, JO 1992/93 s. 203, jfr dock prop. 1986/87:89 s. 145). Beträffande den äldre sekretesslagstiftningen se JO 1964 s. 132.

Bestämmelserna i 23 kap. 18 § ger den misstänkte och hans försvarare rätt till insyn men inte automatiskt rätt till handlingar som upprättats under förundersökningen. En sådan rätt uppkommer först när åtal har beslutats. Rätten till insyn omfattar även handlingar som inte är allmänna. Förundersökningsprotokoll anses inte bli allmänna handling-ar förrän de är färdigställda (JO 1971 s. 88 och 1980/81 s. 122), eller om ärendet avslutas utan att fullständigt protokoll har upprättats, när ärendet arkiveras. Hos åklagaren blir förundersökningsmaterialet allmän handling när beslut fattas i åtalsfrågan, oavsett om det är fråga om ett färdigställt protokoll eller ej.

När åtal har väckts har den misstänkte eller hans försvarare enligt 23 kap. 21 § rätt att på begäran få en utskrift av förundersöknings-protokollet, som skall innehålla det för den kommande processen relevanta materialet. Om en förundersökning inte föranleder åtal föreligger inte någon ovillkorlig rätt för den misstänkte att få utskrift av protokoll eller anteckningar (N. Gärde m.fl. Nya rättegångsbalken, s. 314, prop. 1986/87:89 s. 148). Regeringsrätten har dock i praxis tillerkänt den misstänkte en sådan rätt (se avsnitt 20.2.6).

Rättegångsbalken innehåller inte några regler som ger målsägande rätt till insyn i förundersökningsförfarandet. En målsägande har inte heller någon rätt att få tillgång till handlingar, innan åtal har väckts.

Rättegångsbalkens regler ger således inte den som har rätt till insyn i ett straffprocessuellt förfarande en obetingad rätt att när som helst få utlämnade handlingar innehållande hemliga uppgifter. Hans rätt bestäms i stället av vad som gäller enligt rättegångsbalken i olika situationer (JO 1993/94 s. 83).

I sekretesslagen finns det bestämmelser om partsinsyn i 14 kap. 5 §.

Den bestämmelsen ger inte i sig någon rätt till partsinsyn. Den reglerar enligt förarbetena enbart den konflikt som kan uppstå när det, på grund av en annan författningsbestämmelse eller av annat skäl, finns en rätt till partsinsyn, samtidigt som det material som insynen avser omfattas av sekretess (prop. 1979/89:2 del A, s. 333). Paragrafen är således över huvud taget inte tillämplig om det är fråga om ett förfarande där det inte förekommer sökande, klagande eller annan part. Den gäller självfallet inte heller i förhållande till den som inte uppfyller kraven på att vara part. I paragrafens andra stycke regleras förhållandet mellan

SOU 1999:53 )UnJRURPLQV\QRFKVHNUHWHVV395

sekretesslagens reglering och rättegångsbalkens, på så sätt att sekretess inte begränsar en parts rätt enligt rättegångsbalken att få del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande av mål eller ärende.

Vidare föreskrivs att en part alltid har rätt att ta del av dom eller beslut i ett ärende.

Enligt 14 kap. 10 § får en myndighet uppställa förbehåll som inskränker en enskild mottagares rätt att lämna uppgifter vidare eller att utnyttja uppgifter bl.a. när myndigheten lämnar sekretessbelagda uppgifter till parter och ombud. Om utlämnandet i stället äger rum med stöd av rättegångsbalkens regler finns inte den möjligheten. I sådana fall kan inte något förbehåll uppställas mot vare sig den tilltalade eller hans försvarare (JO 1993/94 s. 83; se även prop. 1986/87:89 s. 147).

I brottmålsprocessen har, som tidigare nämnts, en part i princip en oinskränkt rätt till insyn. Denna rätt har ansetts så självklar att den inte direkt uttryckts i rättegångsbalken; den kan däremot indirekt utläsas av ett flertal regler i balken (se prop. 1986/87:89 s. 145 och 147 f.).

Enligt förarbetena till sekretesslagen har det ansetts främmande för handläggningen vid allmän domstol att undanhålla en part viss utredning. Av rättegångsbalken följer nämligen, direkt eller indirekt, att en part alltid har rätt att ta del av alla omständigheter som domstolen grundar sitt avgörande på; därmed dock inte sagt att han har rätt att få utlämnat en handling av vilken dessa omständigheter framgår (Regner s. 14:44). Därför har bestämmelsen i 14 kap. 5 § andra stycket tillkom-mit. Denna regel innebär att bestämmelserna i första stycket inte är tillämpliga i fråga om en parts rätt enligt rättegångsbalken att ta del av sådana omständigheter som läggs till grund för avgörandet av ett mål eller ärende. Vidare föreskrivs att sekretess aldrig hindrar part i mål eller ärende att ta del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Av detta följer i sin tur att sekretesslagens regelsystem över huvud taget inte kan åberopas mot parten i dessa hänseenden.

Frågan om den misstänkte och målsäganden är parter i en förundersökning har diskuterats ingående dels av JO i samband med granskning av det s.k. buggningsmålet, dels av Buggningsutredningen.

I båda fallen vilar övervägandena på mycket omfattande genomgångar av förarbeten, rättsfall och uttalanden i doktrin och praxis. Vi återger därför i det följande de synpunkter och slutsatser som framkommit.

20.2.3 JO:s beslut i det s.k. buggningsmålet

Frågan om vilken insynsrätt en PnOVlJDQGH har under förundersökning och i brottmålsrättegång har ingående behandlats av JO vid prövning av domstolarnas handläggning av det s.k. buggningsmålet (JO 1995/96

396)UnJRURPLQV\QRFKVHNUHWHVV SOU 1999:53

s. 36 ff.). Efter en genomgång av uttalanden rörande tillämpningen av14 kap. 5 § gick JO in på frågan om reglerna i paragrafens första stycke är tillämpliga i brottmål och uttalade därvid bl.a. följande (s. 50 f.).

Jag kan för egen del inte finna att det på det straffprocessuella området skulle föreligga någon annan skyldighet för en myndighet att lämna ut material till en part än den som uttryckligen eller underförstått följer av rättegångsbalken. Jag vill i detta sammanhang särskilt erinra om att det av 32 § förvaltningslagen följer att denna lags regler om partsinsyn inte är tillämpliga i den verksamhet hos polis och åklagare som regleras av rättegångsbalken. Förundersökningsförfarandet, som tillkom långt före den moderna förvaltningsprocessen, har av lagstiftaren uteslutande setts som ett faktiskt handlande (se SOU 1976:47 Färre brottmål s. 272).

Det kan då konstateras att en målsägande över huvud taget inte intar en partsställning i något skede av förundersök-ningsförfarandet och att rättegångsbalken inte heller innehåller någon regel om rätt för honom till insyn i utredningen under detta skede motsvarande den bestämmelse som för den misstänktes del är intagen i 23 kap. 18 § rättegångsbalken (se även 1993/94:JuU25 s. 18). Eftersom det således inte finns något rättsligt stöd för att tillerkänna målsäganden en rätt till partsinsyn under förundersökningen, kan han enligt min mening under denna del av det straffprocessuella förfarandet inte grunda en begäran om att få ta del av material på någonting annat än den i tryckfrihetsförordningen fastslagna rätten att ta del av allmänna handlingar.

Om målsäganden sedan uppträder som part i domstolspro-cessen, har han uppenbarligen den rätt att ta del av material som enligt rättegångsbalken gäller för parter. Denna rätt kan som redan nämnts över huvud taget inte begränsas med stöd av sekretesslagen, och bestämmelsen i 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen saknar av detta skäl intresse i sammanhanget.

Det finns däremot ingen uttrycklig grund för att hävda att rättegångsbalken, trots avsaknad av uttryckliga bestämmelser i saken skulle ge målsäganden någon rätt till insyn i material hos domstolen, utöver vad som följer av det regelsystem som åsyftas i 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen. I den mån målsäganden inte på grund av denna reglering har rätt till insyn i material hos domstolen, kan han därför enligt min uppfattning, lika litet som under förundersökningen, åberopa

SOU 1999:53 )UnJRURPLQV\QRFKVHNUHWHVV397

något annat stöd för att få tillgång till materialet än reglerna om rätten att ta del av allmänna handlingar.

Jag kan på motsvarande sätt inte finna något rättsligt stöd för att den tilltalade, utöver den insynsrätt som direkt framgår av rättegångsbalkens regler eller i övrigt avses i 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen, skulle ha rätt till någon form av partsinsyn i det straffprocessuella förfarandet vid domstol som kan aktualisera en tillämpning av 14 kap. 5 § första stycket.

JO utvecklade härefter hur långt målsägandenas partsinsyn i en brottmålsprocess sträcker sig och hur denna insyn kan förverkligas.

20.2.4 Buggningsutredningen

Frågan om GHQ PLVVWlQNWHV rätt till insyn i förundersökningsmaterial har behandlats av Buggningsutredningen i betänkandet Om buggning och andra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46). Utredningen hade i uppdrag att bl.a. utreda ett antal frågor om straffprocessuella tvångsmedel. I direktiven till utredningen hade regeringen betonat att det personliga integritetsskyddet inte fick eftersättas samt att rättssäkerhetsaspekterna måste beaktas. Med hänvisning till detta tog utredningen upp frågor rörande den misstänktes rättsskyddsgarantier.

Vi återger här delar av utredningens redovisning samt de slutsatser utredningen drog om innehållet i gällande rätt.

Buggningsutredningen anförde beträffande rättsreglerna på området bl.a. följande (SOU 1998:46 s. 94 ff.).

Det är en grundläggande princip i svensk rätt att den som är part i ett mål inför allmän domstol skall ha rätt att ta del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörandet i målet.

Denna princip, som kommer till uttryck i 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen (1980:100), har ansetts så självklar att man inte har funnit det nödvändigt att uttryckligen slå fast den i rättegångsbalken. Den kan däremot indirekt läsas ut av ett flertal regler. Principen kommer också till uttryck i Europa-konventionen. En förhållandevis utförlig redovisning för relevanta regler i rättegångsbalken och Europakonventionen finns för övrigt i JO:s ämbetsberättelse 1995/96 s. 42 ff.

I rättegångsbalken finns en rad olika regler som rör partsbehörighet och talerätt. Begreppens närmare innebörd och rättsverkningarna av dem klargörs emellertid inte i detalj.

Såvitt gäller den misstänktes rätt att få del av material på förundersökningsstadiet finns det däremot direkta lagregler i

398)UnJRURPLQV\QRFKVHNUHWHVV SOU 1999:53

rättegångsbalken. Till dessa bestämmelser återkommer utred-ningen i det följande.– – –

När under en förundersökning så mycket material har samlats att någon skäligen kan misstänkas för brottet skall denne enligt 23 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken underrättas om misstanken. Han skall vidare underrättas om sin rättighet att biträdas av försvarare (12 § förundersöknings-kungörelsen 1947:948). Syftet med underrättelsen är enligt Processlagberedningen bl.a. att den misstänkte skall kunna begagna sin rätt att vid förundersökningen anlita försvarare och i övrigt tillvarata sina intressen (SOU 1938:44 s. 293). Under-rättelsen behöver enligt bestämmelsen dock inte lämnas förrän den misstänkte hörs. Det föreligger ingen skyldighet för åklagare och polis att föranstalta om förhör så snart erforderlig bevisstyrka har uppnåtts. Förhöret (och därmed underrättelsen) kan därför komma att anstå (Fitger, Rättegångsbalken I, Del 2 s. 23:63). Särskilda bestämmelser om underrättelse angående misstanken finns i 9 § tredje stycket förundersöknings-kungörelsen (vid framställning till rätten om vittnesförhör under förundersökningen), 24 kap. 9 § (vid anhållande), 25 kap. 4 § (vid reseförbud), 27 kap. 13 § (vid beslag) och 28 kap. 9 § rättegångsbalken (vid husrannsakan). Enligt 23 kap.

18 § första stycket har vidare den misstänkte och hans försvarare efter underrättelsen rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av vad som förekommit vid undersökningen. Det är dock att notera att den misstänktes rätt i detta avseende inte innefattar någon rätt att få ta del av eller få avskrift eller kopia av de handlingar vari uppgiften finns. Den successiva insynen kan fullgöras på olika sätt och måste grundas på allmänna överväganden och ske på ett med hänsyn till utredningen lämpligt sätt (RÅ Metodfrågor 1995:2 Säkerhet och skydd för bevispersoner s. 42).

Enligt 23 kap. 18 § första stycket sista meningen rättegångs-balken får åtal inte beslutas förrän den misstänkte underrättats om brottsmisstanken, fått tillfälle att ta del av förundersök-ningsmaterialet och fått skäligt rådrum för att ange vad han anser nödvändigt (den s.k. slutdelgivningen). Den misstänkte har vid slutdelgivning rätt att ta del av hela utrednings-materialet (JO:s ämbetsberättelse 1964 s. 214). Det är således inte möjligt att undanhålla sådant som finns i utredningen även om undersökningsledaren anser att det av olika skäl inte skall ingå i förundersökningsprotokollet (RÅ Metodfrågor 1995:2 Säkerhet och skydd för bevispersoner s. 48). Slutdelgivning lär

SOU 1999:53 )UnJRURPLQV\QRFKVHNUHWHVV399

som regel ske genom att den misstänkte och hans försvarare underrättas om att hela utredningsmaterialet är tillgängligt för dem.

Enligt 23 kap. 21 § fjärde stycket rättegångsbalken har den misstänkte och hans försvarare, så snart åklagaren beslutat om åtal, rätt att på begäran få en avskrift av protokoll eller anteckningar från förundersökningen. – – –

Av intresse är även 14 kap. 5 § sekretesslagen. Huvudregeln är, enligt bestämmelsens första stycke, att sekretess inte hindrar att sökande, klagande eller annan part i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet tar del av handling eller annat material i målet eller ärendet. Handling eller annat material får dock inte lämnas ut, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådant fall skall dock myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehål-ler, i den mån det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda. Av andra stycket följer att sekretess aldrig hindrar att part i mål eller ärende tar del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Enligt andra stycket gäller vidare att sekretess inte heller innebär begränsning i parts rätt enligt rättegångsbalken att få ta del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande av mål eller ärende.

14 kap. 5 § sekretesslagen reglerar konflikten mellan sekretesslagen och den rätt till insyn i ärendet som kan följa av andra bestämmelser, t.ex. i rättegångsbalken. Bestämmelsen kan lätt ge ett intryck av att slå fast principen om rätten till partsinsyn. Det är emellertid inte avsikten med lagrummet. I förarbetena till sekretesslagen (prop. 1979/80:2 Del A s. 333 f.) uttalade departementschefen bl.a. följande.

Vad härefter angår det närmare innehållet i de i 5 § föreslagna bestämmelserna reglerar dessa inte, lika litet som andra paragrafer i kapitlet, myndighets skyldighet att lämna ut handlingar eller uppgifter i annan form. I paragrafen anges endast att sekretessen viker för parts rätt till insyn i handlägg-ningen och hur långt sekretesskraven efterges. Huruvida en part på egen begäran eller efter underrättelse ex officio är berättigad att få del av material i mål eller ärende framgår av regler i annan lag eller av rättspraxis eller allmänna principer om förfarandet vid myndigheter. I 5 § är en sådan rätt förutsatt.

400)UnJRURPLQV\QRFKVHNUHWHVV SOU 1999:53

Att det förhåller sig på detta sätt är dock inte alldeles oomstritt (se avsnitt 3.2.2 Partsinsyn efter det att åtal har väckts samt JO:s ämbetsberättelse 1995/96 s. 49).

Förvaltningslagens regel i 16 § om partsinsyn är inte tillämplig i bl.a. polis-, åklagar-, skatte- och tullmyndigheternas brottsbekämpande verksamhet (32 § förvaltningslagen 1986:223). Enligt Hellners och Malmqvist, Nya förvaltnings-lagen, 4:e uppl., 1995, (s. 169), får förvaltningslagen dock inte uppfattas på det viset att partsinsyn skulle vara utesluten i de typer av ärenden som av olika skäl undantagits från förvalt-ningslagens tillämpningsområde. Frågan om parters rätt till insyn i utredningsmaterial får bedömas efter allmänna rättsgrundsatser och med hänsyn till vilken typ av ärende det är fråga om. Hellners och Malmqvist erinrar om att förundersök-ningsförfarandet är noga reglerat i rättegångsbalken och anslutande författningar av administrativ natur (s. 365).

Efter att ha redovisat viktigare rättsregler, förarbetsuttalanden, uttalan-den i doktrinen m.m. såvitt avser bl.a. rätten till insyn i en förunder-sökning, ansåg Buggningsutredningen att det förelåg ett behov av att försöka slå fast innehållet i gällande rätt och anförde bl.a. följande (SOU 1998:46 s. 111 ff.).

Rätten till insyn i en förundersökning hos polis och åklagare regleras uteslutande av bestämmelserna i 23 kap. rättegångs-balken. Regeln i 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen är över huvud taget inte tillämplig, eftersom förundersöknings-förfarandet rör sig om ett faktiskt handlande och inte är ett ärende i förvaltningslagens mening. För övrigt är bestämmel-sen i 14 kap. 5 § sekretesslagen en ren kollisionsnorm som reglerar konflikten mellan sekretesslagen och den rätt till insyn i ärendet som kan följa av andra bestämmelser, t.ex. i rättegångsbalken (jfr dock RÅ 1995 ref. 28).

Den misstänktes rätt till insyn inträder först när han, enligt 23 kap. 18 § första stycket första meningen rättegångsbalken, underrättas om brottsmisstanken. Före denna tidpunkt finns det över huvud taget ingen rätt till insyn. Sekretess gäller då enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen, vilken bestämmelse träffar inte bara utomstående utan även den som är föremål för förunder-sökningen. Efter underrättelsen har den misstänkte och hans försvarare, enligt 23 kap. 18 § första stycket andra meningen rättegångsbalken, däremot rätt till en fortlöpande insyn i förundersökningen, dock endast under förutsättning att det kan ske utan men för utredningen. Det är att notera att detta emellertid inte innebär någon rätt att ta del av handlingar eller

SOU 1999:53 )UnJRURPLQV\QRFKVHNUHWHVV401

kopior av handlingar. Den successiva rätten till insyn kan nämligen förverkligas på olika sätt och får ske på ett med hänsyn till utredningen lämpligt sätt. Om förundersökningen läggs ned på detta stadium upphör normalt rätten till insyn.

Bestämmelsen i 5 kap. 1 § sekretesslagen om förundersök-ningssekretess träder då åter in.

När förundersökningen har slutförts skall den misstänkte få tillfälle att ta del av förundersökningsmaterialet och få skäligt rådrum för att ange vad han anser nödvändigt, den s.k.

slutdelgivningen. Åtal får inte beslutas innan så har skett (23 kap 18 § första stycket tredje–femte meningen rättegångs-balken). Det torde vid denna tidpunkt inte längre vara möjligt att hävda att visst material kan undanhållas den misstänkte med hänvisning till att det skulle vara till men för utredningen att låta honom ta del av det. Vid slutdelgivningen torde den misstänkte således ha rätt att ta del av allt material, även det som t.ex. har framkommit genom hemlig teleavlyssning (se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1964 s. 214 och JK-beslut 1986 s. 83 ff.). Det bör dock framhållas att den misstänkte inte heller på detta stadium har rätt att få ut handlingar i ärendet.

Underrättelsen innebär endast att den misstänkte får reda på att hela utredningsmaterialet finns tillgängligt för honom. Någon skyldighet för polis eller åklagare att agera och underrätta om specifika utredningsåtgärder föreligger alltså inte utan den misstänkte kan – om han så vill – ta del av utrednings-materialet. Efter det att skäligt rådrum har beretts den misstänkte och eventuell komplettering av utredningen har

In document 13 Allmänt om samverkan mellan myndigheter och enskilda (Page 119-128)