Biologisk mångfald

Slutsatser och förslag

· Arbetet med biologisk mångfald är omfattande i EU och i en rad konven- tioner. Verket bör prioritera arbetet med CBD, konventionen om biolo- gisk mångfald.

· Verket bör på nytt ta upp frågan med Miljödepartementet att Sverige ak- tivt ska stödja UNEP:s ansträngningar att skapa en bättre samordning av arbetet i naturvårdskonventionerna.

· Genresursfrågan blir en central förhandlingsfråga under kommande år. Behovet av att klarlägga vem som har huvudansvar för genresursfrågorna i statsförvaltningen bör tas upp med Miljödepartementet. Verket bör öka sin kompetens på genresursområdet även om andra myndigheter har ett mer operativt handläggningsansvar.

· Insatserna i naturvårdskonventionerna bör stämmas av bättre med Miljö- departementet. I konventioner med större grad av genomförandekaraktär i det nationella perspektivet som Bonn-, Bern- och Ramsarkonventioner- na bör ambitionsnivån sänkas.

· I biomångfaldskonventionen behövs större flexibilitet för eventuellt oförutsedda insatser. Enighet om nödvändiga resursinsatser bör förhand- las fram mellan verket och departementet i god tid inför nästa verksam- hetsplanering.

Biologisk mångfaldsfrågans plats i det internationella samarbetet

Toppmötet i Johannesburg bekräftade att utarmningen av den biologiska mångfal- den i världen fortsätter. Bland de viktigare besluten är ett åtagande att snarast och senast till år 2015 upprätta eller återställa fiskebestånden, förhindra olagligt fiske till 2004, att till 2005 upprätta nationella och regionala planer för fiskeförvaltning samt att till år 2010 avsevärt minska förlusten av biologisk mångfald. Sist men inte minst beslutades på initiativ från en grupp u-länder att utarbeta en internationell regim om genresurser under konventionen om biologisk mångfald.

Huvudarenan för förhandlingarna, med undantag för fiskerelaterade frågor, är konventionen om biologisk mångfald (CBD) upprättad vid Riokonferensen 1992. Konventionen har ratificerats av 187 länder (dock ej USA). Partsmöten i konven- tionen äger rum ungefär vartannat år. Konventionen har under den senaste tioårspe- rioden befäst sin ställning som det viktigaste globala forumet för biologisk mång- fald. Konventionen stärkte sin roll år 2000 då Cartagenaprotokollet om biosäkerhet antogs och år 2002 då man antog riktlinjer (Bonnriktlinjerna) för att säkerställa tillträde till och en rättvis fördelning av vinsterna vid användningen av genetiska resurser.

Vid sidan av denna konvention finns ett mycket stort antal internationella över- enskommelser inom det gröna området med koppling till biologisk mångfald, inte mindre än 92 stycken. Några av dessa har dock en mindre politiskt vikt och vissa av dem har tom helt upphört att fungera i praktiken.

Konventionen om biologisk mångfald kommer att få ett huvudansvar för att följa upp delar av handlingsplanen från Johannesburg. Den stora svårigheten och utmaningen för konventionen är att ansvaret för många konkreta åtgärder ligger inom andra internationella konventioners och överenskommelsers mandat. Därför är arbetet med den strategiska planen för CBD av central betydelse. I denna plan läggs strategier upp för såväl det interna arbetet i konventionen som dess roll och funktion mot andra internationella avtal och konventioner. Förhållandet till det internationella handelsregelverket är centralt när det gäller såväl främmande arter, äganderättsliga frågor som genomförandet av Cartagenaprotokollet om biosäkerhet.

Vid det senaste partsmötet i Haag i maj 2002 beslöt parterna att intensifiera upp- följningen av konventionens tre huvudmål: a) bevarandet av biologisk mångfald, b) det hållbara utnyttjandet av biologisk mångfald och c) en rättvis fördelning av vins- terna från användningen av genetiska resurser genom att:

1) Konventionen ska säkerställa sin ledande roll i det internationella arbetet med biologisk mångfald

2) Parterna ska förbättra sin kapacitet att genomföra åtagandena i konven- tionen

3) Nationella biomångfaldsstrategier och handlingsplaner samt sektorinte- grering ska användas i högre utsträckning

4) Kunskapsaspekterna framhävs och ansträngningarna att öka förståelsen för och vikten av biologisk mångfald ska tas

Nästa partsmöte i Kuala Lumpur, Malaysia i februari 2004 kommer att fokuseras på skyddade områden samt tekniköverföring och kapacitetsuppbyggnad.

Övriga viktiga globala internationella avtal med kopplingar till biologisk mång- fald är konventionen om handel med utrotningshotade djur och växter (CITES), Bonnkonventionen om migrerande arter, Ramsarkonventionen om våtmarker samt internationella valfångstkonventionen (IWC). Inom IMO kommer frågan om Ös- tersjön ska kunna klassas om särskilt känsligt område (PSSA) bli en för Sverige viktig fråga de närmaste åren.

Frågor som rör tillträde till och en rättvis fördelning av vinsterna vid använd- ningen av genetiska resurser liksom genetiskt modifierade organismer/biosäkerhet diskuteras också i många andra globala fora såsom WTO, WIPO och FAO för att nämna de viktigaste.

På europeisk nivå finns dessutom ett antal regionala konventioner, såsom den Pan-europeiska biodiversitets- och landskapsstrategin (PEBLDS). Inom de marina konventionerna OSPAR och HELCOM är frågor rörande biologisk mångfald också högt prioriterade.

EU-arbetet är centralt, dels genom det interna naturvårdsarbetet, fr allt Natura 2000 (habitat- och fågeldirektiven), dels genom den omfattande EU-samordningen som sker inför alla viktiga internationella möten.

Under den nordiska ämbetsmannakommittén för miljöfrågor finns en arbets- grupp för naturvård upprättad och under ämbetsmannakommittén för Skogs- och jordbruk finns det Nordiska Genresursrådet. Sammanfattningsvis kan man alltså konstatera att frågor som rör biomångfaldsfrågor tas upp i ett mycket stort antal fora.

Sveriges inriktning av det internationella arbetet

Sveriges internationella arbete styrs i hög grad av miljömålsarbetet. 8 av de 15 målen kan sägas ha direkt anknytning till biologisk mångfald. Frågan har hög poli- tisk prioritet. Bland annat har verket på uppdrag från regeringen lämnat ett förslag till ett 16:e miljökvalitetsmål om biologisk mångfald. Biologisk mångfald är dess- utom utpekat som ett av fyra prioriterade områdena i regeringsskrivelsen om EU- prioriteringarna i miljöarbetet.

I en departementspromemoria från augusti 2002 om prioriteringar i miljökonven- tionsarbetet anges följande frågor som särskilt prioriterade frågor för svenskt vid- kommande de närmaste åren.:

· Global samordning av biodiversitetsrelaterade konventioner · Biosäkerhet och genresurser

· Skogsekosystem och biologisk mångfald · Akvatisk biologisk mångfald

· Skydd av valar

I nämnda PM framförs också tanken på att utarbeta en tydligare ansvarsfördelning mellan Miljödepartementet och berörda myndigheter.

En av de viktigaste åtgärderna framöver blir att arbeta med uppföljningen från Johannesburg och besluten från partsmötena under CBD samt att bevaka fiskefrå- gans utveckling. Enligt Miljödepartementets verksamhetsplan för 2003 kommer en analys att göras av vilka åtgärder som behöver vidtas. Vidare övervägs inom depar- tementet två uppdrag rörande hållbart utnyttjande av naturresurser. Bägge avses slutföras under 2004. Uppdragen rör dels en utvärdering av de areella näringarnas sektoransvar, dels en utredning av begreppet hållbart nyttjande av biologiska resur- ser.

Naturvårdsverkets arbete med biologisk mångfald

I N-avdelnings verksamhetsplan för 2003 framhålls att förhållningssättet gentemot omvärlden är avgörande för om Sverige når framgång i naturvårdsarbetet. De flesta mål som rör biologisk mångfald fordrar dessutom åtgärder av andra myndigheter. N-avdelningen avser därför öka sina ansträngningar att samråda med andra centra- la, regional och kommunala organ.

Enligt enkäten lägger verket ned ca 182 personveckor på arbetet som främst hänför sig till biologisk mångfald.

Miljödepartementet har delegerat ansvaret för det svenska agerandet i en rad naturvårdskonventioner till Naturvårdsverket. Delegeringsansvaret innebär att verket svarar för svenskt deltagande och har ansvar att driva svenska ståndpunkter på instruktion från departementet. Dessa konventioner är främst i fasen av genom- förande på nationell nivå och tenderar därför inte att vara av hög politisk karaktär. Exempel på sådana konventioner är Bonn-, Bern-, och Ramsarkonventionerna. Andra konventioner såsom Konventionen om biologisk mångfald är av mer politisk natur där Miljödepartementet huvudansvaret på svensk sida.

Naturvårdsverket fick tillfälle att lämna synpunkter på Miljödepartementets ovan nämna PM om konventionsarbetet. Verket framhöll att EU-arbetet är avgö- rande för arbetet med de flesta naturkonventionerna. Därför ansåg verket att EU- arbetet i högsta möjliga grad ska samordnas med arbetet inom naturvårdskonven- tionerna.

Vidare framhöll verket vikten av att ytterligare precisera de ovan nämna priori- teringarna så att man på varje område kan få fram långsiktiga svenska prioritering- ar, liksom vilka konkreta åtgärder som ska vidtas. Vidare anfördes att ansvarsför- delningen mellan departementet och verket fortfarande är otydliga och verket väl-

komnar förslagen att se över frågan om ansvar och roller mellan Regeringskansliet och berörda myndigheter.

Kommande internationella möten

Vid nästa partsmöte i CBD i februari 2004 kommer att frågan om skyddade områ- den att utgöra särskilt tema. Biomångfaldsfrågorna behandlas också vid EU:s toppmöten varje år inom ramen för den s.k. Lissabonprocessen. Detta äger rum bl.a. mot bakgrund av den vid Göteborgstoppmötet antagna EU-strategin för håll- bar utveckling som bl.a. innefattade ett beslut att stoppa den fortsatta utarmningen av biologisk mångfald senast år 2010.

Analys och förslag

Trots upprättandet av en speciell samrådsgrupp mellan Miljödepartementet och Naturvårdsverket finns det fortfarande oklarheter vad gäller ansvaret för det svens- ka agerandet internationellt och i viss mån även huvudinriktningen av det svenska agerandet. Mer precisa prioriteringar efterlyses också av verket i syfte att skapa bättre framförhållning och förutsättningar att planera särskild svenska initiativ. De ovan nämnda planerna för att bättre tydliggöra arbetsfördelningen är därför enligt vår mening angelägen och brådskande.

Vi anser det också angeläget att man snarast upprättar långsiktiga svenska prio- riteringar på olika delområden. Detta bör göras i särskilda PM. Vi föreslår att de bör vara upprättade och godkända av såväl departementets som verkets ledningar senast sommaren 2004. I dessa PM bör också anges indikativa resursinsatser för de kommande åren. Utgångspunkten för prioriteringarna bör vara en tydlig fokusering på ett fåtal prioriterade frågor/processer. Därför bör även områden anges där de svenska insatserna kan begränsas eller minskas. Vi anser alltså att man i vissa fall ska våga prioritera ner de arbeten/processer där EU går i ”rätt” riktning utifrån svensk politik och avsätta större resurser för de processer där politiken är svårare och där Sverige måste bevaka/förhandla för sin position. Det skulle också kunna öppna möjligheten för att minska eller helt avstå från deltagande i vissa möten av lägre dignitet.

De nordiska förhållandena är ofta likartade, liksom de politiska prioriteringar- na. Med tanke på den mycket omfattande internationella verksamheten anser vi att Sverige bör pröva om inte en ökad nordisk arbetsfördelning vore möjlig. En tanke kunde vara att för de områden där de nordiska intressena är ringa kunde man över- väga att utse ett nordiskt land som huvudansvarigt att ta fram underlag inför möte- na och förslag till prioriteringar av vilka frågor som ska arbetas vidare med efter mötena.

3.6 Kemikalier

Slutsatser och förslag

· Förhandlingarna om kemikalieförordningen (REACH) blir en av EU:s viktigaste miljöfrågor under de kommande åren.

· KemI är huvudansvarig svensk myndighet. Ett nära samråd erfordras mellan KemI och verket i internationella kemikaliefrågor samt i EU i en- lighet med rådande arbetsfördelning. Verket bör ha en stödjande roll till KemI och Miljödepartementet under REACH förhandlingarna.

· Verket bör ha en aktiv roll att ta fram underlag främst vad gäller använd- ningen och effektrelaterade aspekter av kemikalieanvändning (inom bl.a. ramen för EU:s ramdirektiv vatten och den marina strategin) samt IPPC relaterade frågor såsom BREF och tillämpningsfrågor.

· Kemikaliearbetet i de marina konventionerna och OECD bör kunna minskas under kommande år.

· Kemikaliearbetet inom UNEP efter Johannesburg berör verket endast i mindre omfattning under de närmaste åren.

Kemikaliefrågans plats i det internationella miljöarbetet

Kemikaliefrågan har intagit en framträdande plats i det globala miljöarbetet under de senaste drygt 10 åren. Genombrottet kom vid Riokonferensen 1992 då kemikali- er blev en tydlig del av Agenda 21. Därefter har viktiga överenskommelser varit Rotterdamkonventionen om export och import av farliga kemikalier, Stockholms- konvention om persistenta ämnen och FN överenskommelsen om ett globalt har- moniserat system för klassificering och märkning av kemikalier.

Vidare tillkom Intergovernmental Forum for Chemical Safety, IFCS, på svenskt initiativ år 1994. En annan milstolpe slutligen är den så kallade Bahia- deklarationen om kemikaliesäkerhet.

Vid toppmötet i Johannesburg förnyade länderna sitt stöd till att påskynda Agenda 21-arbetet. I aktionsplanen sägs att till år 2020 ska man uppnå att kemika- lier används och produceras på ett sätt som minimerar de skadliga effekterna på miljö och hälsa, att använda etablerade riskbedömnings- och riskhanteringsmeto- der, att låta försiktighetsprincipen vara en vägledande riktlinje och att stödja u- länderna i deras kemikaliepolitik. Toppmötet uppmanade också UNEP att ta fram ett förslag om en global kemikaliepolitik.

Inom EU har också frågan haft hög prioritet. Under nuvarande mandatperiod har Kommissionen fäst stor vikt vid miljö- och hälsofrågor och ett meddelande om Unionens framtida kemikaliepolitik (REACH) togs fram i början av 2001. Råds- slutsatser togs fram vid miljöministermötet 2001 under det svenska ordförandeska- pet. Kommissionen har därefter arbetat med att ta fram ett förslag till EU-

förordning. Arbetet har präglats av stora interna svårigheter. DG Miljö och DG Industri enades under våren 2003 om ett utkast som lades ut på hemsidan för att få in yttranden från intresserade parter. I juli hade åtskilliga tusentals synpunkter in- kommit från regeringar inom och utom EU, industrin, miljörörelsen och många andra. Kommissionen slutbehandlar nu sitt förslag till förordning, som väntas pre-

senteras under november månad. Detta lagförslag är det mest omfattande EU nå- gonsin lagt på miljöområdet. Det har redan innan det presenterats väckt starka invändningar från industrin och flera regeringar. Vid EU:s toppmöte 16-17 medde- lande det italienska ordförandeskapet att kemikalieförordningen kommer att be- handlas i ministerrådet för konkurrensfrågor.

Inom ramdirektivet för vatten (WFD) behandlas en rad kemiska ämnen som kan vara skadliga för inlands- och kustvatten. EU:s nya strategi för den marina miljö omfattar bl.a. utsläpp av kemiska ämnen som kan skada den marina miljön och här planeras samarbete med de regionala marina konventionerna.

Andra viktiga internationella organisationer är exempelvis OECD. Där har ke- mikalier alltid haft en särställning och speciella arbetsgrupper finns upprättade för allmän kemikaliepolitik och bekämpningsmedel bland annat. Viktiga frågor för Naturvårdsverket är arbetet med PRTR (Pollutant Release and Transfer Register) inom Århuskonventionens ram och kemikalier i IPP arbetet.

De regionala marina konventionerna OSPAR (Nordsjön) och HELCOM (Ös- tersjön) antog 1998 strategier för farliga ämnen med målet att till år 2020 stoppa alla utsläpp av ämnen som kan vara skadliga för den marina miljön. En lista omfat- tande ca 400 ämnen ”of possible concern” har tagits fram och från denna har ca 40 ämnen hittills prioriterats för omedelbara åtgärder. Samarbete med EU har skett på flera områden, t.ex. vad gäller kriterier för särskilt farliga ämnen.

Inom nordiska ministerrådet finns en speciell arbetsgrupp för kemikalier som under senare tid främst fungerat som ett organ som bidrar till förberedelser i EU- arbetet och arbetet med de regionala marina konventionerna. Bl.a. har en stor nor- disk substansdatabas (NSDB) etablerats som ett helt nödvändigt verktyg för att selektera och prioritera särskilt farliga ämnen.

Till dessa fora kommer Baselkonventionen på global nivå och de speciella ke- mikaliekonventionerna Rotterdam och Stockholmskonventionerna som nämnts ovan. Förestående arbete med dessa konventioner är att söka få dem ratificerade av ett tillräckligt stort antal stater som gör att de snarast kan träda i kraft.

Sveriges inriktning i det internationella kemikaliearbetet

Sverige har sedan länge fört en aktiv kemikaliepolitik. Och Sverige har intagit en drivande position i det internationella kemikaliearbetet. Det har gällt i FN, i OECD och i EU i särskilt hög grad. Sverige har tagit flera viktiga initiativ såsom till Stockholmskonvention och den ovan nämnda IFCS. Att Sverige tog upp kemikalier som en central punkt under ordförandeskapshalvåret i EU och att miljökommissio- nären Margot Wallström driver frågan hårt bidrar till att skapa intrycket att Sverige är en ledande nation på detta område.

Sveriges nationella politik och upprättandet av Kemikalieinspektionen har ock- så väckt uppmärksamhet utomlands. Omvärlden har därför stora förväntningar att Sverige ska vara drivande även fortsättningsvis i EU och i det internationella kemi- kaliearbetet.

I Sveriges bilaterala samarbete med Östeuropa har kemikaliefrågorna intagit en framträdande roll. Bl.a. har överdirektören vid KemI varit stationerad i Tallinn under ett år för att bistå i uppbyggnaden av estnisk kemikaliepolitik.

Naturvårdsverkets arbete i kemikaliefrågan

Naturvårdsverkets arbete med kemikalier är uppdelat på flera avdelningar och en- heter. En mycket stor del av arbetet har skett i de regionala marina konventionerna. Naturvårdsverket var ordförande för HELCOMs inledande arbete med farliga äm- nen och verket har spelat och spelar en stor roll i hanteringen av de olika listor över potentiellt farliga ämnen, dvs. i samband med selektering och prioritering. Natur- vårdsverket är också pådrivande i OSPARs arbete med att karakterisera komplexa utsläpp från punktkällor. Det svenska miljömålet en Giftfri miljö omfattar också dessa ”ämnen”, men de kommer sannolikt inte att innefattas i REACH.

Inom ramdirektivet för vatten inom EU medverkar Naturvårdsverket främst inom åtgärdsdelen för de prioriterade ämnena. Under 2004 ska en revision av äm- nena genomföras. Naturvårdsverket har spelat och spelar en stor roll också inom ECE:s LRTAP-arbete. Andra områden med kemikalier som Naturvårdsverket arbetar inom är metaller, PCB, avfall, elektronik, varors miljöpåverkan, hållbar utveckling etc.

Naturvårdsverket svarar för Sveriges implementering av Kiev protokollet, RTPR. Den pågående revisionen inom verket av föreskrifter för miljörapporter kommer att inkludera åtaganden enligt Kiev protokollet.

Enligt den rådande arbetsfördelningen mellan Naturvårdsverket och KemI (20 januari år 2000) ska verket på kemikalieområdet främst arbeta med sådana frågor som rör effekterna på miljön samt följa och utvärdera miljötillståndet. Kemikalier berör i huvudsak miljömålet giftfri miljö och verket har ett ansvar för ca hälften av delmålen därunder (särskilt efterbehandling och miljöövervakning so till stora delar styrs av den internationella rapporteringen).

Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen har tagit fram en gemensam stra- tegi för det internationella arbetet om kadmium och kvicksilver vilket ger Sverige goda möjligheter att påverka arbetet i EU och internationellt under de kommande åren.

Dagordningen de kommande 3-5 åren

Kemikaliefrågan kommer att bli central under de kommande åren. I UNEP kommer arbetet att koncentreras kring det förslag till global kemikaliepolitik som UNEP ska presentera 2005. Inom CSD kommer kemikaliefrågorna upp som tema först 2010- 11, men omfattande förberedelser kommer upp betydligt tidigare.

Förslaget till en ny förordning för kemikaliekontroll (REACH) kommer att dominera rådets och Parlamentets arbete fr.o.m. slutet av år 2003. Ett interimsarbe- te för att underlätta den kommande implementeringen av REACH har redan satts igång. En del av kemikaliearbetet inom ramdirektivet för vatten ska vara klart un- der första halvåret 2004. Bl.a. har ett möte mellan EU och de marina konventioner- na för Östersjön (HELCOM), Nordostatlanten (OSPAR), Medelhavet (Barcelona konventionen om) och Svarta Havet ägt rum i november 2003.

Det Nordiska arbetet kommer främst att omfatta nordiskt samarbete med inte- rimsarbetet för REACH och utveckling av matematiska modeller för att identifiera särskilt farliga ämnen.

Analys och förslag

Kemikalieinspektionen är huvudansvarig myndighet i Sverige för det kemikaliear- betet och s.k. Competent Authority för EU-arbetet. Naturvårdsverket har en kom- pletterande roll i frågor som avser användning och utsläpp av kemiska ämnen och deras effekter och påverkan på den yttre miljö, luft, mark och vatten. Verket kom- mer därför även i det fortsatta internationella förhandlingsarbetet ha en viktig roll. Den viktigaste arenan för internationella kemikalieförhandlingar blir utan varje tvekan EU under de kommande två till tre åren. På Miljödepartementet har man börjat bygga upp en struktur för de kommande förhandlingarna om kemikalieför- ordningen. Verket ingår redan i denna struktur.

Det övergripande svenska målet med förhandlingarna blir enligt vår bedömning att söka stödja EU-kommissionens förslag i största möjliga utsträckning. Mycket starka krafter kommer att mobiliseras för att söka urvattna kommissionens kom- mande förslag.

Det råder bred enighet i Sverige i miljökretsar att kemikaliefrågan bör bli en