aNSVariG MYNDiGhet: HAVS- OCH VATTENMYNDIGHETEN
Halterna av gödande ämnen i mark och vatten ska inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningar för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten.
Riksdagen har fastställt fyra preciseringar:
Påverkan på havet: Den svenska och den sammanlagda tillförseln av kväveföreningar och fosforföreningar till Sveriges omgivande hav underskrider den maximala belastning som fastställs inom ramen för internationella överenskommelser
PÅVERKAN PÅ LANDMILJÖN: Atmosfäriskt nedfall och brukande av mark inte leder till att ekosystemen uppvisar några väsentliga långsiktiga skadliga effekter av övergödande ämnen i någon del av Sverige
TILLSTÅND I SJÖAR, VATTENDRAG, KUSTVATTEN OCH GRUNDVATTEN: Sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten uppnår minst god status för näringsämnen enligt förord- ningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön
TILLSTÅND I HAVET: Havet har minst god miljöstatus med avseende på övergödning enligt havsmiljöförordningen (2010:134).
målet är inte möjligt att nå till 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel.
utvecklingen i miljön är positiv.
Resultat och analys i sammanfattning
resultat
Bedömningen av övergödningen av hav, sjöar, vattendrag, grundvatten och land- miljöer är i stort sett densamma som år 2012, det vill säga att målet inte är möj- ligt att nå till 2020 med idag beslutade eller planerade styrmedel. Detta innebär att miljötillståndet i många fall fortfarande är kraftigt påverkat av tillförseln via luft och vatten av övergödande ämnen. För att minska utsläppen av övergödande ämnen sker insatser på flera håll och man kan skönja en förbättring i form av såväl minskade utsläpp som i miljötillståndet. Detta arbete behöver fortsätta och i tillägg måste fler insatser ske för att målet ska kunna nås. Det tar lång tid att se effekter i miljön med nuvarande åtgärdsstrategier för att minska övergödningen. Det krävs ökade insatser mot utsläppen och även insatser mot de övergödande ämnen som finns upplagrade i sediment i sjöar och hav.
INGEN
Under 2012 lämnade Naturvårdsverket ett förslag till regeringen om ett nytt han- delssystem med certifikat för rening av kväve från kommunala reningsverk. Jord- bruksverket genomförde under året en särskild tillsynskampanj inom växtnärings- området i syfte att minska näringsläckaget från jordbruket.
Havs- och vattenmyndigheten har under 2012 fastställt vad som menas med god miljöstatus enligt havsmiljöförordningen och tagit fram miljökvalitetsnormer med indikatorer för Nordsjön och Östersjön. En av dessa miljökvalitetsnormer gäller tillförseln av näringsämnen och organiskt material. Syftet med normerna är att uppnå eller upprätthålla god miljöstatus i havet211.
Bedömningen av miljökvalitetsmålet på nationell nivå stämmer väl överens med den bedömning som gjorts på regional nivå. De allra flesta länsstyrelser gör bedömningen att det inte är möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel212. Flera länsstyrelser bedömer dock utveck-
lingen i miljön som positiv.
analys
Utvecklingen i miljön är positiv. Förändringar av miljötillståndet har observerats, vilket visar att åtgärder faktiskt ger resultat. Man kan även se en nedåtgående trend av utsläppen av kväve och fosfor till havet. Trenden är tydligare för Öresund och Kattegatt, men syns även vad gäller tillförseln till Egentliga Östersjön. Utsläp- pen av näringsämnen till luft visar generellt sett även på nedåtgående trender.
Åtgärder inom jordbruket för att minska näringsförlusten till omgivande vattendrag har visat på goda resultat. Insatser som rådgivning via Greppa Näringen, LOVA-bidrag, förbättrad rening av avloppsvatten, anläggandet av våtmarker och tillsyn av enskilda avlopp är insatser som bidrar till bättre möjligheter att nå målet. Det krävs fortsatta insatser för att den totalt sett positiva trenden ska hålla i sig. Det är fortfarande en bra bit kvar innan uppsatta utsläppsmål inom HELCOM kan nås. Utöver insatser på nationell nivå är det nödvändigt med internationellt samarbete för att gemensamt minska utsläppen till både luft och vatten.
Östersjön är svårt drabbad av syrebrist och övergödningen är en av orsakerna till detta. Utbredningen av syrefria bottnar i Östersjön har tredubblats under 2000-talet och ligger nu på en nivå som aldrig tidigare dokumenterats213. Detta
beror dock inte enbart på tillförseln av övergödande ämnen utan även på mins- kade inflöden av syrerikt vatten till Östersjön från Kattegatt.
211 Havs- och vattenmyndigheten. 2012. God havsmiljö 2020. Del 2: God miljöstatus och miljökvalitetsnormer. 2012-10-12.
212 Regional årlig uppföljning 2012, http://www.miljomal.se 213 Havsmiljöinstitutet. 2012. Havet 2012.
Havsmiljö- och vattenförvaltningsförordningen är viktiga redskap för att driva igenom krav på ytterligare åtgärder för att nå målet. Framtagandet av normer för olika belastningar så som för övergödning är ett viktigt styrmedel för att nå miljö- kvalitetsmålet.
Resultat
påverkan på havet
HELCOM:s medlemsländer beslutade 2007 om Baltic Sea Action Plan (BSAP). I BSAP beslutades om beting per land för att minska utsläppen av kväve till Egentliga Östersjön, Öresund och Kattegatt. Reduktion av utsläpp av fosfor behövs endast för Egentliga Östersjön. Utsläppsbetingen kommer att fastställas under 2013.
För att studera förändringar över tid av tillförsel av kväve och fosfor till havet behövs hänsyn tas till naturliga variationer i vattenflödet. Den vattenburna, flödesnormerade tillförseln av kväve och fosfor från Sverige till havet uppvisar en statistiskt säkerställd minskande trend för tillförseln till Egentliga Östersjön (figur 14 och 15), liksom för Öresund och Kattegatt214, 215. Utsläppsnivåerna är
dock fortfarande högre än målnivåerna beslutade inom BSAP. Kvävetillförseln till Skagerrak är också minskande216. För tillförsel till Skagerrak saknas målnivåer
motsvarande de som finns inom BSAP.
Jordbruk bidrar mest vad gäller tillförseln av antropogen kväve till både Öster-
sjön och Nordsjön217. Därefter är hushållen och verksamheter, genom kommunala
avloppsreningsverk, den största källan till tillförseln av kväve från land.
214 HELCOM, 2011. The Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation (PLC-5). Balt. Sea Environ. Proc. No. 128.
215 Opublicerad information (data för 2009–2011), Håkan Staaf, Havs- och vattenmyndig- heten, 2013-03-15.
216 Havs- och vattenmyndigheten. 2012. God havsmiljö 2020. Marin strategi för Nordsjön och Östersjön. Del 1: Inledande bedömning och socioekonomisk analys.
217 SMED. 2011. Beräkningar av kväve- och fosforbelastning på vatten och hav för uppfölj- ning av miljökvalitetsmålet ”Ingen övergödning”. Rapport Nr 56.
INGEN
Årlig vattenburen tillförsel av kväve (ton/år) till Egentliga Östersjön, fördelad på punktkällor vid kusten och vattendrag. Tillförseln med vattendrag är flödesnormerad för att eliminera effekten av avrinningens variation mellan år. Röd linje avser målnivåerna, dvs. de preliminära belastningsmål som togs fram per land inom Baltic Sea Action Plan (BSAP 2007) som en förutsättning för att nå HELCOMs miljömål för övergödning. 35 000 40 000 30 000 15 000 10 000 5 000 0 Ton
Figur 14. Sveriges tillförsel av kväve till Egentliga Östersjön 1994–2011
199419951996199719981999200020012002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
KÄLLA: DATAUNDERLAG FRÅN HELCOM OCH SVERIGES RAPPORTERINGAR TILL HELCOM
25 000 20 000 Vattendrag Punktkällor vid kusten Preliminärt belastningsmål
Årlig vattenburen tillförsel av fosfor (ton/år) till Egentliga Östersjön, fördelad på punktkällor vid kusten och vattendrag. Tillförseln med vattendrag är flödesnormerad för att eliminera effekten av avrinningens variation mellan år. Röd linje avser målnivåerna, dvs. de preliminära belastningsmål som togs fram per land inom Baltic Sea Action Plan (BSAP 2007) som en förutsättning för att nå HELCOMs miljömål för övergödning. 1 000 1 200 800 400 200 0 Ton
Figur 15. Sveriges tillförsel av fosfor till Egentliga Östersjön 1994–2011
199419951996199719981999200020012002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
KÄLLA: DATAUNDERLAG FRÅN HELCOM OCH SVERIGES RAPPORTERINGAR TILL HELCOM
600 Vattendrag Punktkällor vid kusten Preliminärt belastningsmål
påverkan på landmiljön
Resultaten är oförändrade sedan senaste utvärderingen. Även om det generellt sett skett en minskning av utsläpp till luft visar nya underlag att nedfallet av oorganiskt kväve via nederbörden över Sverige inte minskat mellan åren 1990 och 2010218. Orsaken till detta är inte klarlagt. Nedfallet kommer både från lokala
källor och från andra länder. Åtgärdsarbetet styrs mycket av de utsläppsnivåer som föreslagits i internationella avtal, såsom Göteborgsprotokollet219 och EU:s
takdirektiv220 (NEC-direktivet). Ett reviderat Göteborgsprotokoll antogs i maj
2012 av 51 länder.
Enligt preliminära beräkningar bedöms utsläppen inom EU av svaveldioxid och kväveoxider minska med cirka 40 % mellan 2010 och 2020. Utsläppen av ammo-
niak beräknas däremot öka med några procent221. De minskade utsläppen motver-
kas dock av att NOx-utsläppen från sjöfart ökar i Europa och att ingen påtaglig minskning från sjöfarten i Östersjön kan förväntas före 2020.
Övergödning av landekosystem till följd av luftnedfall av övergödande kväveföreningar samt gödsling kan påverka landekosystem genom förändringar av vegetationen mot mer kvävegynnade arter. Luftdeposition av kväveoxider från trafik och ammoniak från jordbruk är både försurande och övergödande. Ungefär 75 % av kvävet kommer från kväveoxider. Av resterande 25 %, som är
ammoniak, kommer ungefär hälften från det svenska jordbruket222. Ammoniak-
avgången från svenskt jordbruk har minskat med nästan 25 % mellan 1995 och 2009223. Några orsaker till detta är att djuren har blivit färre på gårdarna och att
hanteringen av gödsel har blivit bättre.
Även skogsbruket bidrar till övergödningen av vatten- och landmiljöer totalt sett. Skogsgödsling ökar på sina håll i landet (till exempel i Västerbotten)224. Även
avverkningar, markberedningar och dikning är skogsbruksåtgärder som påverkar övergödningssituationen. Kunskapen om skogsbrukets påverkan samt hur olika skogsskötselmetoder påverkar övergödningssituationen i mark och vatten behöver öka.
218 Karlsson, G. et al. 2012. Kvävedepositionen till Sverige. Jämförelse av depositionsdata från Krondroppsnätet, Luft- och nederbördskemiska nätet samt EMEP. IVL Rapport B 2030. 219 Sveriges internationella överenskommelser. SÖ 2002:26. Protokollet om att minska
försurning, övergödning och marknära ozon inom FN:s luftvårdskonvention.
220 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/81/EG av den 23 oktober 2001 om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar.
221 IIASA (2012) TSAP-2012 Baseline: Health and Environmental Impacts, TSAP Report 6, Version 1, November 2012.
222 SCB. 2012. Hållbarhet i svenskt jordbruk 2012. 223 SCB. 2012. Hållbarhet i svenskt jordbruk 2012. 224 Regional årlig uppföljning 2012, http://www.miljomal.se
INGEN
tillstånd i sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten
Resultaten är i stort sett oförändrade sedan senaste utvärderingen. Jordbruksver- ket har under 2012 på uppdrag av regeringen presenterat en rapport om särskilda insatser för att stärka och effektivisera tillsynen inom växtnäringsområdet. Syftet var att minska näringsförlusterna från jordbruket225. Åtgärder inom jordbruket
för att minska näringsförlusten till omgivande vattendrag har visat goda resultat. En studie av 65 jordbruksdominerande vattendrag i Syd- och Mellansverige med liten påverkan från andra påverkanskällor visar på nedåtgående trender i halter av kväve och fosfor226. Minskningarna var störst i de regioner där åtgärderna var
mest omfattande.
Även grundvattnets kvalitet påverkas av mänskliga aktiviteter. Höga nitrat- halter är ett utpekat problem för grundvattnets miljötillstånd. Nitrat kan vara skadligt för människor och höga halter beror till största delen på tillförsel från jordbruk och enskilda avlopp. SGU uppskattar att ca 100 000 personer med egen brunn vid permanentboende har höga eller mycket höga nitrathalter. Hur stor påverkan kväve och fosfor i grundvatten har på ytvatten är idag oklart.
SGU, Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna har under 2012 påbör- jat samverkan kring i vilken grad grundvattnet påverkar ytvatten, kemiskt och ekologiskt. Syftet är att få ett bedömningsunderlag för andra områden än de Natura 2000-områden som man tidigare studerat inom vattenförvaltningen och som i huvudsak är terrestra.
tillstånd i havet
Under 2012 gjordes en inledande bedömning av miljöstatusen i havet med avse- ende på övergödning enligt havsmiljöförordningen. Den generella bilden är att det finns höga koncentrationer av näringsämnen närmare kusten och lägre koncentra- tioner i utsjön, på grund av tillförseln av näringsämnen från land227.
Förbättringar av miljötillståndet i kustmiljöer har noterats228. I Västerhavets
kustvatten är statusen för växtplankton hög. Däremot har bottenlevande djur vid kusterna fortfarande endast måttlig status och ingen återhämtning av ålgräsängar har skett. I Stockholms skärgård har dock siktdjupet och syrehalten vid bottnarna förbättrats under de senaste 20 åren.
225 Jordbruksverket. 2012. Effektivare tillsyn inom växtnäringsområdet. Rapport 2012:34. 226 Fölster, J. et al. 2012. Kväve- och fosfortrender i jordbruksvattendrag. Har åtgärderna gett
effekt? Rapport 2012:1. Institutionen för vatten och miljö, SLU.
227 Havs- och vattenmyndigheten. 2012. God havsmiljö 2020. Marin strategi för Nordsjön och Östersjön. Del 1: Inledande bedömning och socioekonomisk analys.
Utbredningen av syrefria bottnar i Östersjön har tredubblats under 2000-talet och ligger nu på en nivå som aldrig tidigare dokumenterats229. Övergödningen är en av
orsakerna till syrebristen då övergödning leder till hög biologisk produktion så som ökade algblomningar. När organiskt material sjunker till botten bryts de ner i syreförbrukande processer230. Om utbredningen av helt syrefria bottnar
ökar ytterligare kan det medföra att fosfat frigörs från bottnar som tidigare varit syresatta. Det kan i sin tur förvärra övergödningsproblematiken ytterligare i Östersjön. Syrebrist på bottnarna i Östersjön är ingen ny företeelse, men vad man nu ser är en ökning av utbredningen. För att minska syrebristen på bottnarna är Östersjöns djupvatten beroende av större inflöden av salt och syrerikt vatten från Kattegatt. På senare tid har dessa inflöden blivit allt mer sällsynta vilket är en av orsakerna till syresituationen i Östersjön idag231. Om trenden med mindre inflöden
håller i sig kommer möjligen ännu kraftigare minskningar av näringstillförseln att krävas om målet ska kunna nås.
Halterna av totalfosfor och totalkväve fortsätter att minska i Skagerrak och Kattegatt. I södra egentliga Östersjön har halterna ökat medan i norra egentliga Östersjön och i Bottniska viken ligger halterna på samma nivå som tidigare år.232
Det tar lång tid att se effekter i havet av genomförda åtgärder för att minska övergödningen. Detta beror på att utsläppen har skett under en lång tid och över- gödande ämnen finns upplagrade i sediment.
Analys och bedömning
Bedömningen kvarstår att målet inte är möjligt att nå till 2020 med i dag beslu- tade eller planerade styrmedel. Utvecklingen för att nå målet bedöms som positiv. Anledningen till detta är att positiva förändringar av miljötillståndet har observe- rats på flera håll, vilket visar att åtgärder faktiskt ger resultat. Man kan även se en nedåtgående trend av utsläppen av kväve och fosfor till havet. Trenden är tydli- gare för Öresund och Kattegatt, men syns även vad gäller tillförseln till Egentliga Östersjön233, 234. Utsläppen av näringsämnen till luft visar generellt sett även på
nedåtgående trender. Det krävs fortsatta insatser för att den positiva trenden ska hålla i sig.
229 Havsmiljöinstitutet. 2012. Havet 2012.
230 http://www.havsmiljoinstitutet.se/hav-och-samhalle/syrebrist
231 http://www.havsmiljoinstitutet.se/hav-och-samhalle/infloden-till-ostersjon 232 Havsmiljöinstitutet. 2012. Havet 2012.
233 HELCOM, 2011. The Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation (PLC-5). Balt. Sea Environ. Proc. No. 128.
234 Opublicerad information (data för 2009–2011), Håkan Staaf, Havs- och vattenmyndig- heten, 2013-03-15.
INGEN
Bedömningen av miljökvalitetsmålet på nationell nivå stämmer väl överens med den bedömning som gjorts på regional nivå. De allra flesta länsstyrelser gör bedömningen att det inte är möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel235. Flera länsstyrelser bedömer utvecklingen i
miljön som positiv. Endast Västerbotten och Norrbotten, som har låg belastning tack vare lågt befolkningstryck, begränsat jordbruk och låg belastning från andra länders utsläpp, bedömer att miljökvalitetsmålet kan nås. I Stockholms län och Skåne län bedöms utvecklingen som negativ. Flera länsstyrelser påpekar tydligt att minskade resurser för anslag som LOVA (statligt bidrag till lokala vattenvårdspro- jekt) och havs- och vattenmiljön leder till färre åtgärder och minskade möjligheter att nå miljömålet. Vidare påpekas att medel för tillsyn saknas.
Arbetet inom vattendirektivet med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram har stor betydelse för förbättringen av statusen av våra vatten. Under början av år 2012 rapporterade Sverige hur långt man kommit i genomförandet av Vattenmyn- digheternas åtgärdsprogram till EU-kommissionen. Flera av åtgärdspunkterna har en direkt koppling till Ingen övergödning och är viktiga att åtgärda för att nå miljömålet. Sammantaget anser Vattenmyndigheterna att mycket arbete återstår för att nå god vattenkvalitet och därmed de uppsatta miljökvalitetsnormerna. Samtidigt ses positiva effekter som ett ökat samarbete över organisationsgränser och att åtgärdsarbetet oftare sker med ett helhetsperspektiv236.
Enligt havsmiljödirektivet ska EU:s medlemsländer fastställa god miljöstatus och miljömål senast 2012, och åtgärdsprogram ska ha antagits senast 2015. Syftet är att haven ska nå god miljöstatus till 2020. Havs- och vattenmyndigheten har därför under 2012 fastställt vad som menas med god miljöstatus och tagit fram
miljökvalitetsnormer med indikatorer för Nordsjön och Östersjön237. Vattendirek-
tivet och havsmiljödirektivet överlappar i kustvattnet. I utsjön har det däremot inte tidigare funnits några bestämmelser om att nå god status. I och med införan- det av havsmiljödirektivet i svensk lagstiftning finns nu ett viktigt verktyg där tyd- liga mål och uppföljbara indikatorer kan leda havsmiljöarbetet i en rätt riktning.
De övergödningsproblem som finns i södra och mellersta Sveriges sötvatten bidrar till problemen i havet och det finns behov av en sammanhållen förvaltning av vatten med samordning av åtgärder och insatser. Under 2012 påbörjade miljö- målsberedningen ett arbete med att ta fram ett förslag på strategi för en samman- hållen och hållbar vattenpolitik. Övergödning är ett av de ämnen som kommer att behandlas i den kommande strategin. Avsikten är att ta fram etappmål och styr- medel som underlättar arbetet med att nå de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen.
235 Regional årlig uppföljning 2012. http://www.miljomal.se
236 Länsstyrelsen i Västernorrlands län. Missiv 2012-06-27. Dnr 537-702-12. 237 Havs- och vattenmyndighetens författningssamling. HVMFS 2012:18.
Jordbrukssektorn är den största källan till utsläpp av antropogena, övergödande ämnen till vatten, följt av hushållen och verksamheter genom kommunala renings- verk. Det är också här de största potentialerna till utsläppsminskningar finns. Under 2012 lämnade Naturvårdsverket ett förslag till regeringen om ett nytt han- delssystem med certifikat för rening av kväve från kommunala reningsverk. Man har även tittat närmare på styrmedel för att minska fosforutsläpp. Syftet är att minska utsläppen av övergödande ämnen. Om beslut om de föreslagna styrmedlen fattas, tas därmed ett steg i rätt i riktning mot att nå Sveriges internationella åta- ganden inom Baltic Sea Action Plan och för att genomföra miljökvalitetsnormer med avseende på kväve och fosfor238.
Även det stora antalet enskilda avlopp kan vara betydande källor till
övergödning i sjöar, vattendrag och havet239. För närvarande pågår ett regerings-
uppdrag på Havs- och vattenmyndigheten med syfte att bedöma omställnings- takten för enskilda avlopp och ge förslag på styrmedel för att öka omställningen. Uppdraget ska slutredovisas i juni 2013 men i en delrapportering föreslås bland annat en kombination av styrmedel som tydligare reglering, skattebefrielser efter genomförda åtgärder och utvecklad tillsyn240
Fram till 2010 fanns det inom jordbrukssektorn en skatt på handelsgödsel. När skatten togs bort försvann ett viktigt styrmedel för att begränsa utsläppen av över- gödande ämnen. I Naturvårdsverkets rapport nämns att certifikatsystem likt de som föreslås för avloppsreningsverk även kan vara lämpliga för jordbrukssektorn och industrin. En av fördelarna med ett sådant system är att det kan skapas eko- nomiska incitament för att nå reduktioner av näringsämnen i kustvatten. För att kunna tillämpa ett sådant system inom jordbruk och industri krävs dock fortsatta
samhällsekonomiska konsekvensanalyser241.
Jordbruksverket har under 2012 redovisat resultaten från ett projekt som kall- lats ”Styrmedel för bättre vattenkvalitet”. Projektet var en del av den åtgärd som Vattenmyndigheterna riktade till Jordbruksverket. Syftet har varit att ta fram för- slag på åtgärder och styrmedel som ska leda till att utsläppen av kväve och fosfor till vattenförekomster minskar och att de biologiska förhållandena i vattendrag förbättras. I rapporten redovisas ett kunskapsunderlag om åtgärder, det vill säga de faktiska aktiviteter som kan genomföras i jordbruket för att förbättra vatten-