ÅTGÄRDER
För att förstärka möjligheterna att nå delmålet föreslås följande åtgärder:
• Utveckling av de gröna skogsbruksplanerna så att större hänsyn ges till mark- och vattenvård och hydrologin i avrinningsområdet
• Stärkt hänsyn till våtmarker och vattenmiljöer vid genomförandet av skogs- bruksåtgärder
• Samordning av skogsbilvägar i syfte att minska påverkan på våtmarker • Upprättande av terrängkörningsplaner och transportleder
• Förbättrad hänsyn till miljön vid rensning av diken och vattendrag
• Utredning av möjligheterna och nyttan av att villkora tillstånd och dispenser med krav på ersättning.
141
Hånell, 2006.
142
STYRMEDEL
Åtgärderna genomförs med stöd av följande styrmedel: • Information och utbildning
• Förstärkt myndighetsrådgivning • Reviderade hänsynsregler
• Möjligheter att utdöma påföljd enligt 38 § skogsvårdslagen • Naturvårdsavtal och intrångsersättning
• Generell samrådsplikt för skogsbilvägar
• Statliga bidrag till samverkan mellan och planering av skogsbilvägar.
Planera för våtmarker och vatten i skogsbruket
Många av de problem med skador på våtmarker, i vattendrag och i kantzoner som uppdagats genom åren visar att beslutsunderlagen nästan alltid varit bristfälliga. Planerare, entreprenörer och skogsägare känner sällan till de kvalitéer som finns i dessa naturmiljöer. Man har sällan haft tillgång till ett underlag som visar känsliga områden som kräver en noggrann planering av skogsbruksåtgärder och fältbesök.
Skogsbruksplanering måste i högre grad framöver ta hänsyn till landskapet även utanför fastighetsgränserna. Avrinningsområdets särskilda egenskaper blir framöver blir en helt nödvändig faktor att ta hänsyn till, inte minst med tanke på vattenförvaltningen.
De gröna skogsbruksplanerna, som utgör ett frivilligt planeringsunderlag för markägaren, behöver utvecklas till att ge större hänsyn till mark- och vattenvård och den hydrologiska situationen på fastigheten och i avrinningsområdet. På fas- tighetsnivå bör betydelsefulla kantzoner, till exempel mot våtmarker, sjöar och vattendrag, få en målklassning som ger förstärkt hänsyn eller kombinerade mål. Även diken skulle kunna målklassas (se sid. 110). Detta ger en tydligare fingervis- ning om behovet av särskild hänsyn till hydrologiska kvaliteter, men utesluter inte att samordna med åtgärder på intilliggande fastmark.
I projektet Levande Skogsvatten, som drivs av Världsnaturfonden WWF och Sveaskog, har en modell för klassning av vattenmiljöer utarbetats. En slutrapport är under utarbetande och kommer att publiceras under december 2007. Där bedöms vattenmiljöernas värde med tre huvudkriterier: naturvärde, påverkan och känslig- het. Inventeringsmetodiken har testats i olika delar av landet. Inventeringsmodellen bör gå att bygga in i en modern skogsbruksplan. Skogsvårdsstyrelsen i Jönköping- Kronoberg utvecklade år 2001 en planmodell som också testats framgångsrikt i
praktiken143.
Skogsstyrelsen ska se över möjligheterna att integrera de två planeringsmodel- lerna i en manual som kan användas av skogsnäringen för att utarbeta moderna ”blå-gröna” skogsbruksplaner med inriktning mot våtmarker och vattenmiljöer. Manualen bör visa användbarheten av tillgängligt underlagsmaterial på landskaps- nivå och kan följas upp med utbildningsinsatser riktade mot planläggare.
143
Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket avser att tillsammans säkerställa att när- ingen har till relevant underlag, främst i form av en samlad GIS-baserad kunskaps- bas. Digitala kartskikt från våtmarksinventeringen, sumpskogsinventering, register över värdefulla sjöar och vattendrag, skog- och vatteninventeringar och biotopkar- teringar ska göras tillgängliga och spridas till myndigheter, markägare och verk- samhetsutövare, som underlag för planering av skogsbruksåtgärder.
Förbättra hänsynen inom skogsbruket
Hänsynen till mark- och vattenvårdens samt natur- och kulturvårdens intressen behöver förstärkas inom skogsbruket, om miljökvalitetsmålen för våtmarker och vattenmiljöer ska nås. Detta nås främst genom ökad prioritering av mark- och vat- tenfrågor i planeringen och genomförandet av skogsbruksåtgärder.
INFORMATION OCH UTBILDNING
Informationskampanjer och utbildningar med syfte att öka kunskapen om den ge- nerella hänsynens betydelse för natur- och kulturmiljöns intressen behöver genom- föras. Informationen och utbildningarna bör ta upp hur man kan prioritera, planera och på bästa sätt genomföra skogsbruksåtgärder med hänsyn till mark, vatten, bio- logisk mångfald och kulturmiljön, samt behandla kopplingen mellan olika bruk- ningsmetoder och effekter på miljön. Insatserna riktas till entreprenörer, skogsäga- re och ledningar för skogsbolag och bör även kunna uppmuntra skogsnäringen att på frivillig väg förstärka hänsynen, åtminstone i nivå med de skogliga sektorsmå- len.
Medel blir tillgängliga redan år 2008 från landsbygdsprogrammet för utbild- ningsinsatser som kopplar till generell hänsyn till natur och kultur. Det är önskvärt att från år 2009 kunna göra riktade insatser när det gäller mark, våtmarker och skogsvatten.
FÖRSTÄRKT RÅDGIVNING
Skogsstyrelsens rådgivning är mycket betydelsefull för att stödja skogsbrukets arbete med den generella hänsynen, där vattenfrågor är en viktig del (se sid. 74). Arbetet med samordnad rådgivning till markägare och fältbesök behöver förstär- kas, sannolikt även för att tillmötesgå förväntade anspråk från vattenförvaltningen. Skogsstyrelsen avser att för sin rådgivning utnyttja befintliga medel inom lant- bygdsprogrammet.
En relativt stor andel av avverkningsanmälningarna berör känsliga markförhål- landen samt värdefulla eller känsliga våtmarker och vattendrag. Under förutsätt- ning att en förstärkt rådgivning ges på ytterligare 5% av avverkningsanmälningar- na, så innebär det en kostnad på cirka 2 miljoner kronor per år.
REVIDERADE HÄNSYNSREGLER
Skogsbrukets effekter på vattenmiljöer har uppmärksammats allt mer. Hänsynsreg- lerna i 30 § skogsvårdslagen och Skogsstyrelsens tillhörande föreskrifter behöver
revideras så att mark- och vattenvårdens intressen tillvaratas på ett bättre sätt, i enlighet med SOU 2006:81 Mervärdesskog.
Hänsynsreglerna innehåller många aspekter av olika karaktär som verksam- hetsutövaren ska beakta. Hur prioriteringar inom hänsynen ska göras för att opti- mera nyttan behöver bli tydligare. Ett första steg kan vara att dela upp hänsynsreg- lerna i 1) hänsyn till mark/vatten inklusive skyddszoner och hänsynskrävande bio- toper, 2) hänsyn till strukturer/objekt inklusive arter, död ved, kulturspår etc.
En arbetsgrupp inom Skogsstyrelsen arbetar för närvarande med att ta fram en strategi och en handlingsplan för myndighetens arbete med generell hänsyn. Avsik- ten är att förslag ska finnas framme senast den 31 december 2007. En del i detta arbete är att analysera gällande regelverk, vid behov avser Skogsstyrelsen att åter- komma till regeringen med förslag på förbättringar.
MÖJLIGHETER ATT UTDÖMA PÅFÖLJD ENLIGT 38 § SKOGSVÅRDSLAGEN
Skogspolitiken, som jämställer produktions- och miljömålen, innebär att skogs- ägarna ansvarar för åtgärder som ligger inom ramen för normalt brukande. Brukan- det ska efterleva de grundläggande kraven om hänsyn till skydd för mark, växter och djur i 30 § skogsvårdslagen. Hänsyn kan endast krävas till en viss nivå och pågående markanvändning får inte avsevärt försvåras.
Det är dock i detta sammanhang oklart hur oacceptabla skador kan hanteras. Gränsen för vad som inte kan anses ingå i pågående markanvändning eller normalt brukande behöver klargöras.
Myndigheterna behöver kunna beivra de fall skogsbruksåtgärder utförts med kraftigt bristande hänsyn eller så att svåra skador uppstått, t.ex. markskador vid transport över en våtmark. Som lagstiftningen nu är formulerad kan påföljd endast utdömas om Skogsstyrelsen först meddelat ett föreläggande eller förbud (se sid. 71), med vissa undantag.
Skogsstyrelsen har i sitt yttrande över Mervärdesskog144 tillstyrkt förslaget om
att kunna ta ut en sanktionsavgift vid vissa överträdelser mot bestämmelser i skogsvårdslagstiftningen. Om detta ska tillämpas även för 30 § skogsvårdslagen, anser Skogsstyrelsen att föreskrifterna behöver förtydligas för att tillgodose den enskildes rättssäkerhet.
NATURVÅRDSAVTAL OCH ERSÄTTNING
I särskilt angelägna fall kan de nya formerna för naturvårdsavtal (se sid. 50) använ- das för att säkerställa en förstärkt hänsyn, till exempel genom reglering av skog- bruket i skyddszoner till i synnerhet värdefulla våtmarker och vattenmiljöer. Skogsstyrelsen har idag möjlighet att ersätta markägaren om föreläggande eller förbud medför att skogbruksåtgärder försvåras eller blir extra kostsamma. Behovet av att nyttja naturvårdsavtal och ersättningar för att säkerställa hänsyn till våtmar- ker är ännu okänt och de statsfinansiella kostnaderna kan inte uppskattas.
144
KONSEKVENSER
Förbättrad hänsyn till natur- och kulturmiljön kan vara kostnadseffektivt för både samhället och berörda markägare. För samhället allokeras resurserna mer effektivt eftersom naturvården inriktas mot de områden som ger störst miljönytta, samtidigt som verksamhetsutövaren genom ökad kompetens och bättre planering kan effekti- visera sitt arbetet med hänsyn. Insatserna kräver dock resurser i form av både tid och pengar från myndigheter och enskilda.
Ökade och mer samordnade insatser från myndigheternas sida ger, särskilt ini- tialt, ett merarbete. Arbetsinsatsen blir med nödvändighet stor, då det ofta är många markägare och andra aktörer involverade. Ökat arbete med rådgivning och samråd kan leda till att annan verksamhet på myndigheten prioriteras ned, förutsatt att medelstilldelningen och produktiviteten inte ökar nämnvärt. Då dikesrensning och andra skogliga åtgärder på våtmarker verkar öka successivt, särskilt i södra Sveri- ge, så bör möjligheterna att förebygga problem och konflikter utnyttjas. Dock med- för det även att behovet av tillsyn minskar, så sammantaget är det svårt att bedöma hur åtgärden påverkar myndigheten i slutändan.
Konsekvenserna för natur- och kulturmiljön blir positiv både på kort sikt men kanske ännu viktigare på lång sikt. Genom att undvika skador på mark och vatten minskar risken för negativ påverkan på vegetation och vattenkvalitet. Ökade area- ler kantzoner och oskadade småbiotoper gör att livsmiljöer för såväl vanliga som hotade arter bevaras i vardagslandskapet. Kantzoner, där skog övergår i våtmark eller vattenmiljö, är ofta mångformiga miljöer med hög artrikedom. Små, hänsyns- krävande biotoper som källor och kärr är livsnödvändiga för många växter och djur och kan fungera som refugier i ett hårt brukat landskap. Även om mer kunskaper om effekten av klimatförändringar behövs så är det sannolikt att väl fungerande våtmarker ger ekosystemtjänster, till exempel kopplat till hydrologin i landskapet, som samhället kommer bli än mer beroende av i framtiden.
För skogsnäringen medför kompetenshöjning, både om miljö- och produk- tionsmässiga frågor, att negativa miljökonsekvenser minimeras. En ökad aktivitet som är balanserad innebär ett minimum av konflikter och att man kan spara pengar genom att undvika onödiga satsningar. Stimulering för utveckling av skonsamma tekniker och metoder kan även medföra effektiviseringar för skogsbruket. Om inte den generella hänsynen förbättras kan samhällets behov av formellt skydd komma att öka, för att säkerställa att skogslandskapets biologiska mångfald bibehålls och stärks. Samtidigt innebär en ökad hänsyn inskränkningar för skogsbruket. Kostna- derna för skogsbruket har inte beräknats, men för en grundläggande bild hänvisas till konsekvensanalyserna om kantzoner i underlagsrapporten för Levande skogar.
Tabell 13. Översikt av konsekvenser för förbättrad hänsyn inom skogsbruket. Myndighet Markägare/entreprenör Natur- och kulturmiljön
- ökat arbete med rådgiv- ning och samråd
+ effektivare naturvård eller ”mer naturvård för pengarna”
+ fler kantzoner mot våt- marker till nytta för artrike- domen
+ minskat arbete med tillsyn - mer tid och pengar krävs för planering och samråd
+ fler småbiotoper som livsmiljö för arter + möjligheter att förebygga
miljöproblem och konflikter
+ konflikter kan minimeras + positiva åtgärder även i ett landskapsperspektiv +/- ökade krav på kompetens
och skonsamma metoder
+ minskad risk för skador på mark och vattenmiljöer + effektivare skogsbruksme-
toder?
+ våtmarkers förmåga att tillhandahålla ekosystem- tjänster bibehålls
Samordna skogsbilvägar
Åtgärden syftar till att skogsbilvägar inte ska orsaka skada på natur- och kulturmil- jön i våtmarker genom förbättrade möjligheter att avstyra vägbyggnad som påver- kar våtmarker. Samverkan ger effektivare byggande av skogsbilvägar så att färre vägar behöver byggas.
SAMRÅDSPLIKT FÖR SKOGSBILVÄGAR
En generell samrådsplikt för skogsbilvägar bör införas i hela landet. Skogsstyrelsen arbetar redan idag utifrån uppfattningen att skogsbilvägar ska anmälas för samråd enligt 12 kap 6 § miljöbalken, men trots det anläggs skogsbilvägar som i vissa fall väsentligen har ändrat naturmiljön utan Skogsstyrelsens kännedom.
Skogsstyrelsen har övervägt möjligheten att med stöd av andra stycket 12 kap 6 § miljöbalken införa allmän samrådsplikt. Dock syftar den möjligheten främst till att införa samrådsplikt för en viss eller vissa åtgärd/-er i ett avgränsat geografiskt område. Generella regler för hela landet bör i första hand införas genom en författ- ningsändring.
BIDRAG TILL SAMVERKAN OCH PLANERING AV SKOGSBILVÄGAR
Samverkan ska i första hand syfta till att finna vägsträckningar så att våtmarker och vattenmiljöer inte påverkas negativt. Bidrag behövs som incitament till markägare för planering och inte minst för att de ska kunna avsätta tid och resurser till sam- verkan, vilket kan vara tidskrävande. Skogsstyrelsen kan som neutral part driva det samordnade planeringsarbetet som sedan utmynnar i utmärkning av vägsträckning- en samt hjälpa samverkansparterna upprätta någon form av avtal eller frivillig överenskommelse emellan sig.
KONSEKVENSER
I dag, då statlig styrning och samverkan i de flesta fall saknas vid byggnation av skogsbilväg, är skogsnäringens resursanvändning inte optimal. Samråd med Skogs- styrelsen vid byggnation av skogsbilvägar minskar risken för att natur- och kultur- miljövärden ska påverkas negativt. I synnerhet gäller det om samråd kombineras med samverkan mellan markägare i ett område. En samordning av vägbyggnation
gagnar nästan alltid markägarna då den totala vägsträckningen kan begränsas och kostnaden därmed blir lägre för den enskilde. När flera markägare samordnar sina resurser ökar dessutom möjligheterna att bygga med hög standard.
En planerad och samordnad vägsträckning innebär att vägen, i görligaste mån, kan styras bort från kulturmiljövärden, bäckar och våtmarker. Vägar kan lokalise- ras där de samlat ger mest nytta för investerade medel och på så sätt även motverka ett onödigt tätt vägsystem. Ett väl planerat och utformat vägnät är en viktig förut- sättning för såväl god miljövård som ett långsiktigt och lönsamt skogsbruk samt regional utveckling.
En allmän samrådsplikt skulle skapa klarhet i hanteringen av skogsbilvägar, både för myndigheten och för utövaren. Granskning av samrådsärenden i Väster- botten anses framgångsrik både av myndigheten och markägare/entreprenörer, särskilt då dessa ärenden hanterats av personer med kompetens både om tekniska frågor och miljöaspekter. Ansvaret att bedöma om vägen kommer att väsentligen påverka naturmiljön eller orsaka markavvattning lyfts från den enskilde till Skogs- styrelsen. Det medför att markägaren, om myndighetens råd följs, inte riskerar påföljd på grund av utebliven anmälan eller uppkommen skada.
För att kunna stödja verksamhetsutövarna behöver skogsstyrelsens och länssty- relsernas resurser för handläggning av samråd enligt 12 kap 6 § miljöbalken för- stärkas. Utan ökade medel kan annan verksamhet på myndigheterna behöva priori- teras ned, men samtidigt kan behovet av tillsynen minska till följd av bättre sam- råd.
Tabell 14. Översikt av konsekvenser för generell samrådsplikt, samverkan och planering gällande skogsbilvägar.
Myndighet Markägare/entreprenör Natur- och kulturmiljön
- ökat arbete med samråd + att känsliga miljöer pekas ut leder till mindre tveksamhet
+ färre ”onödiga” vägar + minskat arbete med tillsyn - ökad administrativ belast-
ning
+ större möjlighet att hitta vägsträckning som inte riskerar orsaka skada + bedömningen om vägen
orsakar markavvattning lyfts från den enskilde
+ minskade kostnader för vägplanering och byggnation