Generellt rapporteringsarbete och

indikatorer

Slutsatser och förslag

· En förväntad genomförandefas i EU samt motvind för miljöfrågor i all- mänhet gör att uppföljning, utvärdering och kommunikation blir allt vik- tigare.

· Det är på sikt ohållbart med ständigt ökande rapporteringskrav. Ett effek- tiviseringsarbete pågår inom EU, inkl. EEA, tillsammans med andra in- ternationella organisationer främst OECD och EEA. Naturvårdsverket bör ta en aktiv del i arbetet med ramdirektiv rapportering.

9

I detta avsnitt ligger fokus på det övergripande arbete som görs när det gäller rapportering och indika- torer, dvs. det arbete som görs för att samordna och effektivisera rapporteringsarbetet. Rapportering i enskilda sakfrågor behandlas i respektive sakfrågeavsnitt.

· Sverige och Naturvårdsverket bör arbeta för en mer policyorienterad rap- portering

· Ökat medvetandegörande av konsekvenser av ökade rapporteringskrav bland de som förhandlar för Sveriges räkning.

· Ökade ansträngningar när det gäller samordning av den marina rapporte- ringen. Arbeta för samordning mellan olika arbeten, t.ex. ramdirektiv vatten och ramdirektiv rapportering.

Rapporteringsfrågans plats i det internationella miljöarbetet

Rapporteringskraven till medlemsländerna från internationella fora, särskilt FN- systemet, miljökonventionerna och EU, har ökat markant under senare år. Kraven på vetenskapligt och korrekt underlag som underbygger förslag på miljöåtgärder ökar. Uppföljning av tagna beslut internationellt har fått större tyngd och är mer omfattande. Dessutom händer inte sällan att internationella sekretariat och motsva- rande får i uppdrag att ta fram nytt underlag till följd av att man i de internationella förhandlingarna är oförmögna att komma överens i en sakfråga. Det resulterar nästan automatiskt i nya beställningar till medlemsländerna om nya rapporteringar. Stora resurser läggs nu ned i länderna för att få rapporteringen att fungera.

De problem som framförallt uppmärksammats internationellt är att mycket snarlikt men inte identiskt dataunderlag efterfrågas av olika fora. Ett annat problem är att en del konventioner har långtgående krav på detaljerad rapportering varje år. Det är inte heller alltid så att dessa detaljerade dataunderlag kommer till använd- ning. Ett tredje problem är att de format som ska användas är olika. Det är också så att det inte finns tillräckligt dataunderlag på vissa områden, mätsystemen håller inte jämn takt med rapporteringskraven.

Indikatorer kommer allt mer fungera som underlag för rapportering. Problemen ser liknande ut för indikatorer som för rapportering. Det finns för närvarande ett stort antal olika uppsättningar av indikatorer.

Rapportering krävs i ett stort antal av de direktiv som tagits fram inom EU. En speciell roll har direktiv EEG/91/692 som kan sägas vara ett generellt rapporte- ringsdirektiv. Medlemsländerna har under ett flertal år påpekat problemet med de ökande rapporteringskraven vilket lett till att rapporteringsfrågan behandlas särskilt i det sjätte miljöhandlingsprogrammet. Där efterfrågas ett mer sammanhållet och effektivt rapporteringssystem. EU-kommissionen har påbörjat ett arbete med ett s.k. ramdirektiv för rapportering (Frame Directive of Reporting (FDR)) som tar sin utgångspunkt i det existerande direktivet för rapportering (91/692) och där målet är att ersätta detta direktiv och övriga direktiv som föreskriver rapportering inom miljöområdet. I diskussionen om vilken information som FDR ska hantera omfattas också EEA:s arbete med indikatorer. Samverkan förutses också med INSPIRE; IPPC-direktivet samt Ramdirektiv vatten. Ramdirektiv rapportering planeras att ha en typ av kapitelindelning där, för varje sakområde, skälen för rapporteringen klar- läggs. Kommissionen planerar också att bilda expertgrupper för varje sakområde där de detaljerade kraven för rapporteringen ska läggas fast.

Förslaget till ramdirektiv för rapportering var utlovat till hösten 2003. EU- kommissionen har nyligen meddelat att den uppläggning man tänkt sig stöter på

legala problem. En ny ansats måste därför utarbetas. Det är osäkert om det blir ett nytt direktiv eller ett nytt ramdirektiv. Kommissionens räknar med att det kommer att ta två till tre år innan ett förslag kan presenteras. Ett av skälen är att man vill öka ansträngningarna att samarbeta med OECD, en del regionala konventioner och Ryssland för att uppnå bredast möjliga europeiska rapporteringsregler.

Det framtida rapporteringssystem som EU-kommissionen ser framför sig tar upp tre typer av rapportering som gäller miljö nämligen:

- Genomförande och uppfyllelse av EU:s lagstiftning.

- Uppföljning av utvecklingen rörande miljö och tillhörande socioekonomiska förhållanden som bas för utvärdering av effekterna av EU:s lagstiftning och mål.

- Ge möjlighet till utvärdering av effektiviteten av EU:s lagstiftning i arbetet med att uppnå dessa mål.

I arbetet med att begränsa rapporteringen inom EU skiljer man mellan direktivbun- den rapportering och policy-orienterad rapportering. Den senare är baserad på indi- katorer (som i sin tur i idealfallet är kopplade till mål och strategier), d.v.s. de har en anknytning till policy. En kritik som riktats mot rapporteringen om genomfö- rande av tagna beslut är att man ser mycket till när och hur något rapporteras men mindre på vad som egentligen rapporteras. Detta börjar nu alltmer ifrågasättas och tendensen är att gå mot en mer policyorienterad rapportering. Detsamma gäller för indikatorer.

När det gäller indikatorer för hållbar utveckling pågår för närvarande arbetet med två nära besläktade indikatoruppsättningar. Den ena är de s.k. strukturindika- torerna som ska användas för att följa upp Lissabon processen. Den andra är en indikatoruppsättning för att följa upp EU:s strategi för hållbar utveckling där man försöker integrera de tre dimensionerna av hållbar utveckling. En arbetsgrupp på Eurostat (där Naturvårdsverket är representerat) arbetar med denna uppsättning.

EEA är en för Sverige viktig organisation som driver frågan om indikatorer och rapportering inom miljöområdet. För att försöka komma till rätta med de utökade rapporteringskraven på länderna har EEA under det senaste året arbetat med en för länderna och datamottagarna gemensam informationsstruktur som ska möjliggöra att den information som rapporteras bättre kommer till användning. Informations- strukturen kallas EEIS – European Environment Information System. En del i detta är en teknisk plattform som de kallar Reportnet. Där blir det möjligt för de som rapporterar att lägga in data och göra den tillgänglig för de som är beställare av rapportering.

Konventionssekretariaten involveras också alltmer i arbetet med att effektivise- ra rapporteringskraven.

Sveriges inriktning i det internationella rapporteringsarbetet.

På Naturvårdsverket (M-avdelningen) har arbetet startat med att ta fram en natio- nell strategi för rapportering. Ett första förslag förväntas komma under första hälf- ten av 2004. Kopplat till detta arbete finns ett projekt som EEA förväntas initiera under hösten och som har till mål att utarbeta nya rutiner för ländernas rapportering

och arbetet inom länderna. En målsättning är att den svenska nationella strategin ska kunna utgöra en modell även för andra länder. EEA:s projekt kommer att pågå i två år.

Sverige har deltagit i arbetet med att bistå kommissionen att ta fram ett förslag om den framtida inriktningen av EU:s rapporteringskrav.

Naturvårdsverkets arbete i rapporteringsfrågan.

Naturvårdsverket lägger ned stora resurser på rapporteringsarbetet. Kostnaderna för miljöövervakning som styrs av internationella rapporteringskrav har ökat lavinartat från ca 25 miljoner 1997 till ca 48 miljoner 2003. Kostnaderna för utsläppsrappor- tering har också flerfaldigats de senaste fem åren. Klimatrapportering efter ratifice- ring av Kyotoprotokollet, avfallsstatistikförordningen och ramdirektiv vatten är bara några exempel på områden där rapporteringskraven ökat. Ökningen beräknas ännu inte ha upphört. Verket har engagerat sig i de mer övergripande rapporte- ringsfrågorna för att om möjligt på sikt minska rapporteringen och så väl som möj- ligt samordna den. Även på detta övergripande arbete med rapportering och indika- torer lägger verket ned avsevärd tid, närmare 90 personveckor per år. Naturvårds- verket är också aktivt i EEA:s arbete. Naturvårdsverket deltar i eller bevakar en stor del av det indikatorarbete som görs.

Dagordningen de kommande tre till fem åren.

Kommissionen hade länge sagt att de ska komma ett förslag till ramdirektiv för rapportering. Den nu beslutade förseningen kommer att medföra att arbetet kom- mer att fortsätta i de arbetsgrupper som finns upprättade.

Arbetet med att ta fram miljörelaterade hållbarhetsindikatorer fortsätter i EU:s ministerråd. De första grupperna av indikatorer har miljöministerrådet redan sänt över till kommissionen. Arbetet är dock inte slutfört och kommer att prägla dag- ordningen med hållbarhetsarbetet i EU under ytterligare flera år.

Analys och förslag

Eftersom miljöarbetet i EU förväntas gå mer in i en genomförandefas samt att mil- jöfrågan i allmänhet har motvind bedömer vi att det är allt viktigare att miljöarbetet utvärderas och följs upp och att resultaten också kommuniceras till beslutsfattare och allmänhet. Detta talar för en ökad användning av indikatorer för att följa arbe- tet samt styra rapporteringen av data framöver. Vi rekommenderar således att ver- ket fortsätter arbetet på nuvarande nivå eller möjligen ökar aktiviteten något. När det gäller det övergripande arbetet för att effektivisera rapporteringen och arbetet med indikatorer bör ökade ansträngningar göras.

Då rapporteringsarbetet uppenbarligen tar mycket av Naturvårdsverkets resur- ser är det vår rekommendation att verket också tar en aktiv del i arbetet med att arbeta fram det nya ramdirektivet för rapportering för att på så sätt bidra till att rapporteringsarbetet blir mer effektivt och i linje med svenska prioriteringar. I de undergrupper som skapas för de olika sakområdena när ramdirektivet väl förelig- ger, är samliga länder välkomna att delta. Sverige och Naturvårdsverket bör anta denna inbjudan.

Trots att internationell rapportering har blivit mycket resurskrävande diskuteras den sällan på beslutsnivå. Det är rimligt att arbeta för att föra upp frågan dit oftare, och då särskilt med fokus på resurskraven.

EEA arbetar för att göra rapporteringen mer policy orienterad. Det innebär att man ser till att ta fram information när den faktiskt behövs och inte på rutin. Detta är en linje som Sverige redan nu ansluter sig till och vi anser att arbetet bör än mer inriktas på detta.

För att det i framtiden ska vara möjligt att hantera rapporteringsfrågan och för att undvika ohållbara rapporteringssituationer är det av stor vikt att de personer som förhandlar internationella avtal och direktiv för Sveriges räkning är väl med- vetna om denna fråga och noga förankrar och tänker igenom konsekvenserna av ev. ytterligare rapporteringskrav. Den ”lathund” som M-avdelningen utarbetade för ett antal år sedan bör uppdateras och vi rekommenderar att den ingår i varje delegats underlag till förhandlingsmöten. Detta kan ytterligare diskuteras i arbetet med att ta fram en strategi för internationell rapportering.

I kapitel 8 föreslår vi att U ska få i uppdrag att utarbeta generella internationella rutiner. I den bör ingå att de tjänstemän som deltar i expert, under- och kommitté- möten bör ha kontakt med M-avdelning när frågor om rapportering står på dagord- ningen. Detta i syfte att framförallt säkerställa att den information som man i det internationella arbetet vill ha fram inte redan existerar på annat håll.

Samordningsarbetet när det gäller rapportering har löpt smidigare för klimat och luft än vad det har gjort när det gäller det marina arbetet. Där anser vi att speci- ella ansträngningar ska göras och det bör därför vara prioriterat för Sverige att arbeta mer för att samordna den marina rapporteringen inom HELCOM, OSPAR och EU samt att se över ambitionsnivån och detaljeringsgraden.

Det pågår ett antal olika arbeten samtidigt med bäring på rapportering. Paral- lellt med ramdirektiv rapportering pågår t ex arbetet med ramdirektiv vatten. Det är viktigt att dessa arbeten samordnas. Ett förslag till samordning är att se till att den vattengrupp som kommer att bildas under ramdirektiv vatten bör få starka kopp- lingar till och ev. även samma deltagare som den som arbetar med rapporterings- frågan inom ramdirektiv vatten.

En övergripande strategi bör vara att de data som rapporteras ska komma till användning. Datarapportering med syftet ”kan vara bra att ha” bör inte få före- komma.