aNSVariG MYNDiGhet: NATURVÅRDSVERKET
De försurande effekterna av nedfall och markanvändning ska underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen ska heller inte öka korrosionshastigheten i markförlagda tekniska material, vatten- ledningssystem, arkeologiska föremål och hällristningar.
Riksdagen har fastställt fyra preciseringar:
PÅVERKAN GENOM ATMOSFÄRISKT NEDFALL: Nedfallet av luftburna svavel- och kväve- föreningar från svenska och internationella källor inte medför att den kritiska belastning- en för försurning av mark och vatten överskrids i någon del av Sverige
PÅVERKAN GENOM SKOGSBRUK: Markanvändningens bidrag till försurning av mark och vatten motverkas genom att skogsbruket anpassas till växtplatsens försurningskänslighet
FÖRSURADE SJÖAR OCH VATTENDRAG: Sjöar och vattendrag uppnår oberoende av kalkning minst god status med avseende på försurning enligt förordningen (2004:660) om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön
FÖRSURAD MARK: Försurningen av marken inte påskyndar korrosion av tekniska material och arkeologiska föremål i mark och inte skadar den biologiska mångfalden i land- och vattenekosystem
målet är inte möjligt att nå till 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel.
utvecklingen i miljön är positiv.
Resultat och analys i sammanfattning
Årets uppföljning av miljökvalitetsmålet visar samma bild som den fördjupade utvärderingen 2012, det vill säga att miljökvalitetsmålet inte är möjligt att nås till 2020.
Svagt positiv trend i miljön…
Det internationella arbetet med att minska utsläppen av luftföroreningar från land- baserade källor har varit framgångsrikt. I Europeiska unionen (EU 27) har till exempel svavelutsläppen minskat med 60 procent och kväveoxidutsläppen med 30 procent mellan åren 2000 och 2010. Från internationell sjöfart ökar dock under samma period utsläppen med 5 procent för svaveldioxid och med 20 procent för kväveoxider.
BARA
NA
TURLIG
Under 2011 klarade Sverige, ett år försenat, sitt åtagande att minska utsläppen av kväveoxider i EU:s takdirektiv för luftföroreningar.
De minskade utsläppen har lett till en långsam förbättring av försurningsläget i Sveriges sjöar och vattendrag. I skogsmark och grundvatten tar återhämtningen längre tid. Här har ännu inte någon tydlig återhämtning kunnat noteras, endast en viss förbättring i markvattnet.
… men miljökvalitetsmålet är inte möjligt att nå till 2020…
Bedömningen av miljökvalitetsmålet har inte ändrats. Några nya styrmedel med stor påverkan på miljökvalitetsmålet har inte införts under det senaste året. Det reviderade Göteborgsprotokollet som antogs i maj 2012 kommer inte att ha någon påtagligt positiv påverkan på måluppfyllelsen.
Preliminära beräkningar visar att utsläppen av svaveldioxid och kväveoxider i Europa beräknas minska med ytterligare 40 procent vardera mellan 2010 och 2020. Såväl skogs- som sjöarealen med överskridande av kritisk belastning, dvs den nivå som inte långsiktigt orsakar biologiska skador i ekosystemen, beräknas minska ytterligare något som en följd av detta.
Skogsbrukets försurningspåverkan förväntas fortsätta att öka eftersom uttaget av avverkningsrester som grot (grenar och toppar) ökar på grund av ökad efter- frågan på biobränslen. År 2011 togs grot ut på 79 000 hektar skogsmark och aska återfördes på 15 000 hektar. Incitamenten för askåterföring som kan kompensera för skogsbrukets försurningspåverkan är svaga främst för att annan användning av askor är billigare som exempelvis att använda askan till att täcka deponier. Även om det finns en viss positiv utveckling i miljön tar naturens återhämtning lång tid efter ett halvt sekel av kraftig försurningspåverkan.
…så ytterligare åtgärder krävs
Ytterligare beslut som begränsar utsläppen från internationell sjöfart krävs, främst av kväveoxider. Nationellt behövs främst styrmedel som minskar skogsbrukets försurande påverkan och utsläppen av kväveoxider. Det nu pågående arbetet med EU:s tematiska strategi för luftföroreningar och EU:s takdirektiv för luftförore- ningar kan komma att medföra en mer positiv utveckling för miljökvalitetsmålet.
Resultat
Den av människan orsakade försurningen av skogsmark, ytvatten och grundvatten har främst orsakats av utsläpp och nedfall av svavel- och kväveföreningar samt även av skogsbruket.
Försurade sjöar och vattendrag
Trenden för återhämtningen i sjöar och vattendrag är svagt positiv. Andelen för- surade sjöar (större än 1 hektar) bedöms nu efter undersökning av samtliga 4 800 omdrevssjöar inom Miljöövervakningen vara 10 procent. År 1990 var andelen försurade sjöar 17 procent. Försurningspåverkan är störst i sydvästra Sverige, där andelen försurade sjöar är 47 procent. I mellersta och östra Sverige är 10 procent av sjöarna försurade, medan andelen försurade sjöar i norra Sverige är 3 pro- cent99.
Försurad mark
Trots ett kraftigt minskat nedfall av försurande svavel sker i dag inte en återhämt- ning i skogsmarken, men en viss förbättring kan ses i markvatten. Försurnings- tillståndet i markens B-horisont i mineraljorden var relativt oförändrat under perioden 1985–2009. En svag tendens mot ökad försurning under 2000-talet kan noteras100. En geografisk surhetsgradient kan däremot ses där andelen mark i de
två suraste klasserna är cirka 50 procent i sydvästra Sverige, 30 procent i mellersta och östra Sverige samt 20 procent i Norrland101.
Utsläpp av försurande ämnen
I Europeiska unionen (EU 27) har under perioden 2000–2010 utsläppen av sva- veldioxid från landbaserade källor minskat med cirka 60 procent till 4,5 miljoner ton, kväveoxider med 30 procent till 9 miljoner ton samt ammoniak med drygt 10 procent till 3,6 miljoner ton102. Under samma period har från internationell
sjöfart utsläppen av svaveldioxid ökat med 5 procent till 2,4 miljoner ton och kväveoxider med drygt 20 procent till 4 miljoner ton.
99 Se indikatorn Försurade sjöar, http://www.miljomal.se/indikatorer
100 Stendahl J (2012): Indikatorn för skogsmarkens surhetstillstånd för perioden 1985–2009, NV-04165-12.
101 Se indikatorn Försurad skogsmark, http://www.miljomal.se/indikatorer 102 http://www.emep.int
BARA
NA
TURLIG
Nya data för 2011 visar att utsläppen i Sverige av kväveoxider är 146 000 ton. Det innebär att Sverige, nu ett år för sent, klarade sitt åtagande för utsläpp av kväveoxider i EU:s takdirektiv till 2010 som var satt till 148 000 ton103.
Under 2012 har en utvärdering gjorts av 2008 års höjning av kväveoxidav- giften104. I rapporten framkommer att de totala utsläppen av kväveoxider inte
minskat nämnvärt som en följd av höjningen från 40 kr till 50 kr per kg kväve- oxidutsläpp.
påverkan genom atmosfäriskt nedfall
För att miljökvalitetsmålet ska nås krävs att nedfallet av försurande ämnen mins- kar till en nivå, här definierat som kritisk belastning, som inte orsakar biologiska skador i ekosystemen. Mellan åren 1990 och 2010 har nedfallet av svavel över Sverige minskat med 70 procent. Någon statistiskt säkerställd minskning av ned- fallet av kväve över Sverige har dock inte kunna noteras under samma period105.
År 2010 överskred det sura nedfallet den kritiska belastning som naturen tål på 17 procent av den totala avrinningsområdesarealen respektive 19 procent av den totala skogsmarksarealen106.
påverkan genom skogsbruk
Skogsbruket bidrar till försurning av skogsmarken genom att trädens upptag av näringsämnen försurar marken. När biomassa tas bort i samband med avverkning återförs inte de basiska ämnena till marken, vilket leder till försurning. Framför allt gäller det om man även för bort de näringsrika grenarna och topparna, kallat grot. Genom askåterföring kan försurningspåverkan vid grot-uttag mot- verkas. Från 2010 till 2011 har askåterföringen vid grot-uttag ökat något från 10 000 hektar till 15 000 hektar. Grot-uttaget har sedan början av 2000-talet mer än fördubblats till att idag omfatta 79 000 hektar, figur 6.
103 Air emission annual data reporting for Sweden 2013, http://cdr.eionet.europa.eu/se/un/ colqgyzla/envuryz7q
104 Naturvårdsverket. 2012. Utvärdering av 2008 års höjning av kvävoxidavgiften. Rapport 6528.
105 Se indikatorn Nedfall av kväve, http://www.miljomal.se/indikatorer
106 Naturvårdsverket (2012): Steg på vägen. Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012. Naturvårdsverket rapport 6500.
80 100 60 20 0 Tusen hektar
Figur 6. Uttag av GROT (grenar och toppar) samt askåterföring
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
KÄLLA: DATA FRÅN SKOGSSTYRELSEN 40
Grotuttag enl. SKS åtgärds- undersökning Askåterföring
Flera länsstyrelser påtalar i sin regionala uppföljning av miljökvalitetsmålet vikten av att askåterföring görs vid uttag av grot (grenar och toppar) i försurade områ- den. Södra Skogsägarna gör sedan den 1 augusti 2012 en stor satsning på att få till stånd återföring av aska vid GROT-uttag.
För att få bra effekt av de åtgärder som sätts in är det viktigt att ha kunskap om var de gör störst nytta. Energimyndigheten finansierar ett projekt som syftar till att utveckla regionala modeller för försurningskänsligheten i avrinningsområden. Modellerna ska ge verktyg som kan användas i planeringen av skogsbruksåtgärder med hänsyn till ytvattenförsurning107.
internationella styrmedel
REVIdERAT GÖTEBORGsPROTOKOLL
Inom FN:s luftvårdskonvention om gränsöverskridande luftföroreningar, antogs i maj 2012 ett reviderat Göteborgsprotokoll. Protokollet omfattar totalt 51 länder. De utsläppstak som fastställts är relativa med basår 2005 och slutår 2020. För Sverige innebär det att utsläppen av svaveldioxid ska minska med 22 procent, kväveoxider med 36 procent och ammoniak med 15 procent. Det reviderade Göteborgprotokollet kommer i princip innebära att utsläppen inom EU endast kommer att minska i linje med den förväntade utvecklingen med redan beslutade styrmedel och åtgärder. Det positiva är att fler länder har fått möjlighet att ansluta sig till Göteborgsprotokollet vilket ökar den politiska tyngden av konventionen.
107 Ågren A. och Löfgren S (2012): pH sensitivity of Swedish forest streams related to catch- ments characteristics and geographical location – implications for forest bioenergy harvest and ash return, Forest Ecology and Management 276 (2012) 10–23.
BARA
NA
TURLIG
ENERGIEFFEKTIVITETsdIREKTIV
Ett nytt energieffektivitetsdirektiv, 2012/27/EU, som bl. a ersätter energitjänstedi- rektivet (2006/32/EG) har antagits och trätt ikraft år 2012108. Direktivet syftar till
att uppnå det energibesparingsmål på 20 % av unionens primärenergianvändning 2020, som tidigare antagits men enligt prognos inte varit på väg att uppfyllas. Direktivet kan ha en viss betydelse för miljömålet.
INTERNATIONELL sJÖFART
IMO:s (International Maritime Organization)109 reviderade MARPOL110 Annex
VI för sjöfarten tillhör idag ett av de viktigare styrmedlen för att nå miljömålet. Kraven på minskade utsläpp av svavel och kväveoxider skärps i etapper, se figur 7. EU-kommissionen införlivade i maj 2012 IMO:s beslut i EU-lagstiftningen genom att revidera direktiv 1999/32/EG om svavelhalt i marina bränslen. Från den 1 januari 2012 är den högsta tillåtna svavelhalten globalt 3,5 procent. I svavel- kontrollområdena, Östersjön och Nordsjön kommer den högsta tillåtna svavel- halten år 2015 vara 0,1 procent.
Globalt 2012 3,5
Globalt 2020 eller ev. 2025 0,5
Svavelkontrollområden 2010 1,0
Svavelkontrollområden 2015 0,1
Vägtransport 0,001
% Figur 7. Nuvarande och kommande gränsvärden för svavelhalt i marint bränsle jämfört med nuvarande gränsvärden för vägfordon
0 0,5 1,0 1,5 3,5 4,0
KÄLLA: MARPOL 73/78, ANNEX VI
2,5 3,0
2,0
Helsingforskommissionen (HELCOM)111 har utarbetat en ansökan för att upprät-
ta Östersjön till ett kvävekontrollområde (NECA)112 där högre krav kommer att
ställas. Beslut om att ansökan ska skickas till IMO för godkännande togs på ett ministermöte som hölls i Moskva i maj 2010. Målsättningen var då att den skulle skickas in under 2011, men HELCOM:s medlemsstater har ännu inte kunnat enas
108 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:315:0001:0056:SV:PDF 109 Internationella sjöfartsorganisationen.
110 Internationella konventionen för förebyggandet av föroreningar från fartyg. 111 Kommissionen för skydd av Östersjöns marina miljö.
om en slutlig tidpunkt. På initiativ av Ryssland planerar HELCOM att hålla en
konferens om NECA för berörda intressenter i mars 2013113. Detta med målsätt-
ningen att öka acceptansen för NECA. Under förutsättning att ansökan skickas in skulle det i praktiken innebära att ansökan tidigast kan behandlas av IMO under MEPC114 66 i januari 2014.
HELCOM:s ansökan visar på att kostnadseffektiviteten för att minska kväve- oxidutsläppen från fartyg är jämförbar med att vidta åtgärder inom jordbruk och på reningsverk. Åtgärdskostnaden för att minska utsläppen från sjöfarten har uppskattats till 1316–1844 EURO per ton kväveoxider.
En nyligen framtagen kostnads–nyttoanalys kopplad till att göra Nordsjön till ett NECA-område visar på god kostnadseffektivitet med ett uppskattat förhållan-
de mellan kostnad och nytta på 1,6–6,8115. Nyttan är beräknad utifrån minskade
hälsoeffekter.
Göteborgs hamn driver sedan 2011 en kampanj för renare havsmiljö, genom att en avgift tas ut på fartyg med mer än 0,5 procent svavelhalt i bränslet. Sjöfartens totala utsläpp av svaveldioxid i Göteborg har nu minskat med nästan 20 procent116.
Analys och bedömning
Miljökvalitetsmålet är inte möjligt att nå till 2020 med i dag beslutade eller plane- rade styrmedel. Bedömningen har inte ändrats och baseras främst på hur nedfall av försurande luftföroreningar och skogsbruk utvecklas. Utvecklingen i miljön bedöms vara svagt positiv. Några nya styrmedel med stor påverkan på miljökvali- tetsmålet har inte införts under det senaste året.
Utveckling av tillståndet i miljön till 2020
En fortsatt svag förbättring av försurningsläget i sjöar och vattendrag kan förvän- tas. År 2020 beräknas andelen försurade sjöar vara 9 procent, det vill säga endast
marginellt lägre jämfört med i dag117. Någon mer omfattande återhämtning i
skogsmark kan inte förväntas till 2020.
113 Minutes after HELCOM HOD 39/2012.
114 MEPC= Marine Environment Protection Committee inom IMO.
115 Danish Ministry of the Environment (2012): Economic Impact Assessment of a NOx Emission Control Area in the North Sea, Environmental Project no. 1472, 2012.
116 http://www.goteborgshamn.se/Nyhetsrummet/Pressreleaser/43-fartyg-i-kampanj-for-renare- sjofart
117 Fölster J och Valinia S (2012): Försurningsläget i Sveriges ytvatten 2010. Komplettering till rapport 2011:24. Underlag till utvärdering av miljömålet Bara naturlig försurning, SLU rapport 2012:5.
BARA
NA
TURLIG
Utveckling av utsläpp och nedfall av försurande ämnen
Enligt preliminära beräkningar kommer såväl utsläppen av svaveldioxid som
kväveoxider inom Europeiska unionen (EU 28)118 minska med cirka 40 % mellan
2010 och 2020. Utsläppen av ammoniak beräknas inte minska, snarare öka med några procent119.
Som en följd av prognosticerade utsläppsminskningar visas att sjöarealen i Sverige där den kritiska belastningen för försurning överskrids beräknas minska med 16 procent till 2020 jämfört med idag (2010). Någon nämnvärd förbättring därefter förväntas inte till 2030 . För egna nationella beräkningar avvaktas det slutliga basscenarie som kommer att utgöra underlag inför förhandlingar om ett nytt takdirektiv.
En nyligen framtagen prognos för de svenska utsläppen av luftföroreningar120
visar att utsläppen av kväveoxider totalt beräknas minska med 37 procent mellan 2007 och 2020 och halveras till år 2030, figur 8. Inom vägtransporterna beräknas utsläppen minska med 52 procent till 2020 och med 76 procent till 2030. Detta trots att andelen dieseldrivna fordon (främst lastbilar men även personbilar), som idag inte har samma krav på rening som bensindrivna fordon, ökar och år 2020 beräknas stå för nästan 88 procent av kväveoxidutsläppen från vägtransporter.
Utsläppen av svaveldioxid i Sverige beräknas minska med 14 procent till 2020 och ammoniak med 8 procent, men ingen ytterligare minskning beräknas ske till 2030.
118 I EU 28 har här även räknats in Kroatien som från den 1 juli 2013 är nytt medlemsland 119 IIASA (2012) TSAP-2012 Baseline: Health and Environmental Impacts, TSAP Report 6,
Version 1, November 2012.
150 300 100 50 0 Tusen ton
Figur 8. Utsläpp av kväveoxider (NOx), svaveldioxid (SO2) och ammoniak
(NH3) 1990–2010 samt prognos till 2030. Basåret för prognosen är 2007.
1990
KÄLLA: SVERIGES RAPPORTERING TILL LRTAP 2013 http://cdr.eionet.europa.eu/se/un/colqgyzla
1995 2000 2005 2010 2015 2020 2030 250 200 NOx SO2 NH3
Utveckling av skogsbrukets försurningpåverkan till 2020
Till följd av ökande efterfrågan på biobränslen och annan skogsråvara förväntas såväl ökat uttag av biomassa som olika produktionshöjande åtgärder i skogsbru- ket. Skogsbruket förväntas öka i intensitet till följd av ökad biobränsleefterfrågan. Detta innebär ett ökat försurningstryck på marken och även risk för ökad försur- ning av ytvatten. I en rapport från Sveriges lantbruksuniversitet har nyligen visats att försurningspåverkan på marken under perioden 2010 till 2020 beräknas bli större än försurningen kopplat till det sura nedfallet ”idag”, speglat av perioden 1996–2009. Detta gäller särskilt för granskog, men även för björkskog, med undantag för björkskog i norra Sverige121.
En möjlighet att minska skogsbrukets försurande effekt är att återföra aska till skogsmark när grot tas ut. Det saknas i dag emellertid starka drivkrafter och styr- medel för återföring av aska. Detta diskuteras idag inom ett nytillsatt aktörsråd för askåterföring, där syftet är att föreslå åtgärder som motverkar biomassa- uttagens försurande och näringsutarmande inverkan.
121 Iwald J, Löfgren S, Stendahl J, Karltun E (2013): Acidifying effect of removal of tree stumps and logging residues as compared to atmospheric deposition, Forest Ecology and Management 290, 49–58.
BARA
NA
TURLIG
PÅGÅENdE OCH AVsLUTAdE UTREdNINGAR MEd KOPPLING TILL sKOGsBRUK Flera utredningar som på sikt kan komma att leda till nya och förändrade styr- medel av betydelse har redovisats eller är pågående under 2012.
En för miljökvalitetsmålet viktig utredning, Färdplan 2050122, har slutredovi-
sades i slutet av 2012. En nyligen framtagen rapport från Miljömålsberedningens expertgrupp om miljöhänsyn i skogsbruket finns tillgänglig som arbetsmaterial.
Inte i någon av dessa två rapporter beskrivs konsekvenserna av förslag till änd- rad markanvändning för uppfyllelsen av miljökvalitetsmålet Bara naturlig försur- ning. För att nå Begränsad klimatpåverkan konstateras att det krävs ökade uttag av biomassa från skogen men målkonflikten med miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning beskrivs inte. I slutrapporten från Färdplan 2050 argumenteras främst för effektivare energianvändning som ett sätt att uppfylla även andra miljökvali- tetsmål och hushållning med naturresurserna eftersom de förnybara energislagen då inte behöver öka lika mycket.
Utveckling och betydelse av internationella styrmedel
Ny TEMATIsK sTRATEGI OCH REVIdERAT TAKdIREKTIV FÖR LUFTFÖRORENINGAR INOM EU
År 2013 är ”The Year of Air” i miljöarbetet inom EU, vilket sätter fokus på arbe- tet med att begränsa utsläppen av luftföroreningar.
Det pågående arbetet med EU:s tematiska strategi för luftföroreningar123 och
EU:s takdirektiv för luftföroreningar kommer förhoppningsvis att bidra till att ytterligare utsläppsminskningar kommer till stånd. Förslagen förväntas presente- ras hösten 2013.
Den nuvarande EU-strategin för luftföroreningar från 2005 fastställer mål för
2020 (jämfört med värdena för 2000)124. För försurning innebär det att de områ-
den där den kritiska belastning överskrids ska minska med 74 procent för skogs-
mark och med 39 procent för sjöar och vattendrag. Dessa mål beräknas uppnås125.
122 Naturvårdsverket (2012): Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050, rapport 6537.
123 http://ec.europa.eu/environment/air/review_air_policy.htm
124 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2005:0446:FIN:EN:PDF 125 IIASA (2012) TSAP-2012 Baseline: health and Environmental Impacts, TSAP Report 6,
I arbetet med översynen av den tematiska strategin diskuteras ett antal initiativ riktade mot olika sektorer, som exempelvis mer representativa EURO testmetoder för vägfordon. Det är viktigt att redan beslutade och även kommande avgas- gränsvärden verkligen uppfylls även vid verklig användning.
EU-KRAV PÅ UTsLäPP AV KVäVEOXIdER FRÅN VäGFORdON
Totalt beräknas utsläppen av kväveoxider från mobila källor i Europa minska med cirka 60 procent till 2020 jämfört med 2005. Utsläppen av kväveoxider från dieseldrivna personbilar och lätta lastbilar beräknas inte minska i samma omfatt- ning som för bensindrivna personbilar och tunga lastbilar, utan endast med drygt 20 %. Till 2030 beräknas dock minskningen bli 70 % beroende på införande av EURO 6126, vilket är positivt ur försurningssynpunkt.
INTERNATIONELL sJÖFART
De regler som antagits och beslut som har fattats i FN:s internationella sjöfarts- organisation IMO är positiva för måluppfyllelsen av Bara naturlig försurning, men inte tillräckliga vad gäller kväveoxidutsläpp. Om Östersjön skulle bli ett kvävekontrollområde kommer utsläppen att minska påtagligt, men först efter 2020.
I havsområden i Sveriges närområde Östersjön och Nordsjön beräknas utsläp- pen av kväveoxider öka fram till 2020, med cirka 40 procent räknat från år 2000. Svaveldioxidutsläppen beräknas däremot minska kraftigt, med cirka 95 % mellan åren 2000 till 2020127.
Vad krävs för att målet ska nås?
För att förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålet ska kunna vara på plats till 2020 krävs mer långtgående internationella beslut om utsläppsmål och styrmedel för svavel- och kväveföreningar för såväl utsläpp från landbaserade källor som sjöfart. Nationellt behöver åtgärder vidtas för att minska skogsbrukets försur- ningspåverkan och kväveoxidutsläppen.
126 IIASA 2012: The potential for further controls of emissions from mobile sources in