Underlagsrapport till fördjupad
utvärdering av miljömålsarbetet
Underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet
Beställningar
Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM-Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket
Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-5771-8
ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2007 Tryck: CM Gruppen, Bromma 2007
Förord
Vart fjärde år genomför regeringen en fördjupad utvärdering av arbetet med miljö-kvalitetsmålen och redovisar detta till riksdagen. I april 2008 ska Miljömålsrådet lämna sin samlade bedömning av miljömålsarbetet i dess helhet till regeringen. Föreliggande rapport behandlar miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker. Den utgör det underlag inför den fördjupade utvärderingen som Naturvårdsverket i samråd med Skogsstyrelsen, Jordbruksverket och Riksantikvarieämbetet överläm-nar till Miljömålsrådet.
Underlag till utvärderingen har inhämtats från myndigheterna, från regionala och nationella utredningar och rapporter och från forskningsrapporter. Remissvar har inkommit från 49 instanser. Många bra synpunkter och förslag har arbetats in i rapporten.
Rapporten har tagits fram av Ann Wahlström, Naturvårdsverket. Johan Abeni-us, Naturvårdsverket, har lämnat underlag om tillståndet i våtmarkerna och förslag till uppföljning. Underlag rörande delmålet Våtmarker i odlingslandskapet har tagits fram av Nils Lagerkvist, Jordbruksverket, och även presenterats i Jordbruks-verkets miljööversyn (delrapport februari 2007 – underlag till fördjupad utvärde-ring), därefter har Johan Wallander och Lone Möller bidragit med synpunkter. Charlotte Hamilton och Camilla Eriksson har ansvarat för underlag och synpunkter från Riksantikvarieämbetet. Från Skogsstyrelsen har Erik Ederlöf och Arne Öberg främst svarat för underlag och synpunkter men flera andra har bidragit.
Naturvårdsverket vill rikta ett stort tack till alla som bidragit med synpunkter under arbetet gång.
Innehåll
FÖRORD 3 INNEHÅLL 5 SAMMANFATTNING 9
Uppföljning och trend för mål och delmål 9
Förslag till nya delmål och åtgärder 10
Hänsyn till våtmarker 10
Långsiktigt bevarande av våtmarker 10
Våtmarker i odlingslandskapet 11
SUMMARY 12
In-depth evaluation of Thriving Wetlands 12
Follow-up and trends 13
Proposed new interim targets and measures 14
Consideration for wetlands 14
Long-term conservation of wetlands 14
Wetlands in the agricultural landscape 15
INLEDNING 16
Uppdraget 16
Regeringens riktlinjer 17
Syfte 17
Förankring och arbetsorganisation 17
MILJÖKVALITETSMÅLETS INNEBÖRD 18
Behov för att nå Myllrande våtmarker 18
Tolkning av regeringens preciseringar 20
UPPFÖLJNING – UTVECKLING I MILJÖN 26
Våtmarksinventeringen 26
Tillståndet i våtmarkerna 27
Resultat av fjärr- och förändringsanalyser 28
Bevarandestatus för myrtyperna i habitatdirektivet 29
Igenväxning och kvävenedfall 30
Våtmarker och klimatet 31
Klimatförändringars påverkan på våtmarker 31
Hänsyn till våtmarker 33
Markavvattning och skyddsdikning 33
Rensning av diken och vattendrag 35
Jordbrukets påverkan 40
Skogsbrukets påverkan och hänsyn 41
Torvutvinning 43
Barmarkskörning i våtmarker 45
Bevarande av våtmarker 46
Restaurering och skötsel 46
Naturreservat och nationalparker 47
Biotopskydd 48
Naturvårdsavtal och frivilliga avsättningar 49
Våtmarker i Natura 2000 50
Ramsarområden 51
Bevarande av våtmarkernas kulturvärden 51
Kompensationsåtgärder 52
UPPFÖLJNING – MÅL OCH DELMÅL 54
Strategi för skydd och skötsel – delmål 1 54
Myrskyddsplanen – delmål 2 54
Måluppfyllelse och prognos 55
Genomförande av skydd 55
Revideringen av Myrskyddsplan för Sverige 57
Skogsbilvägar – delmål 3 57
Måluppfyllelse 57 Prognos 58 Förändringsanalys 59
Våtmarker i odlingslandskapet – delmål 4 59
Måluppfyllelse och prognos 59
Nyanläggning, återskapande och restaurering 61
Styrmedel och strategiskt arbete 63
Åtgärdsprogram för hotade arter – delmål 5 67
Måluppfyllelse och prognos 67
Rikkärr och groddjur – exempel på åtgärdsprogram 68
Länsstyrelserna samordnar 68
VARFÖR SER DET UT SOM DET GÖR? 69
Hänsyn till våtmarker 69 Markavvattningsföretag och rensning av diken och vattendrag 69
Hänsynsreglerna i skogsvårdslagen 71
Samråd för skogsbilvägar 73
Torvutvinning 75
Bevarande av våtmarker 76
Skogsmark och skydd av myr 77
Hänsyn och frivilliga avsättningar 77
Länsstyrelsernas resurser 78
Anläggning och restaurering av våtmarker 78
Uppsökande verksamhet och samordning 78
Jordbruksmarkens alternativvärde 79
Kostnad för skötsel av våtmarker 79
FÖRSLAG TILL NYA OCH JUSTERADE MÅL 81
Övergripande uppföljning av Myllrande våtmarker 82
Varför dessa tre delmål? 82
Hänsyn till våtmarker 84
Förtydligande av delmål Hänsyn till våtmarker 84
Motivering för Hänsyn till våtmarker 85
Om regionalisering av delmål Hänsyn till våtmarker 85
Uppföljning av delmål Hänsyn till våtmarker 86
Långsiktigt bevarande av våtmarker 87
Förtydligande av delmål Bevarande av våtmarker 87
Motivering för delmål Bevarande av våtmarker 88
Om regionalisering av delmål Bevarande av våtmarker 90
Uppföljning av delmål Bevarande av våtmarker 91
Våtmarker i odlingslandskapet 92
Förtydligande av delmål Våtmarker i odlingslandskapet 92
Motivering för delmål Våtmarker i odlingslandskapet 93
Om regionalisering av delmål Våtmarker i odlingslandskapet 96
Uppföljning av delmål Våtmarker i odlingslandskapet 96
FÖRSLAG TILL ÅTGÄRDER OCH STYRMEDEL 99
Utred klimatförändringarnas påverkan och möjliga anpassningar 99
Undersök hur klimateffekter kan motverkas 99
Restaurera våtmarker i skogen 101
Planera för våtmarker och vatten i skogsbruket 102
Förbättra hänsynen inom skogsbruket 103
Samordna skogsbilvägar 106
Orsaka inte körskador 108
Rensa diken och vattendrag hänsynsfullt 108
Utred ekonomisk ersättning som kompensationsåtgärd 112
Delmål Långsiktigt bevarande av våtmarker 112
Genomför den reviderade myrskyddsplanen 113
Inventera och tillvarata våtmarkernas kulturmiljövärden 114
Bevara Ramsarområdena 117
Sköt och restaurera skyddade områden 117
Delmål Våtmarker i odlingslandskapet 117
Anlägg och restaurera våtmarker 118
Ta fram planeringsunderlag för anläggning och restaurering 122
Arbeta uppsökande och samordna 123
Genomför bristanalyser för biologisk mångfald 123
Möjliggör markplanering och markbyten 124
Satsa på ny teknik för skötsel av våtmarker 124
Utvärdera anlagda och restaurerade våtmarker 124
REFERENSER 125
Sammanfattning
Vart fjärde år genomförs en fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet. Detta do-kument utgör underlagsrapport för miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker i den andra fördjupade utvärderingen. Miljömålsrådets utvärdering inklusive underlags-rapporterna ska lämnas till regeringen den 1 april 2008.
Miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker omfattar våtmarker i hela landskapet. Våtmarkernas kulturvärden, biologiska mångfald, ekologiska funktioner samt be-tydelse för lokalklimat och hydrologi ska bevaras och stärkas. Exploatering av våtmarker bör undvikas så långt som det är möjligt och återskapande av våtmarker behöver ske i bygder där många våtmarker försvunnit eller utsatts för ingrepp.
Delmålen under Myllrande våtmarker är etappmål och täcker inte in den över-gripande målsättningen i sin helhet. De fokuserar på särskilt angelägna frågor där riktade insatser behövs för att miljökvalitetsmålet ska nås.
För att nå Myllrande våtmarker krävs långsiktigt skydd, restriktivitet med till-stånd och dispenser, generell hänsyn och varsam återställning av våtmarker. Gene-rellt finns en bra grund i miljöbalken och annan lagstiftning, inte minst genom markavvattningsbestämmelserna. Den generella hänsynen är emellertid otillräcklig. Olika verksamhetsutövare, främst inom de areella näringarna, måste ta bättre hän-syn till våtmarkernas funktioner och värden. Det som krävs är främst information, förbättrad planering, samt resurser för rådgivning, samråd och tillsyn.
Åtgärder inom Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Ett rikt od-lingslandskap och Levande skogar är av stor vikt för miljökvalitetsmålet. Omvänt har åtgärder som genomförs inom Myllrande våtmarker nytta för ovan nämnda miljökvalitetsmål och i förlängningen även Hav i balans och Grundvatten av god kvalitet. Åtgärderna syftar i hög grad till att stärka den biologiska mångfalden och är viktiga bidrag för att uppfylla miljökvalitetsmålet Ett rikt växt och djurliv.
Uppföljning och trend för mål och delmål
Myllrande våtmarkerVåtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funktion i landskapet skall bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för framtiden.
Strategi för skydd och skötsel – delmål 1 (målår 2005) Myrskyddsplanen – delmål 2 (målår 2010)
Skogsbilvägar – delmål 3 (målår 2006)
Våtmarker i odlingslandskapet – delmål 4 (målår 2010) Åtgärdsprogram för hotade arter – delmål 5 (målår 2005)
Delmålet om skogsbilvägar nåddes inte i tid. Arbetet med skydd av myrar och återskapande av våtmarker i odlingslandskapet går långsamt framåt. Även om de tre tunga delmålen inte nås i tid ser situationen ganska ljus ut på lite längre sikt och mycket pekar på ett uppsving i våtmarksarbetet de närmaste åren.
De närmast berörda myndigheterna har antagit en gemensam strategi för Myll-rande våtmarker, Myrskyddsplan för Sverige har reviderats och arbetet med Natura 2000, vattenförvaltning och åtgärdsprogram för hotade arter rullar på. Mycket av åtgärdsansvaret vilar på länsstyrelserna och det är viktigt att de får såväl tillräckliga resurser som arbetsro för genomförandet. Skärpta målsättningar och ytterligare åtgärder krävs emellertid om miljökvalitetsmålet ska kunna nås, vilket behandlas vidare i denna rapport.
Förslag till nya delmål och åtgärder
Hänsyn till våtmarker
Senast år 2015 ska värdefulla våtmarkers natur- och kulturmiljövärden inte påver-kas negativt av mänskliga verksamheter, i synnerhet genom att:
• markavvattning, torvtäkt och skador från terrängkörning inte sker • avverkningar och andra skogsbruksåtgärder utförs med god hänsyn • vägar byggs så att de inte orsakar skada.
EXEMPEL PÅ VIKTIGA ÅTGÄRDER OCH STYRMEDEL
• Planering, utbildning, rådgivning och revidering av skogsvårdslagens hän-synsregler för att förbättra hänsynen till våtmarker inom skogsbruket.
• Samrådsplikt för skogsbilvägar samt bidrag till samverkan och planering mel-lan markägare för att förbättra samordningen vid byggnation av skogsbilvägar så att de inte orsakar skada på natur- och kulturmiljön i våtmarker.
• Översyn av lagstiftningen som rör rensning av diken och vattendrag, samt ökade satsningar på planering, utbildning och rådgivning för att öka hänsyns-tagandet och minska rensningarnas miljöpåverkan.
Långsiktigt bevarande av våtmarker
Till år 2015 ska natur- och kulturmiljön i särskilt värdefulla våtmarker bevaras genom att:
• uppsatta bevarandemål uppnås för minst 90 % av våtmarkerna • samtliga myrar i Myrskyddsplan för Sverige har ett långsiktigt skydd • kulturspåren identifieras och dokumenteras.
EXEMPEL PÅ VIKTIGA ÅTGÄRDER OCH STYRMEDEL
• Resurser till länsstyrelsernas arbete med långsiktigt skydd av myrarna i den reviderade myrskyddsplanen för att bevara den biologiska mångfalden i ett na-tionellt nätverk av särskilt värdefulla myrar.
• Resurser till länsstyrelserna för genomförande av kulturmiljöinventeringar av de oskyddade objekten i myrskyddsplanen, samt för det löpande bevarandear-betet, för att öka kunskaperna om och säkerställa bevarande av våtmarkernas kulturhistoriska värden.
Våtmarker i odlingslandskapet
I odlingslandskapet ska minst 5 000 ha våtmarker anläggas eller restaureras till 2015 så att:
• biologisk mångfald gynnas genom skapande och förbättring av livsmiljöer • minst 8 stora (>150 ha) våtmarksområden eller slättsjöar återskapas • våtmarker utformas med hänsyn till landskapets omgivande natur- och
kulturmiljö
• kulturspår bevaras och synliggörs
• reningseffekten uppgår till minst 650 ton kväve per år.
EXEMPEL PÅ VIKTIGA ÅTGÄRDER OCH STYRMEDEL
• Fortsatt arbete med anläggning och restaurering av våtmarker inom lands-bygdsprogrammet (LBP) plus ytterligare statlig finansiering av åtgärder i stora våtmarksområden, för att förbättra vattenkvaliteten, stärka den biologiska mångfalden och återupprätta landskapets kulturmiljövärden.
• Resurser till länsstyrelserna för framtagande av planeringsunderlag och upp-sökande arbete för att få till stånd rätt våtmark på rätt plats.
Summary
The Swedish Parliament has established 16 environmental quality objectives to guide Sweden towards a sustainable society. All different sectors of society are involved in the implementation of these objectives, aiming to solve the major envi-ronmental problems within a generation. The envienvi-ronmental quality objective Thriving Wetlands sets the framework for conservation and sustainable use of
wetlands. In Sweden, the term wetland1 applies primarily to mires, wet forests and
meadows, ponds, shallow lake areas and shore environments.
Every four years, an in-depth evaluation is made of the progress towards achieving the environmental quality objectives. The present document is the basis for the Thriving Wetlands environmental objective. It is a contribution to the Gov-ernment’s and Parliament’s second conclusive in-depth evaluation, which will form the basis for Sweden's environmental policy in the years to come. The Environ-mental Objectives Council’s evaluation, including supporting reports, is due to be delivered to the Government on 1 April 2008. The conclusions of the first in-depth
evaluation were reflected in Government Bill 2004/05:1502.
The present evaluation of progress towards the Thriving Wetlands objective looks at different efforts during the 2004-2007 period and assesses their success. Its primary purpose is to analyse and describe the need for additional interim targets, efforts and actions to achieve Thriving Wetlands. The report has been compiled by the Swedish Environmental Protection Agency in cooperation with the Board of Agriculture, the Forest Agency and the National Heritage Board, following consul-tation with county administrative boards and other authorities, as well as stake-holder organisations and NGOs.
In-depth evaluation of Thriving Wetlands
The Thriving Wetlands environmental quality objective covers wetlands through-out the landscape. The cultural value of wetlands, their biological diversity, eco-logical functions, and significance for local climate and hydrology must be pre-served and strengthened. The development of wetlands should be avoided to the greatest extent possible, while re-establishment of wetlands is necessary in areas where many have disappeared or been subjected to encroachment.
The interim targets under Thriving Wetlands are staggered targets, and don’t cover the overall objective in its entirety. They focus on particularly urgent issues
1
In Sweden, wetlands are defined as areas where water lies at or slightly above or below ground level for at least a large proportion of the year. The term ”wetland” also encompasses water bodies covered with a floating raft of vegetation. Wetland vegetation is mostly hydrophilous. Other aquatic environments such as lakes, rivers and streams or shallow marine waters, which are considered wetlands under the Ramsar Convention, are dealt with in the environmental quality objectives Flourishing Lakes and
Streams, and A Balanced Marine Environment, and Flourishing Coastal Areas and Archipelagos.
2
A summary of Government Bill 2004/05:150 “Environmental Quality Objectives – A Shared Responsi-bility” is available at www.sweden.gov.se/content/1/c6/06/69/79/80a58d03.pdf.
where targeted measures are needed if the environmental quality objective is to be achieved.
Achieving Thriving Wetlands will require long-term protection, a restrictive-ness on granting permits and exemptions for exploitation, environmental considera-tion, and careful restoration of wetlands. Generally speaking, there is a good legal basis in the Environmental Code and other legislation, not least the regulations on land drainage. General environmental consideration, however, is insufficient. Vari-ous operators, mainly in agriculture, forestry and fisheries, must show greater con-sideration for the function and value of wetlands. What is needed is primarily in-formation, improved planning, and funding for advisory services, consultation and supervision.
Measures under Zero Eutrophication, Flourishing Lakes and Streams, A Varied Agricultural Landscape, and Sustainable Forests are very significant for Thriving Wetlands. Conversely, measures carried out under Thriving Wetlands are benefi-cial for the above-mentioned environmental quality objectives and, in the longer term, for A Balanced Marine Environment and Good-Quality Groundwater as well. To a large extent, measures are intended to strengthen biological diversity, and are therefore significant contributions towards achieving the Rich Diversity of Plant and Animal Life objective.
Follow-up and trends
Thriving WetlandsThe ecological and water-conserving function of wetlands in the landscape must be maintained and valuable wetlands preserved for the future.
Interim target 1 (target year 2005)
A national strategy for the protection and management of wet-lands and wet woodwet-lands will be drawn up by 2005.
Interim target 2 (target year 2010)
By 2010 long-term protection will be provided for all the wetland areas listed in the Mire Protection Plan for Sweden.
Interim target 3 (target year 2006)
By 2006 forest roads will not be built over wetlands with signifi-cant natural or cultural assets or in such a way as to adversely affect such wetlands.
Interim target 4 (target year 2010)
At least 12,000 hectares of wetlands and ponds will be estab-lished or restored on agricultural land by 2010.
Interim target 5 (target year 2005)
By 2005 action programmes will have been prepared and intro-duced for threatened species that are in need of targeted meas-ures.
The interim target for forest roads was not met on time. Measures to protect mires and re-establish wetlands on agricultural land are progressing slowly. Even if the three most important interim targets are not met on time, longer-terms prospects are quite good, and there are many indications that wetlands preservation will gain momentum over the next few years.
The authorities most closely concerned have adopted a joint strategy for Thriv-ing Wetlands, the Mire Protection Plan has been revised, and progress is beThriv-ing made concerning Natura 2000, the Water Framework Directive and action pro-grammes for threatened species. County administrative boards hold much of the responsibility for the implementation of these measures, and it is important that they get sufficient operational means as well as the opportunity to focus on ongo-ing tasks. Nonetheless, revised aims and further measures are required if the envi-ronmental quality objective is to be achieved.
Proposed new interim targets and measures
Consideration for wetlands
By 2015 the natural and cultural assets of valuable wetlands will no longer be negatively affected by human activities, in particular:
• land drainage, peat extraction and damage from off-road driving have ceased • felling and other forestry measures are carried out with environmental
consid-eration
• roads are constructed so that they do not cause damage.
EXAMPLES OF IMPORTANT MEASURES
• Planning, training, advisory services, and a revision of the Forestry Act’s rules on environmental consideration in order to improve consideration for wetlands in forestry.
• Consultation requirement for building forest roads, and grants for cooperation and planning between landowners to improve coordination when building for-est roads so that they don’t damage the natural and cultural environment in wetlands.
• Review of legislation concerning the clearing of ditches and streams, and in-creased efforts in planning, training and advisory services to increase envi-ronmental consideration and lessen the envienvi-ronmental impact of clearing.
Long-term conservation of wetlands
By 2015 the natural and cultural environment of particularly valuable wetlands will be preserved, by means of:
• set conservation targets are met for at least 90% of wetlands • all mires in the Mire Protection Plan have long-term protection • cultural heritage features are identified and documented.
EXAMPLES OF IMPORTANT MEASURES
• Resources allocated to the county administrative boards’ work on long-term protection of mires in the revised Mire Protection Plan, in order to preserve the biological diversity in a national network of particularly valuable mires. • Resources allocated to the county administrative boards for cultural
environ-ment inventories of the unprotected mires in the Mire Protection Plan, for run-ning conservation efforts, for increasing knowledge about and guaranteeing the preservation of the cultural heritage value of wetlands.
Wetlands in the agricultural landscape
At least 5,000 hectares of wetlands will be established or restored in the agricul-tural landscape by 2015, so that
• biological diversity benefits from the creation and improvement of habitats • at least 8 large (>150 hectares) wetland areas or shallow lakes are re-created • wetlands are designed with due consideration for the surrounding natural and
cultural environment
• cultural heritage features are preserved and made visible
• the plant nutrient retention rate is at least 650 tons of nitrogen per year.
EXAMPLES OF IMPORTANT MEASURES
• Continued efforts to establish and restore wetlands within the Rural Develop-ment Programme and additional state funding of measures in large wetland ar-eas, in order to improve water quality, strengthen biological diversity, and re-establish the cultural environment assets of the landscape.
• Resource allocation to the county administrative boards to allow them to as-semble planning data and engage in outreach activities in order to locate the right type of wetland in the right place.
Inledning
I april 1999 fattade riksdagen beslut om femton övergripande nationella
miljökvali-tetsmål3 och i november 20054 tillkom det sextonde miljömålet, Ett rikt växt- och
djurliv. Det övergripande syftet med miljökvalitetsmålen är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta.
För att nå miljökvalitetsmålen beslutade riksdagen i november år 2001 om del-mål, åtgärder och strategier vilka sedan reviderades i november 2005. Delmålen anger inriktning och tidsperspektiv i det fortsatta konkreta miljöarbetet. Arbetet mot miljökvalitetsmålen ska koncentreras i tre övergripande strategier: Effektivare energianvändning och transporter, Giftfria och resurssnåla kretslopp, samt Hus-hållning med mark, vatten och bebyggd miljö.
Vart fjärde år ska miljömålsarbetet genomgå en fördjupad utvärdering och den-na rapport är underlag till den andra fördjupade utvärderingen. Naturvårdsverket är målansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker och ska lämna underlag till Miljömålsrådet den 30 september 2007. Miljömålsrådets utvärdering, samt underlagsrapporterna för respektive miljökvalitetsmål och strategi ska lämnas till regeringen den 1 april 2008.
Uppdraget
Utgångspunkten för 2008 års fördjupade utvärdering av Myllrande våtmarker är
regeringens proposition Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag5,
underlags-rapporten om Myllrande våtmarker till miljömålsrådets fördjupade utvärdering
20046, samt Nationell strategi för Myllrande våtmarker7. Riktlinjerna för uppdraget
kring fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen fastställdes av Miljömålsrådet i
januari 20068. Uppdraget har på olika sätt specificerats av Miljömålsrådets kansli9.
Naturvårdsverket är målansvarig myndighet och har huvudansvaret för utvärde-ringen av Myllrande våtmarker. Skogsstyrelsen har delmålsansvar för delmål 3 om skogsbilvägar och Jordbruksverket för delmål 4 om anläggning och restaurering av våtmarker i odlingslandskapet. Riksantikvarieämbetet har ansvar för den över-gripande frågan kulturmiljö i såväl miljökvalitetsmålet som delmålen. Länsstyrel-serna har svarat för uppföljning och utvärdering av de regionala delmålen.
Denna fördjupade utvärdering tar vid där den förra6 slutade. Många av de
på-verkansfaktorer och drivkrafter som där beskrivs kvarstår.
3
Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 1998/99:MJU06, Regeringens proposition 1997/98:145.
4
Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2005/06:MJU3.
5 Regeringens proposition 2004/05:150. 6 Naturvårdsverket, 2003. 7 Naturvårdsverket m.fl., 2005. 8 Miljömålsrådet 2006-01-18. 9 Miljömålsrådet, 2007-01-16.
Regeringens riktlinjer
Regeringen har särskilt angett5 att de berörda myndigheterna i denna fördjupade
utvärdering av Myllrande våtmarker bör behandla regler som avser att skydda våt-marker i vardagslandskapet; möjligheten att formulera delmål och åtgärder koppla-de till torv och torvbrytning; åtgärkoppla-der vad avser markavvattning och vattenverk-samhet; samt påverkan på våtmarkerna från terrängkörning.
Syfte
Utvärderingen ska ge svar på om arbetet med miljökvalitetsmålet 2004-2007 har varit framgångsrikt, samt belysa behovet av ytterligare delmål, insatser och åtgär-der för att nå Myllrande våtmarker. Rapporten ska också utgöra unåtgär-derlag till Mil-jömålsrådets samlade utvärdering och bedömning av miljömålsarbetet i dess helhet. Den kommer dessutom att användas som ett av flera underlag till regeringens för-djupade utvärdering av miljömålssystemet 2009. Rapporten kan även användas som kunskapsunderlag av intresseorganisationer, skolor, länsstyrelser, kommuner och andra myndigheter.
Förankring och arbetsorganisation
Arbetet inom projektet FU Myllrande våtmarker har samordnats av Ann Wahl-ström på Naturvårdsverket. I arbetet har även Jordbruksverket, Skogsstyrelsen och Riksantikvarieämbetet deltagit. I februari 2007 höll Naturvårdsverket ett gemen-samt avstämningsmöte för Myllrande våtmarker och Levande sjöar och vattendrag där en bred inbjudan gick ut till intresseorganisationer, länsstyrelser och andra myndigheter. De nya förslagen till delmål presenterades även vid ett gemensamt seminarium med Skogsstyrelsen i april 2007 samt för det nationella skogliga sek-torsrådet i maj.
Förankring med andra myndigheter har också skett inom beredningsgruppen för miljömålsuppföljning (BMU) och samverkansgruppen för hushållningsstrategin (SAMHUS). Strategiarbete, framtidsscenarier, samt principer för delmålsformule-ringar har diskuterats vid workshops anordnad av Miljömålsrådets kansli i maj och september 2006 samt i februari 2007. Rapporten sändes ut på remiss under juni-augusti 2007.
Miljökvalitetsmålets innebörd
Delmålen under Myllrande våtmarker täcker inte in den övergripande målsättning-en i sin helhet, utan fokuserar på särskilt angelägna frågor där riktade insatser be-hövs för att miljökvalitetsmålet ska nås. I miljömålspropositionerna har regeringen i de så kallade innebär att-satserna preciserat vad Myllrande våtmarker går ut på i ett generationsperspektiv. Regeringen har angett att riksdagen i och med den för-djupade utvärderingen 2009 bör fastställa miljökvalitetsmålens innebörd.
Detta avsnitt förtydligar vad miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker och re-geringens preciseringar betyder och beskriver vad som i praktiken behövs för att målet ska nås till år 2020. Preciseringarna är tätt förknippade med och beroende av varandra och överlappar delvis. Konkretiseringarna bygger i mycket hög utsträck-ning på befintliga styrande dokument, såsom miljömålspropositionerna samt Na-turvårdsverkets och andra berörda myndigheters riktlinjer. För uttolkningen av Myllrande våtmarker är även formuleringarna för miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv relevanta.
Behov för att nå Myllrande våtmarker
Miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker
Våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funktion i landskapet skall bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för framtiden. VÅTMARKER
Miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker omfattar i huvudsak myrar, sumpskogar, småvatten, fukthedar och fuktängar samt strandmiljöer vid hav, sjö och vattendrag. Hit räknas strandnära och därmed grunda vattenområden, vilka oftast är vegeta-tionsklädda. Sumpskog är våtmark med träd som har en medelhöjd av minst 3 me-ter och där krontäckningsgraden är minst 30 %.
Dessa våtmarkstyper faller in under den definition som tillämpats i den natio-nella våtmarksinventeringen (VMI):
Våtmark är en sådan mark där vatten under en stor del av året finns nära under, i eller strax över markytan samt dessutom vegetationstäckta vattenområden. Gränserna för hur nära markytan vattnet kan finnas i en våtmark varierar. I de flesta fall kan vegeta-tionen användas för att skilja våtmark från annan mark. Minst 50% av vegetavegeta-tionen bör vara hydrofil, dvs. fuktighetsälskande. Ett undantag är tidvis torrlagda bottnar i sjöar, hav och vattendrag, de räknas till våtmarkerna trots att de kan sakna vegetation.
Behov för måluppfyllelse
Ekologiska funktioner Våtmarker finns i sådan mängd och variation som säkerställer överlevnad och spridningsmöjlighet för våtmarksberoende arter inom deras naturliga utbredningsområden. Olika våtmarksmiljö-ers specifika strukturer och funktioner ska fungera så att de arter som är typiska för olika våtmarkstyper kan överleva på lång sikt. Restaurering och återskapande av våtmarkernas ekologiska funktioner sker i bygder där många våtmarker försvunnit eller utsatts för ingrepp, och de mest hotade naturtyperna prioriteras. Vattenhushållande funktioner Våtmarkers funktion för att hålla kvar vatten, rena vatten, jämna
ut vattenflöden och reglera lokalklimatet upprätthålls och stärks. Restaurering och återskapande av våtmarkernas hydrologiska och hydrokemiska funktioner sker i bygder där många våtmarker försvunnit eller utsatts för ingrepp.
Värdefulla våtmarker bevaras för framtiden
Genom en kombination av formellt skydd, skötsel, frivilliga åta-ganden och hållbart nyttjande säkerställs att de värdefullaste våtmarkernas natur- och kulturvärden och funktioner långsiktigt består. Exploatering av våtmarker med höga natur- eller kultur-värden undviks så långt som det är möjligt och behovet av kom-pensationsåtgärder beaktas.
EKOLOGISKA FUNKTIONER
• Flora och fauna Många växter och djur är beroende av våtmarker under hela eller delar av sin livscykel, från flyttfåglar till specialiserade orkidéer. Nästan 15% av våra rödlistade arter, 536 arter, förekommer på myrmarker och sötvat-tensstränder. Det traditionella brukandet av våtmarker för slåtter och bete var förr ett betydande inslag i landskapet och har skapat ett betydelsefullt biolo-giskt kulturarv.
• Klimat Växter använder kol som byggstenar och reducerar koldioxidhalten i atmosfären. Intakta, torvbildande våtmarker lagrar kol i torven och bidrar på så sätt till att minska växthuseffekten. Vid utdikning kan kolet frigöras. Å andra sidan kan våtmarker naturligt släppa ut metan och på så sätt förstärka växthuseffekten.
• Produktion Våta marker är ofta produktiva och nyttjas av skogsbruket, för bete och slåtter i jordbruket, av rennäringen, för torvtäkt och för jakt och bär-plockning. Grunda vattenområden är viktiga rekryteringsmiljöer för fisk.
VATTENHUSHÅLLANDE FUNKTIONER
• Hydrologi Våtmarker har stor betydelse för vattnets kretslopp genom att de samlar, lagrar och sprider vattnet vidare. Våtmarker kan fungera som flödesut-jämnare och minska risken för översvämningar, säkerställa kvalitet och nivåer på grundvatten samt minska effekterna av torka.
• Vattenkvalitet Våtmarker fungerar som reningsverk. Näringsämnen bryts ner eller binds upp i vegetation och bidrar till att minska övergödningen. Tungme-taller, bekämpningsmedel och partiklar binds av vegetation och sediment istäl-let för att spridas med vattnet.
• Hydromorfologi Våtmarker är viktiga för den fysiska strukturen i vattensy-stem. Växtligheten motverkar erosion genom att stabilisera sediment och strandmiljöer.
VÄRDEFULLA VÅTMARKER
Eftersom påverkansbilden skiljer sig mycket åt över landet, varierar i viss mån bedömningen av vilka våtmarker som i ett landskapsperspektiv är värdefulla mel-lan olika regioner. Generellt sett omfattar värdefulla våtmarker:
• våtmarker med höga naturvärden, vilka kan bestå i orördhet, mångfald av ar-ter och våtmarkstyper eller sällsynt flora och fauna. Det omfattar bland annat våtmarker som i våtmarks- och sumpskogsinventeringar bedömts ha
naturvär-desklass 1 och 2 (mycket höga respektive höga naturvärden). Många mindre
våtmarker har dock inte inventerats eller på grund av storleks- och mångfor-mighetskriterier i naturvärdeklassningen hamnat i en lägre naturvärdesklass, men kan trots det hysa höga värden som inte uppmärksammats vid den över-siktliga inventeringen.
• hydrologiskt intakta våtmarker, det vill säga våtmarker eller våtmarksområden som till sin dominerande karaktär och funktion inte påverkats av dikning eller andra ingrepp. I våtmarkinventeringens naturvärdesklass 3 återfinns även in-takta våtmarker som främst på grund av storlekskriteriet hamnat i en lägre na-turvärdesklass.
• våtmarker med höga kulturvärden, vilket innefattar kontinuitet i hävden och våtmarkernas biologiska kulturarv, samt bevarade karaktärsgivande land-skapselement och kulturlämningar såsom ängslador, hässjor och bevattnings-system.
Tolkning av regeringens preciseringar
I hela landet finns våtmarker av varierande slag, med bevarad biologisk mångfald och bevarade kulturhistoriska värden.
Våtmarker utgör omkring en fjärdedel av Sveriges landyta. En övervägande majo-ritet av våtmarkerna är i varierande grad påverkade av mänskliga ingrepp. Under historien har stora arealer våtmark helt försvunnit genom dikning, sjösänkning och uppodling. Förekomsten av våtmarker varierar mycket inom landet. Landsdelar där en särskilt stor andel våtmarker har förlorats är slättlandskapen i södra Sverige och på Gotland. I de fjällnära områdena finns stora arealer helt orörda våtmarker.
Målsättningen innebär att alla förekommande våtmarkstyper, såväl naturliga som kulturpräglade, finns i en sådan utsträckning och i ett sådant tillstånd att de långsiktigt kan bibehållas i ekologisk stabilitet och med bevarat artinnehåll. I våt-markerna finns en rik och varierad fauna och flora, i livskraftiga och reproduceran-de populationer.
Målsättningen om bevarande av våtmarkernas biologiska mångfald och kultur-värden nås till 2020 genom restriktivitet med tillstånd och dispenser för
verksam-heter som kan orsaka negativ påverkan i kombination med ett fortsatt arbete med långsiktigt skydd och skötsel av särskilt utpekade våtmarker. Avgörande för att målsättningen ska nås är dock att hänsynen till våtmarkerna överlag stärks inom olika verksamheter. I de regioner där många våtmarker försvunnit eller påverkats negativt är det angeläget att stärka skötselinsatserna samt även stimulera restaure-ring och varsamt återskapande av våtmarker.
Förtydligande Behov för måluppfyllelse
Gynnsam bevarandestatus råder för de habitat och arter som är upptagna i fågel- och habitatdirektiven
Habitaten finns kvar inom sitt nuvarande utbredningsområde. Den totala arealen av habitaten finns i sådana arealer som redo-visats som nationella referensvärden. De typiska arterna för habitaten minskar inte. Våtmarker i skyddade områden och inom Natura 2000 restaureras och sköts långsiktigt så att värdena bibehålls.
Våtmarker med höga natur- och kulturvärden bevaras
Myrarna i Myrskyddsplan för Sverige (reviderad 2007) samt våtmarker inom Natura 2000 och Ramsarområden har ända-målsenligt skydd samt restaureras och sköts långsiktigt så att värdena bibehålls.
Exploatering av våtmarker undviks så långt som det är möjligt och i våtmarker med höga natur- eller kulturvärden tillåts inte verksamheter som medför negativ påverkan.
Vardagslandskapets våtmar-ker värnas
God hänsyn tas till våtmarkernas natur- och kulturvärden inom olika verksamheter och näringar. Hänsyn tillämpas minst enligt kraven i miljöbalken, lagen om kulturminnen och skogsvårdsla-gen, så att skador och påverkan på mark, vatten, arter samt forn- och kulturlämningar minimeras. Brukningsmetoder som går att förena med bibehållande av naturliga vattennivåer i landskapet utvecklas inom jord- och skogsbruk. De verksamheter som främst är berörda är jord- och skogsbruket, infrastruktur-/transportsektorn och torvnäringen.
Små våtmarker (<1 ha) bibehålls eller ökar till areal och antal
Småvatten återskapas aktivt inom landsbygdsprogrammet och i åtgärdsarbetet för hotade arter. I jordbrukslandskapet efterlevs det generella biotopskyddet. I skogslandskapet tillämpas den generella hänsynen så att skador och påverkan undviks och kända biotoper med höga värden utpekas som biotopskyddsom-råden.
Det biologiska kulturarvet i våtmarkerna upprätthålls
Olika slags hävdade våtmarker med historisk bakgrund finns i hela landet. Det säkerställs främst genom insatser inom lands-bygdsprogrammet och skötsel av skyddade områden. Kulturspår och det
immateri-ella kulturarvet bevaras och vårdas
Kulturspår avser kulturhistoriska lämningar och kulturbärande landskapselement som vittnar om tidigare generationers brukan-de av landskapet, till exempel diken, dämmen, hässjor, hägnabrukan-der och byggnader. Det immateriella kulturarvet innefattar såväl namnskick och traditioner. Ett bevarande och vårdande sker framförallt genom ett allmänt engagemang i miljöarbetet, lag-stadgat skydd samt skötsel inom landsbygdsprogrammet. Anläggning av våtmarker och småvatten sker med hänsyn till landskapsbilden och utan att skada forn- och kulturlämningar. I kulturmiljöer som uppkommit med våtmarkerna som förutsättning ska nyanläggning av våtmarker och småvatten ske i historiska lägen och med ett historiskt landskapsperspektiv på funktion och utformning.
Våtmarkernas värdenstärks i regioner där människans aktiviteter medfört förlust och fragmentering av våtmarker
Återskapande och restaurering av våtmarker och småvatten sker i områden där de försvunnit eller blivit sällsynt förekommande. Syftet är att säkra och lokalt skapa förutsättningar för djur och växter, återskapa kulturhistoriska värden samt för att förbättra vattenkvalitet, särskilt med avseende på näringsretention. Det sker främst genom insatser inom landsbygdsprogrammet, åt-gärdsprogram för hotade arter och skötsel av skyddade områ-den, men även genom NOKÅS och med stöd av 16 kap. 9 § miljöbalken rörande kompensationsåtgärder.
Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras.
Våtmarksarter är främst hotade på grund av att våtmarker förstörts och splittrats upp, eller att kvaliteten i deras livsmiljöer försämrats. Rik- och kalkkärr, småvatten samt limnogena våtmarker hyser flest rödlistade arter. Övergödning och kvävened-fall påverkar arter främst i södra Sverige, medan upphörd eller för lite hävd är ett problem i hela landet. Många rödlistade våtmarksarter hotas av påverkan på våt-markernas hydrologi. Att restaurera våtvåt-markernas hydrologi ger positiva effekter för många arter, likväl som för våtmarkernas funktioner i landskapet.
Regeringens första precisering om att bevara en variation av våtmarker och de-ras biologiska mångfald har stor betydelse. Målsättningen att trygga goda förutsätt-ningar för hotade våtmarksarter kan nås till 2020 genom en fortsatt satsning på riktade insatser för hotade arter såsom åtgärdsprogrammen, samt en förbättrad hänsyn till olika arters behov inom främst jord- och skogsbruket. Målsättningen täcks väl av miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv.
Förtydligande Behov för måluppfyllelse
Tillräckligt med livsmiljöer finns för att säkra hotade arters överlevnad och natur-liga spridning
De areella näringarnas brukar mark och vatten på ett hållbart sätt, och anpassar metoderna med hänsyn till hotade arters behov.
Riktade insatser för att gynna hotade arter genomförs inom ramen för åtgärdsprogram, främst återskapande, restaurering och skötsel av arternas livsmiljöer.
Fragmentering av hotade arters livsmiljöer sker inte och inga nya barriärer ska-pas
Våtmarker beaktas i ett landskapsekologiskt perspektiv i regiona-la pregiona-laner och kommunernas översiktspregiona-laner.
Hänsyn tas till arters spridningsmöjligheter i planeringen av olika verksamheter, t.ex. areella näringarna och projektering av infra-struktur.
Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota eller utarma den biologiska mångfalden introduceras inte.
Införsel av främmande arter påverkar i vissa fall våtmarkerna och deras arter, till exempel inplantering av fisk och signalkräftor i småvatten eller förrymda minkar
som prederar på fågelkolonier. För våtmarkernas del måste dock detta problem i nuläget anses som relativt litet. I framtiden kan dock vissa främmande växter som skunkkalla (Lysichiton americanus), som är ett problem i våtmarker i Tyskland, bli ett problem även i svenska våtmarker.
Idag är införsel och användning av genetiskt modifierade organismer (GMO) starkt reglerat i svensk lagstiftning. Det finns brister i svensk lagstiftning när det gäller införsel och användning av främmande arter som behöver åtgärdas om målet
ska uppnås10. Som ett steg på vägen har Naturvårdsverket ett regeringsuppdrag att
ta fram en nationell strategi och handlingsplan om främmande arter. Olika myndig-heter har sektorsansvar och näringsutövare ansvarar för att miljöhänsyn tas i sam-band med den egna verksamheten.
Målsättningen att främmande arter och GMO inte ska skada den biologiska mångfalden i våtmarker nås till 2020 förutsatt att regelverket förstärks och efter-levs. Det nya delmålet om att motverka negativa effekter av främmande arter som föreslås under Levande sjöar och vattendrag har betydelse även för Myllrande våtmarker.
Förtydligande Behov för måluppfyllelse
Avsiktlig introduktion av främmande arter och gener tillåts inte orsaka skada på biologisk mångfald eller på annat sätt inverka negativt på miljön
Noggranna riskvärderingar föregår tillstånd till introduktion av främmande arter och genetiskt modifierade organismer.
Oavsiktlig introduktion och spridning av främmande arter och gener sker inte
Identifiering, riskanalys och kontroll av potentiella spridningsvägar samt informationsinsatser inom relevanta sektorer.
Torvbrytning sker inte på platser med höga natur- eller kulturvärden eller på ett sådant sätt att det leder till stora negativa effekter på den biologiska mångfalden.
Våtmarker skyddas så långt möjligt mot dränering, torvtäkter, vägbyggen och annan exploatering.
Miljöbalken tillhandahåller ett bra regelverk för att värna våtmarker mot dränering och exploatering, inte minst genom markavvattningsbestämmelserna. Det finns dock fortfarande några problem att lösa, till exempel för att undvika negativa effek-ter av dikesrensning samt skador på mark och vatten vid skogsbruksåtgärder. Ovanstående målsättningar överlappar varandra och behandlas gemensamt.
Målsättningen om att i hög utsträckning värna våtmarkerna mot exploatering nås till 2020 om tillståndsgivande myndigheter tillämpar en restriktiv prövning av
10
markavvattning samt andra verksamheter och ingrepp som kan påverka våtmarker-na negativt. Avgörande för att målsättningen ska nås är dock att hänsynen till våt-marker överlag förbättras inom olika verksamheter, främst jord- och skogsbruket, infrastruktur- och transportsektorerna samt torvnäringen. Det är även angeläget att myndigheternas arbete med rådgivning, information och tillsyn förstärks.
Förtydligande Behov för måluppfyllelse
Våtmarker med mycket höga naturvärden bevaras
Tillstånd eller dispens ges inte för verksamheter som kan påverka våtmarkernas värden negativt.
Våtmarker med höga natur-värden undantas från in-grepp
Tillstånd eller dispens för verksamheter som kan påverka våtmar-kernas värden negativt ges endast om det finns särskilda skäl. Tillståndsgivande myndighet förenar tillstånd till ingrepp som medför skada i områden med höga naturvärden med krav på kompensationsåtgärder enligt 16 kap. 9 § miljöbalken. Våtmarker med i huvudsak
opåverkad hydrologi bibe-hålls
Tillstånd eller dispens för markavvattning ges endast om det finns särskilda skäl, i synnerhet i regioner där många våtmarker är påverkade av dikning.
Torvbrytning sker med stor hänsyn till hydrologiska konsekvenser, påverkan på den biologiska mångfalden och kulturhistoriska värden
Val av områden för torvtäkt sker med stor omsorg. Torvtäkt sker endast i myrar som redan är kraftigt påverkade av dikning eller i ofullständigt utvunna täkter.
God hänsyn tas till vardags-landskapets våtmarker inom olika verksamheter och näringar
Hänsyn inom olika verksamheter tillämpas minst enligt kraven i miljöbalken och skogsvårdslagen, så att skador och påverkan på mark, vatten, arter samt forn- och kulturlämningar minimeras. Brukningsmetoder som går att förena med bibehållande av natur-liga markvattennivåer i landskapet utvecklas inom jord- och skogsbruk.
Sumpskogar brukas med hänsyn och anpassade metoder
Sumpskogar med höga naturvärden undantas från skogsbruk eller brukas extensivt med hänsyn till deras biologiska innehåll och markförhållanden. Markavvattning eller skyddsdikning sker inte.
Övriga sumpskogar brukas med för ståndorten anpassade sköt-selmetoder och generell hänsyn. Regionalt viktiga eller små sumpskogar bör undantas från skogsbruksåtgärder.
Våtmarkernas värde för friluftsliv värnas.
Det rika djur- och växtlivet och levande kulturvärden lockar människor till våtmar-kerna för rekreation eller för att skåda fågel, plocka bär eller jaga. Friluftsliv är ”vistelse utomhus i natur- eller kulturlandskapet för välbefinnande och naturupple-velser utan krav på tävling”. Friluftsaktiviteter i och i anslutning till våtmarker är till exempel vandring, turskidåkning, kanoting, fågelskådning, fritidsfiske, jakt och bär- eller svampplockning.
Centrala aspekter för friluftslivet sammanfaller i hög grad med natur- och kul-turmiljövårdens intressen. Viktigt för friluftslivet är bland annat variation i land-skapet, tilltalande landskapsbild, intresseväckande natur- och kulturföreteelser
(vegetationstyper, växt- och djurarter, geologiska formationer, odlingshistoriska miljöer, kulturminnesmärken), orördhet och frihet från störningar såsom buller. Fågelsjöar, betesmarker, orörda strandmiljöer och vidsträckta myrar skapar förut-sättningar för varierade natur- och kulturupplevelser.
Målsättningen att värna våtmarkernas värde för friluftslivet har i stor utsträck-ning nåtts, men i tätortsnära områden kan våtmarkernas betydelse behöva upp-märksammas och stärkas.
Förtydligande Behov för måluppfyllelse
Friluftslivet har tillgång till olika typer av våtmarker i landskapet
Strandskyddsbestämmelserna efterlevs så att strändernas våt-marker värnas till nytta för friluftsliv och biologisk mångfald. Hänsyn tas till friluftsintressen vid planering och projektering av infrastruktur, så att barriärer i och fragmentering av landskapet undviks.
God tillgänglighet i våtmarker som är särskilt intressanta för friluftslivet
Besöksanordningar såsom fågeltorn och spänger upprättas och underhålls i relevanta skyddade områden.
Naturum och naturskoleverksamhet i närhet till t.ex. fågellokaler lockar till besök och kunskapsinhämtning.
Tätortsnära våtmarker värnas
Våtmarker med betydelse för friluftslivet undantas från exploate-ring i kommunernas översiktsplaner.
Promenadstigar och informationsmaterial lockar till utevistelse. Frihet från buller Hänsyn tas till friluftsintressen vid planering och projektering av
infrastruktur.
Terräng- och skoterkörning sker i enlighet med terrängkörnings-lagstiftningen.
Uppföljning – utveckling i miljön
Under historien har stora arealer våtmark försvunnit genom utdikning och sjösänk-ning, framförallt i södra Sverige. Uppemot en fjärdedel av den ursprungliga
våt-marksarealen bedöms ha försvunnit11 genom utdikning och uppodling. Endast
omkring 1/4 av den ursprungliga våtmarksarealen bedöms vara relativt opåverkad. Drygt hälften av den våtmarksareal som har försvunnit har dikats i skogsbruket. Uppodlad mark står för närmare 40 %. Endast en relativt liten andel av våtmarker-na har försvunnit på grund av torvbrytning, men lokalt kan torvtäkten dock vara
betydande, framför allt i Jönköpings och Västra Götalands län12. Under den mest
intensiva sjösänkningsperioden 1880-1950 sänktes vattennivån i 2 500 sjöar varav drygt 600 sjöar torrlades helt. Från 1840-talet ända fram till 1970-talet gavs statligt stöd för torrläggning av jordbruksmark.
Under de senaste årtiondena har det i Sverige skett en tydlig omsvängning i sy-nen på våtmarkerna. Ökade kunskaper om våtmarkernas funktioner och värden, bland annat genom våtmarks- och sumpskogsinventeringarna, har medfört positiva förändringar i tillämpningen av de olika bestämmelser och styrmedel som reglerar skyddet och nyttjandet av våtmarker. Natura 2000, strandskyddet, biotopskyddet, ökat sektorsansvar, ändrade bestämmelser gällande markavvattning och stopp för bidrag till dikning har medfört att exploateringen av våtmarker minskat. En ökad förståelse för våtmarkernas betydelse för näringsretention och som livsmiljö för arter har dessutom medfört anspråk på nya våtmarker för deras ekologiska och vattenrenande tjänsters skull.
Våtmarksinventeringen
Våtmarksinventeringen (VMI) genomfördes av länsstyrelserna med projektled-ningsstöd från Naturvårdsverket under perioden 1979-1996 och kompletterades genom inventeringen av Norrbottens län som slutfördes 2004. Därigenom finns en
systematiskt insamlad databas13 som omfattar alla större våtmarker i Sverige
ne-danför fjällregionen.
Syftet med VMI var att ta fram ett gott planeringsunderlag för att kunna bevara och arbeta strategiskt med våtmarkerna som nationell naturresurs. Inventeringsdata skulle även kunna ligga till grund för ett nationellt övervakningssystem för våtmar-ker, och återkommande förändringsanalyser ge svar på tillståndet i våtmarkerna nationellt och regionalt.
Med hjälp av flygbilder har objekt som är större än 10 hektar inventerats i söd-ra delarna av landet, medan storleksgränsen för Västerbottens och Norrbottens län varit 50 hektar. Kända våtmarksobjekt av mindre storlek har också inventerats. Av de totalt 34 940 våtmarker som inventerats har 16 % besökt i fält.
11 Löfroth, 2001. 12 Bernes, 2001. 13
I VMI har våtmarkernas naturvärden systematiskt bedömts och klassificerats i en fyrgradig skala, baserat på representativitet, mångformighet, storlek, raritet och orördhet. Olika typer av ingrepp och störningar i våtmarkerna registrerades. Stora våtmarksobjekt som inte påverkats av mänskliga ingrepp och som innehåller många varierande typer av våtmarker, inklusive regionalt sällsynta biotoper eller arter, har förts till klass 1 – mycket höga naturvärden.
Nationellt sett omfattar klass 1 omkring 16 % av de inventerade objekten i VMI och klass 2 drygt 22 %. De totala arealerna av dessa klasser rymmer omkring 1,4 respektive 1,1 miljoner hektar. Klassningen där de olika kriterierna vägs sam-man innebär att hydrologiskt opåverkade våtmarker kan hamna i en lägre klass om de är små eller består av enbart en våtmarkstyp. Eftersom framförallt våtmarker i klass 1 och 2 fältinventerats kan okända raritetsvärden såsom förekomst av sällsyn-ta arter mycket väl finnas i objekt i de lägre klasserna. Klass 4 innehåller våtmarker som är starkt påverkade av ingrepp. Se Figur 1, men notera att VMI generellt sett inte innefattar små våtmarker.
Figur 1a: Antal våtmarker i respektive natur-värdesklass i VMI. Totalt ingår 34 940 våt-marksobjekt i inventeringen.
Källa: VMI-databasen, juni 2005.
Figur 1b: Våtmarksarealer i respektive natur-värdesklass i VMI. Den totala inventerade våtmarksarealen uppgår till 3 460 447 hektar. Källa: VMI-databasen, juni 2005.
Tillståndet i våtmarkerna
En övervägande majoritet av våtmarkerna är i varierande grad påverkade av mänskliga ingrepp (Figur 2), framförallt dikning som utförts för att vinna jord-bruksmark eller för att öka skogsproduktionen. I skogslandskapet påverkas våtmar-kerna även av körskador och näringsläckage från skogsbruksåtgärder. Även torv-brytning har skadat många våtmarker, framför allt i Syd- och Mellansverige där det finns många spår efter äldre torvbrytning. Många våtmarker, särskilt i landets tät-ortsregioner, är dessutom utsatta för ett relativt stort exploateringstryck i samband med utbyggnaden av tätorter och anläggandet av nya vägar och andra kommunika-tionsleder. Klass 2 Klass 1 Klass 4 Klass 3 Klass 3 Klass 2 Klass 1 Klass 4
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Sk ån e Bl ek in ge H alland K ron ob or g Ka lm ar Go tla nd V äs tr a G öta la nd Jö nk öp ing Ös te rg öt la nd S öde rm an la nd S toc kh olm U pps ala Vä st m an la nd Ör eb ro Vä rm la nd Da la rn a G äv leb or g Jä m tla nd V äs ter no rr la nd V äs ter bot ten N or rbo tten 5 4 3 2 1 0
Figur 2: Hydrologisk påverkan. I våtmarksinventeringen (VMI) bedömdes förändringar av hydrolo-gin som orsakats av människan i de undersökta våtmarkerna. Figuren visar länens fördelning av våtmarksarealer med olika påverkansgrad. 0=ingen påverkan, 1=generellt svag påverkan, 2=generellt stark påverkan, 3=svag lokal påverkan, 4=stark lokal påverkan och 5=förstört. Källa: VMI-databasen, juni 2005.
Resultat av fjärr- och förändringsanalyser
Det pågår en kontinuerlig förändring eller igenväxning av våra våtmarker. En stor del av förändringarna går att härleda till påverkan som var känd redan i våtmarks-inventeringen. Den vanligaste orsaken till nytillkommen påverkan är avverkning av omgivande skog.
Genom att använda satellitbilder kan man se i vilka våtmarker vegetationen har förändrats. Naturvårdsverket har tillsammans med länsstyrelser och fjärranalysex-perter utvecklat en metod som tas i drift inom nationell miljöövervakning under 2007. Systemet kan framförallt upptäcka våtmarker som är på väg att växa igen men även förändringar i markernas bottenskikt. Ett urval av våtmarker med konsta-terade förändringar besöks sedan i fält för att ge mer detaljerade uppfattningar om förändringen och ta reda på orsaken.
År 2003 testades det nya systemet i ett pilotprojekt i stora delar av Dalarnas
och Gävleborgs län samt i mindre omfattning i Norrbottens och Jönköpings län14.
Pilotprojektet visade att tillståndet försämrats i flera av de i våtmarksinventeringen högst klassade våtmarkerna. Men förändringen är ännu större i de lägre klassade och i de små våtmarkerna. Resultaten antyder även att problemet med våtmarksför-luster är större än man skulle tro om man enbart följer upp våtmarker som omfatta-des av våtmarksinventeringen.
14
De få länsvisa uppföljningarna av våtmarksinventeringen15 som har genomförts visar att våtmarkerna fortsatt under 1990-talet tagits i anspråk och påverkats nega-tivt av mänskliga verksamheter. Uppföljningarna av VMI var dock inte alltid full-ständiga, i vissa fall omfattades en del av länet, i andra fall omfattades endast högt klassade objekt.
Länsstyrelsen i Jönköping bedömer att 2,6 % av de undersökta våtmarkerna ut-satts för så omfattande ingrepp att naturvärdesklassningen borde ändras. Länssty-relsen i Kalmar län pekar på det oroväckande resultaten att andelen opåverkad och svagt påverkad våtmark har minskat drastiskt på fastlandet, och att över hälften av arealen kärr, mosse och sumpskog är starkt påverkad på Öland. I Västerbotten
konstaterar länsstyrelsen i en förstudie16 att nya diken och vägar har anlagts inom 5
respektive 9 av de 11 våtmarker i myrskyddsplanen som undersökts, under en tids-period på 10-15 år efter våtmarksinventeringen.
När det gäller markavvattning syns en tydlig skillnad mellan länen. Antalet fall av nydikning var betydligt högre i de län som genomförde våtmarksinventeringen under 1980-talet, innan lagstiftningen om markavvattning stärktes 1992.
Bevarandestatus för myrtyperna i habitatdirektivet
Vart sjätte år ska varje medlemsland, enligt artikel 17 i art- och habitatdirektivet17,
lämna en rapport till EU-kommissionen om hur direktivet har genomförts, och bland annat följa upp bevarandestatusen hos de naturtyper och arter som är listade i direktivets bilagor.
I rapporteringen våren 2007 bedömdes bevarandestatusen för första gången. Bedömningen omfattar hela landskapet och är uppdelad på alpin, boreal och konti-nental biogeografisk region. De parametrar som används för bedömningen är ut-bredningsområde och areal, strukturer och funktioner samt typiska arter. Utgångs-punkten är att bevarandestatusen ska bibehållas eller förbättras jämfört med när Sverige gick med i EU 1995. Här redovisas kortfattat resultaten för den så kallade myrserien (habitaten 7110-7320).
Palsmyrarna, som endast förekommer i alpin region, har dålig status och nega-tiva framtidsutsikter. Klimatförändringar har inneburit att palsmyrarnas utbred-ningsområde har minskat påtagligt och ingen förbättring är i sikte. I övrigt har våtmarkshabitaten i alpin region gynnsam bevarandestatus.
I övriga Sverige är de flesta våtmarkstyper påverkade av dikning, dränering och annan fysisk påverkan. Bara habitatet Kalkkärr med gotlandsag bedöms ha god status medan övriga typer har otillfredsställande eller dålig status. I kontinental region är det sämst ställt för habitaten Rikkärr och Högmossar. Rikkärrens status orsakas av minskande areal och försämrad hävd, vilka båda har inneburit ett krym-pande livsutrymmet för habitatets arter. Förhoppningen är att åtgärder inom arbetet med åtgärdsprogram för bevarande av rikkärr ska förbättra statusen framöver. Den
15
Länsstyrelserna i Blekinge län, 1999; Hallands län, 1998; Jönköpings län, 1998; Kalmar län, 1998; och Östergötlands län, 2001.
16
Länsstyrelsen i Västerbottens län, 2005.
1717
mest påtagliga negativa förändringen av högmossar i kontinental region är igen-växning av de öppna mosseplanen. Orsaken, förutom störd hydrologi, bedöms vara kvävenedfall och eventuellt generella klimatförändringar.
Bedömningen ger en övergripande bild av bevarandestatusen för habitatdirekti-vets naturtyper i Sverige. Den grova indelningen av parametrar samt de stora regi-onala skillnaderna gör att förbättringar och försämringar tar ut varandra. Det kan därmed ta lång tid innan generella förbättringar av bevarandestatusen blir tydliga.
0 2 4 6 8 10 Alpin Boreal Kontinental gynnsam otillräcklig dålig
Figur 3. Bevarandestatus för habitatdirektivets myr-naturtyper i Sverige (habitaten 7110-7320). Källa: ArtDatabanken, EU-rapportering juni 2007.
Igenväxning och kvävenedfall
Vegetationsutvecklingen på myrar styrs av många faktorer, såväl naturliga succes-sioner och cykliska klimatstyrda variationer som sådana orsakade av mänsklig påverkan. Atmosfäriskt nedfall av näringsämnen har säkerligen även spelat en viktig roll, framför allt i sydvästra Sverige där belastningen varit stor under 1900-talet. Framför allt mossar kan förväntas växa igen som ett resultat av atmosfäriskt nedfall, eftersom de är ombrogena myrar som endast tar emot vatten i form av regn.
En studie18 av 48 mossar i en öst-västlig gradient över mellersta Götaland
visa-de att trädtäckningen ökat på samtliga objekt unvisa-der visa-de senaste 50-60 åren. Igen-växningen var kraftigast på små mossar, men generellt sett var graden av igenväx-ningen störst i de östra delarna. Orsakerna är inte klarlagda men minskad neder-börd, tillförsel av näringsämnen, dikespåverkan spelar sannolikt roll, liksom kanske även upphörd hävd och aktiv brandbekämpning.
För att kunna skilja ut effekter av olika orsaker till igenväxning krävs goda data och långa mätserier. Sådana saknas till stor del idag varför de trender som noterats oftast bygger på allmänna intryck av observerade förändringar. Att det pågår en
18
relativt snabb igenväxning av tidigare öppna myrar i södra Sverige kan nog ändå anses säkerställt liksom att detta till stor del beror på tidigare ingrepp på hydrolo-gin.
Våtmarker och klimatet
Frågan om klimatförändringars påverkan på våtmarker och andra miljöer är mycket komplex. Men nuvarande kunskaper är det svårt att dra generella slutsatser eller förutse effekter av förändrade temperaturer och nederbördsmönster. Våtmarker påverkar dessutom vår atmosfär genom att de fungerar som såväl sänkor som källor för växthusgaser.
Våtmarker, i synnerhet mossar, kommer troligen höra till de naturtyper som drabbas hårdast av de förväntade förändringarna i klimatet. Eftersom många våt-marker redan är påverkade av markavvattning och andra mänskliga verksamheter kan förändrade vattenflöden och torrare, varmare somrar i södra Sverige därför få allvarliga konsekvenser. Våtmarkernas funktioner för att motverka negativa effek-ter av ett förändrat klimat, till exempel för att buffra vattenflöden och fungera som
näringsfällor kan då bli särskilt viktiga19.
Klimatförändringars påverkan på våtmarker
Våtmarkers sårbarhet för ett förändrat klimat beror främst på hur hydrologin på-verkas. Även ganska små förändringar i våtmarkens vattenhushållande förmåga kan få stora konsekvenser för de ekologiska processerna. Klimatscenarierna pekar mot att våtmarkerna i södra Sverige är mest utsatta, eftersom man där förväntar sig
en signifikant minskning i nederbörd och sjunkande grundvattennivåer20. I norra
Sverige väntas nederbörden öka, vilket skulle kunna leda till försumpning och att våtmarksarealen ökar.
Markavvattning har förändrat våtmarkernas vattenhushållande förmåga så att exempelvis perioder av torka och högre temperaturer sommartid kan orsaka bety-dande skada på våtmarkerna. Det kan medföra igenväxning av öppna våtmarker och en ökad nedbrytning av torv med medföljande utsläpp av växthusgaser. Livs-miljöerna för våtmarksberoende arter kan således minska och i synnerhet i regioner där många våtmarker försvunnit eller utsatts för påverkan kan arterna få svårt att finna nya lokaler.
En ökning av medeltemperaturen globalt med 1-2°C bedöms medföra stora konsekvenser för våtmarksekosystem, och en ökning över detta kan resultera i att
mer än 10 % av de kustnära våtmarkerna går förlorade21. Ökade temperaturer kan
göra att utbredningen av torvmarker förskjuts norrut. En hastig förändring kan medföra att torvmarker i söder förstörs relativt snabbt, så att utbredningen av
19
Centrum för biologisk mångfald, 2007.
20
Miljödepartementet, 2001.
21
marker minskar totalt sett22. Framtida mildare vintrar kan indirekt medföra ökade skador på våtmarker, genom att skogsbrukets möjligheter att utnyttja tjälad mark för tunga transporter skulle minska. Minskad inbindning av koldioxid genom torv-bildning kan påverka kolets globala kretslopp och atmosfären.
Ackumuleringen av koldioxid i torv styrs av temperatur och våtmarkens hyd-rologi. Processerna är kopplade till klimatet och det har visat sig att torvmarker kan växla mellan att vara sänkor eller källor av kol beroende på variationer i väderleken från år till år. Näringsfattiga torvmarker kan komma att binda mer kol i ett varmare klimat, medan emissionerna av koldioxid från näringsrika marker kan öka. Dock kan såväl ökad temperatur som högre halter av koldioxid i atmosfären leda till ökad
avgång av metan från torvmarker22.
Palsmyrarna i allra nordligaste Sverige är sannolikt den våtmarkstyp som drabbas allra hårdast av klimatförändringar. Palsar är torvstrukturer med en ständig kärna av is som bildas i områden med permafrost. Varmare somrar, mildare vintrar och ökad nederbörd i form av snö med dess isolerande effekt leder till att palsarna
snabbt förstörs, vilket forskare redan sett23. De skandinaviska palsmyrarna
förut-spås helt försvinna inom några decennier, vilket får konsekvenser för de flyttfåglar
som är knutna till dessa miljöer24. Även rikkärr och andra myrmarker i fjällområdet
kommer sannolikt påverkas, då torvbildningen där delvis är beroende av låga tem-peraturer.
Klimatmodeller visar att nederbörden troligen kommer att öka vintertid, men falla i som regn istället för snö. Minskad vårflod och högvatten i vattendrag och sjöar påverkar strändernas våtmarker kan minska deras utbredning. Läckaget av näringsämnen till våtmarker och vattendrag kan öka i och med att mer regn faller på bara fält utan gröda. Behovet av våtmarker som näringsfällor kan därmed öka framöver.
En höjning av havsnivån kan resulterar i förlust av kuststrändernas våtmarker,
främst i exploaterade kuststräckor med bebyggelse och i landhöjningsområden24.
För strandmiljöer, men även andra våtmarker, kan ändrade isförhållanden medföra minskad naturlig störning som får effekter på vegetationens sammansättning. Is-täckning och tidpunkten för islossning har även betydelse för tillförseln av
närings-ämnen i många våtmarker22, främst i anslutning till sjöar.
Växthusgasbalanser i myrmark
Våtmarker har betydelse för atmosfärens innehåll av växthusgaser genom en kom-bination av inbindning och avgång av växthusgaserna koldioxid, metan och dikvä-veoxid (lustgas). Processerna varierar mycket beroende på till exempel markens näringsinnehåll, växlingar i temperatur och nederbörd. Slutsatserna i detta avsnitt bygger på Torvutredningen, 2002 samt Olsson och Lundin, 2006.
22
Ramsarkonventionen, 2002.
23
Luoto och Seppälä, 2003.
24
Orörda, öppna torvmarker tar sammantaget upp mer kol i form av koldioxid genom tillväxten i vegetationen än vad de avger. Men samtidigt avgår metan från dessa marker, vilket resulterar i ett nettoutsläpp avseende växthusgaseffekten.
I dikad torvmark sjunker grundvattennivån och oxidationsprocesser sätter igång i de torra delarna av torvtäcket. Resultatet blir höga utsläpp av koldioxid och di-kväveoxid. Restaurering av dikade torvmarker gör att koldioxid åter binds i torven. Samtidigt bildas metan då grundvattennivån höjs genom igenläggning av diken med anaeroba förhållanden som följd. Är den dikade marken skogklädd upphör trädens tillväxt och upptag av koldioxid.
Det finns få data om växthusgasbalanser vid restaurering av myrar. Studier av efterbehandling i torvtäkter, som även de har stora osäkerheter i data, tyder på att återvätning av näringsfattiga myrar gör att de sammantagna emissionerna upphör och myren även på lång sikt kan bli en sänka för växthusgaser. Återvätning av näringsrika myrar förefaller ge kraftigare metanavgång så att en växthusstärkande effekt kvarstår.
Hänsyn till våtmarker
Fortfarande beror möjligheterna att bevara våtmarkernas ekologiska och hydrolo-giska funktioner generellt i stor utsträckning på de olika samhällssektorernas hän-synstagande. Inom skogsbruket finns goda möjligheter att förbättra efterlevnaden av skogsvårdslagens krav på hänsyn till natur- och kulturvårdens intressen. Råd-givning och information är angeläget, men en utmaning är att finna effektiva bruk-ningsmetoder som säkerställer att mark och vatten inte skadas. Det är mycket posi-tivt att skogssektorn på senare tid har börjat uppmärksamma påverkan på vatten-miljöerna och deras betydelse i skogslandskapet.
Markavvattning och skyddsdikning
Genom markavvattning har grundvattennivåerna på många håll sänkts och stora arealer våtmarker har genom tiderna torrlagts för att skapa odlingsmark och för att öka produktionen inom skogsbruket (se exempel i Figur 4). Det finns tiotusentals mil diken som avvattnar miljontals hektar mark. Uppskattningsvis finns det 30 000 markavvattningssamfälligheter i jordbruksmark. Inom skogsbruket har omkring
1,5 miljoner hektar torvmark dränerats25. 300 000 hektar har förblivit impediment
och alltså dikats i onödan. Under 1900-talet skedde utdikningen till stor del med statligt stöd. Drygt 55 % av de våtmarker som inventerats har påverkats av
dik-ning26. Nydikningen har minskat drastiskt och utgör idag ett mindre hot mot
våt-markerna än tidigare. 25 Hånell, 2006. 26 Våtmarksinventeringen (VMI).
