Regleringen av vattendrag har medfört stor påverkan på våtmarker och vattenmil- jöer. Ytterligare reglering, invallning eller rensning av diken och vattendrag, som görs för att motverka risk för höga flöden och översvämningar, påverkar möjlighe- ten att upprätthålla och återskapa våtmarkernas ekologi och vattenhushållande funktioner i landskapet. Sådana åtgärder kan till och med motverka möjligheten att bevara värdefulla våtmarksmiljöer, framförallt strandmiljöer som är beroende av naturliga processer såsom vattenståndsfluktuationer, erosion och sedimentation. Istället vill Naturvårdsverket framhålla möjligheterna att samordna åtgärder för att värna jordbruksmark, skog och bebyggda områden från översvämningar med naturvårdsinsatser. Återskapande och restaurering av landskapets naturliga ekologiska och vattenhushållande funktioner bör planeras och genomföras, till exempel återställning av våtmarker och naturliga översvämningsområden som kan motverka förändrade flödesmönster. Det kommer sannolikt framgent bli allt mer viktigt att beakta den roll olika typer av markanvändning spelar för klimatföränd- ringarnas effekter. Risk för häftiga regnfall sommartid kan göra det nödvändigt att undvika hårdgjorda ytor som bebyggda områden och vägar eller avverkningar i anslutning till våtmarker och vattendrag.
Hänsyn till våtmarker
Jord- och skogsbruk har på flera sätt stor betydelse för Myllrande våtmarker. I odlingslandskapet försvinner småvatten mycket till följd av utebliven hävd eller
nedläggning av jordbruksföretag107. Inom skogsbruket behövs bättre hänsyn till
våtmarkernas funktioner och värden om Myllrande våtmarker ska kunna nås.
Markavvattningsföretag och rensning av diken och vattendrag
Jordbruksverkets vattenenhet har på Naturvårdsverket uppdrag utrett dikesrens- ningarnas omfattning och effekter, samt möjliga styrmedel för att undvika onödig eller felaktig rensning. Det finns ett starkt intresse att öka rensningarna, främst inom skogsbruket.
Från såväl produktions- som miljöperspektiv kompliceras situationen av en osäkerhet kring vilka av miljöbalkens bestämmelser som är tillämpliga för under- hållsrensning av regelrätta markavvattningsföretag. Det regelverk som omfattar markavvattningsföretagen kan kritiseras för att vara omodern och otidsenlig.
Den medlemsenkät som Södra skogsägarna gjort visar att det råder stor osäker- het bland markägare kring vad som är tillåtet och inte när det gäller dikesrens-
ning108. Som svar på varför man inte har dikesrensat de senaste åren, anger 17 %
107
För mer läsning om jordbrukets trender och påverkan, se Jordbruksverket 2007a och 2007c.
108
av medlemmarna att de trott att det är förbjudet. Dessutom anger 19 % att de saknat rådgivning.
Det står även klart att kunskapsbristen är stor. Ytterligare kunskaper behövs gällande rensningarnas miljöeffekter, nytta för produktionen inom främst skogs- bruket, samt metoder för att rensa med minsta möjliga påverkan på vattenkvalitet och naturmiljön.
TVÄRVILLKOR OCH ÄLDRE LAGSTIFTNING
Rensningar sker normalt utan samråd med berörda myndigheter. Det är i nuläget osäkert vilka möjligheter myndigheterna har att utöva tillsyn och av miljövårdsskäl reglera underhållsrensning av vattenanläggningar. Olika regler gäller för rensningar i vattendrag där ett tillstånd finns och i lagliga diken, jämfört med olagliga diken och naturliga vattendrag.
Vad som är lagligt och olagligt är inte alltid helt uppenbart. Lagstiftningen kring markavvattning har förändrats med tiden. Från år 1987 krävs tillstånd för markavvattning. Mellan 1984-1987 krävdes tillstånd bara om det inte var uppen- bart att allmänna eller enskilda intressen skadades, och många diken anmäldes då till myndigheterna och anses därmed som regelrätta. Före 1984 krävdes tillstånd enbart om det var sannolikt att allmänna eller enskilda intressen skulle komma till skada. Enligt Jordbruksverkets bedömning innebär det att alla äldre diken är regel- rätta, förutsatt att inga klagomål framförts.
Därtill finns ett stort antal diken, kanske framförallt i skogsmark och längs vä- gar, som saknar tillstånd. I vissa fall kan de dock ha tillkommit med stöd av statliga bidrag. Dessa diken kan vara lagliga även om de inte är laga förrättade.
Tillsynen är främst inriktad på att säkerställa att diken inte rensas djupare eller bredare än vad som är tillåtet. Detta kompliceras av att många regelrätta vattenan- läggningar saknar fastställda mått och sektioner. Enligt Jordbruksverket ansågs fördjupning vara tillåtligt fram tills tillståndsplikten för markavvattning infördes, så länge markavvattningsföretagets syfte inte skadats. Således finns det tillståndsgiv- na diken som med myndigheternas goda minne grävts djupare än vad som anges i tillståndet. Det är dock oklart om ett nytt tillstånd i dessa fall kan krävas eller om markavvattningsföretaget riskerar åtal.
Tvärvillkoren är ett antal regler inom EU:s jordbrukspolitik, som måste följas för att få full utbetalning av gårdsstöd och miljöersättningar. Tvärvillkoren innebär i korthet att lantbrukaren skall sköta sin jordbruksmark enligt vissa skötselkrav, som för åkermark bland annat innebär att befintlig dränering ska underhållas så att marken inte försumpas.
Lagstiftningen och synen på markavvattning helt svängt om med tiden, från att ha varit helt inriktad på effektiv avvattning i produktionssyfte, till att i större ut- sträckning värna våtmarker och vattenmiljöer. Bestämmelserna kring markavvatt- ningsföretagens rätt och skyldighet att rensa finns kvar i miljöbalken. Även för gamla vattenföretag gäller fortsatt de tillstånd med villkor som meddelats enligt äldre vattenrätt, vilket vanligen innebär en skyldighet att rensa.
Det är möjligt att ompröva eller återkalla ett tillstånd till markavvattning, till exempel för att återfå en våtmark om markanvändningen ändrats och diket förlorat
sitt syfte. Naturvårdsverket har nyligen tagit fram ett faktablad för omprövningar, men processen upplevs av många som krånglig och tidskrävande.
PRODUKTIONSÖKNING OCH KONJUNKTUR
Beroende på hur nederbördsmönster påverkas av klimatförändringar kan det finnas ett behov av att öka frekvensen av rensningar för att minska risken för höga flöden, i såväl jordbruks- och skogsmark som kring vägar och i bebyggda områden. Det kan emellertid medföra minskad vattenföring under torra sommarmånader, och negativa konsekvenser för våtmarker och vattenmiljöer.
Jordbruksverket konstaterar i sin utredning att rensningsåtgärder är konjunktur- känsliga. Det sägs finnas ett uppdämt behov av att rensa diken, främst inom skogs- bruket, och en av de främsta anledningarna som framförts är att många markägare är osäkra på hur lagstiftningen ska tolkas och därför har avvaktat med rensningsåt- gärder. Ett påtagligt problem som framkommit är att det är svårt att få tag på kun- niga entreprenörer som använder skonsamma maskiner och metoder.
Behovet grundar sig annars i ett generellt ökat tryck på produktionsökning, men även de höjda grundvattennivåerna efter de senaste årens stormar samt finan- siellt stöd i sydvästra delen av Jönköpings län har betydelse.
Skogsutredningen109 identifierar rensning av gamla dikessystem som inte läng-
re fungerar som en av de viktigaste åtgärderna för att öka virkesproduktionen. Samtidigt förordar utredningen att vattenfrågorna ges större uppmärksamhet inom skogspolitiken. Ett förslag är att skogsvårdslagens 30 § om hänsyn och tillhörande föreskrifterna bör revideras för att bättre tillgodose vatten- och markvårdens intres- sen. Utredningen pekar också på behovet av en informationssatsning om vattnets roll i skogen och hur hänsyn kan tas.
Naturvårdsverket ifrågasätter skogsutredningens slutsats att dikesrensning kan göras utan att miljökvalitetsmålen äventyras. Kunskaperna om såväl rensningarnas miljöeffekter som nyttan för virkesproduktion är mycket bristfälliga.
Hänsynsreglerna i skogsvårdslagen
Efterlevnaden av hänsynsreglerna i skogsvårdslagen måste bli bättre och hänsynen till våtmarker och vattenmiljöer behöver förstärkas. Lagens krav på hänsyn till natur- och kulturmiljövårdens intressen (30 § skogsvårdslagen) har kritiserats för att inte vara tydliga och skarpa. Skogsstyrelsens uppföljning av den hänsyn som tas vid avverkningar visar att markägarna inte lever upp till lagens krav i 24% av fal- len. För att klara den biologiska mångfalden förutsätts det att skogbruket gemen-
samt tar mer långtgående hänsyn än vad som kan krävas med stöd av lagen110.
Skogsstyrelsen har påpekat att ökade kunskaper om skogsbrukets effekter på vattenmiljöer gör att hänsynen till mark- och vattenvården behöver stärkas i skogs-
vårdslagen och allmänna råd utvecklas111. Det behövs även för att möta kraven i
109 Skogsutredningen, 2006. 110 Skogsutredningen, 2006. 111 Skogsutredningen, 2006.
EG:s ramdirektiv för vatten112 och förordning (2004:660) om förvaltning av kvali- teten på vattenmiljön.
Möjligheterna att beivra bristande lagefterlevnad är mycket små. Endast om Skogsstyrelsen med stöd av hänsynsparagrafen har beslutat om ett föreläggande eller förbud finns det möjligheter att straffa lagöverträdelser. I praktiken sker detta ytterst sällan, eftersom det krävs att myndigheten på förhand fått kännedom om de planerade åtgärderna. I vissa fall är det möjligt att kräva att vattendrag ska rensas
från avverkningsrester och deras naturliga lopp återställas efter körskador113.
Svåra skador på mark och vatten räknas inte som normalt brukande och ingår inte i pågående markanvändning. Skogforsk har visat att markskador är relativt
enkelt att undvika med hjälp av god planering och anpassade metoder114.
INTRÅNGSBEGRÄNSNING
Skogsägaren måste tåla vissa inskränkningar i sitt brukande utan ekonomisk ersätt- ning, och skador ska alltid begränsas så mycket som möjligt. Men hänsyn vid skogsbruksåtgärder kan enligt skogsvårdslagen bara krävas till en viss nivå, så långt som inte ”pågående markanvändning avsevärt försvåras”. Nivån bestäms i relation till den så kallade intrångsbegränsningen, det vill säga hur mycket det maximalt får kosta markägaren att lämna hänsyn i förhållande till avverkningens värde.
Eftersom den generella hänsynen omfattar en rad olika åtgärder räcker inte all- tid denna kostnadsnivå till för att värna mark, vatten, biologisk mångfald och kul- turmiljövärden. Skogsstyrelsen tar hänsyn till nivån för intrångsbegränsning i be- dömningen av om avverkningar uppfyller lagens krav. Ett avverkat område kan alltså få godkänt trots att hänsynskrävande biotoper och kulturlämningar åsamkats skada eller vattendrag och våtmarker har mist sina skyddszoner.
Nivån för den hänsyn till naturmiljön som markägaren är skyldig att tåla utan ersättning har tidigare legat på 2 % av värdet för stora bestånd och upp till max 10 % i små bestånd. Detta enligt Skogsstyrelsens uttolkning av vid vilken nivå intrångsbegränsningen inträder, i samband med uppföljning av naturvärden i polyt- ax. Skogsstyrelsen har nyligen, baserat på ny rättspraxis, antagit riktlinjer som
anger att utrymmet för generell hänsyn bör utgöra omkring 5 % av virkesvärdet115.
Våtmarker behöver framgent värnas från negativ påverkan från skogsbilvägar. Det medför i en del fall att brukandet av skog blir dyrare, till exempel om dragningen av nya skogsbilvägar förlängs eller nybyggnation förbjuds av något skäl. Restrik- tioner som avsevärt försvårar pågående markanvändning ger skogsägaren rätt till ekonomisk ersättning. Hur stor del av skogsarealen som berörs av dessa restriktio- ner är svårt att uppskatta. I Västerbotten har markägaren i tre fall under åren 1999- 2005 fått ersättning i samband med förbud att bygga skogsbilväg.
112
Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område
113
Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SKSFS 1993:2) till skogsvårdslagen (1979:429)
114
Skogforsk, 2002.
115
Samråd för skogsbilvägar
Skogsbilvägar behövs för att transportera virke efter avverkningar och för att un- derlätta framkomligheten vid olika skogsbruksåtgärder. Transporter i terräng och på väg utgör en betydande del av skogsbrukets kostnader. För att undvika påverkan på våtmarker samt minska riskerna för körskador i ömtålig mark och i värdefulla biotoper behövs god planering av såväl enskilda vägar som hela vägnätet.
När skogsbilvägar byggs ska skador på natur- och kulturmiljön undvikas eller begränsas, enligt hänsynsreglerna i skogsvårdslagen. Skogstyrelsen har tillsam- mans med skogsnäringen antagit nationella sektorsmål, varav ett är identiskt med delmålet om skogsbilvägar. Enligt Länsstyrelsen i Norrbotten är det möjligt att arbetet med sektorsmålet har gjort att byggnationen av skogsbilvägar över våtmar- ker med höga naturvärden har minskat under 2005.
I Västerbotten pekar dock länsstyrelsen på att det enbart är behovet av virkes- transporter som tycks styra vägplaneringen, och inte hänsyn till våtmarkernas na-
turvärden116. Anspråken på att bygga skogsbilvägar är där oberoende av vilken
naturvärdesklass våtmarken har. Detta kan även bero på att kunskap och informa- tion om naturvårdens intressen inte nått ut till markägarna.
En skogsbruksåtgärd som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön skall anmälas till Skogsstyrelsen för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken eller 14 § skogsvårdslagen. Reglerna om samråd har kritiserats som svårtolkade och har till- lämpats på olika sätt i olika regioner. Därtill kan det vara svårt för verksamhetsut- övaren att bedöma om en väg kommer ge upphov till markavvattning. Skogsstyrel- sens generella riktlinje är att samrådsplikten omfattar byggande av skogsbilvägar som innebär grävning och schaktning i större omfattning. Skogsstyrelsen Region Väst uppskattar att endast cirka en tredjedel av nya skogsbilvägar kommer till myndighetens kännedom. Länsstyrelsen i Västra Götaland påpekar att mycket mer information om samrådsplikten för skogsbilvägar behöver föras ut till verksam- hetsutövarna.
I Västerbottens län har Skogsstyrelsen arbetat aktivt med vägärenden och til- lämpat samråd för skogsbilvägar med framgång. I Västerbotten, där 430 000 hektar våtmarker ingick i Skogsstyrelsens förändringsanalys (se sid. 59), hade skogsbilvä- gar byggts över 11 (0,6 %) av våtmarkerna. I jämförelse med övriga län var det relativt lite, trots att länet har stora arealer myrmark, vilket möjligen återspeglar skillnader i tillämpningen av samråd. En jämförelse med vägdatabasen vid Skogs- vårdsstyrelsen visar god överensstämmelse med de våtmarker i klass 1 och 2 där
vägbyggnation tillåtits117.
Genom samråden nås i de flesta fall en lösning där Skogstyrelsen och verksam- hetsutövaren kommer överens om utformningen. Samrådsförfarandet ger myndig- heterna möjlighet att ge råd om lämplig vägdragning och metoder, bland annat för att undvika påverkan på våtmarker. Vid behov kan Skogsstyrelsen förelägga om
116
Länsstyrelsen i Västerbotten, 2005.
117
åtgärder för att undvika påverkan på natur- och kulturvärdena. För verksamhetsut- övaren kan det även ge ekonomiska fördelar i de fall det är möjligt att samordna vägbyggnation över fastighetsgränser.
SAMORDNING, RÅDGIVNING OCH PLANERING
Sedan 1994 har statens anslag till Skogsstyrelsens arbete med rådgivning nästan halverats. På motsvarande sätt minskade antalet verksamhetsutövare som deltog i rådgivning och utbildning, från 160 000 personer 1990 till 32 700 personer år
2000118. Fältbesök av Skogsstyrelsens personal har visat sig ha stor betydelse för
hur väl hänsynskraven har efterlevts vid avverkningar. Även den tid myndigheterna lägger ner på rådgivning, utbildning och information till skogsbruket har positiv
inverkan på tagen hänsyn119.
Bristande hänsyn beror ofta på bristande planering av avverkningen120. För att
kunna förbättra planeringen behöver verksamhetsutövaren veta hur de olika förete- elserna inom hänsynen ska prioriteras för att nå upp till lagens krav. Dessutom behövs en bättre samordning mellan naturvården och skogsbruket. Länsstyrelserna, Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet bör se till att Skogsstyrelsen och markägarna har tillgång till data som beskriver natur- och kulturmiljövårdens in- tressen i ett område, samt digitala kartskikt från exempelvis våtmarksinventeringen (VMI), kartläggningar av värdefulla vattendrag och digitalt informationssystem om fornminnen (FMIS).
För att till en låg kostnad kunna bygga och bibehålla bra vägar och ett bra väg- nät behövs ofta en samordning mellan skogsägare. Det behövs också ett bra be- slutsunderlag för investeringen. Många av de vägar som byggs idag har dåligt be- slutsunderlag, vilket kan ge för mycket väg i förhållande till den areal skogsmark som de ska betjäna. Det är negativt för såväl ekonomin inom skogsbruket som naturvården. En anledning är att det saknas övergripande samordning av skogsbil- vägar. Det statliga stödet till skogsvägbyggnad upphörde 1994. Uppföljning av
skogspolitiken121 visar att samverkan vid skogsvägbyggnad praktiskt taget upphört
och att vägbyggandet sker mera kortsiktigt med sämre standard än tidigare. När skogsbilvägar byggs önskar man, många gånger, att samverkan sker med andra markägare i området så att vägen kan ta en sträckning som undviker miljöer med höga naturvärden, till exempel vattendrag och våtmarker. Det är ett stort pro- blem att få denna samordning till stånd. Skogsstyrelsen kan inte tvinga till samver- kan. För att kunna göra samverkanslösningar måste någon ta initiativ till ett förslag som gynnar alla markägare inom ett område.
Markägarnas intresse för att bygga en väg inom ett område skiljer ofta i tid, be- roende på i vilken fas av brukandet deras skog är. Den enskilde markägare som vill bygga väg måste driva frågan bland de andra markägarna – lokalisera acceptabla väglösningar över de andra markägarnas mark och ta fram ekonomiska kalkyler. 118 Skogsstyrelsen, 2002a. 119 Skogsstyrelsen, 2002b. 120 Skogsstyrelsen, 2006-06-15. 121 Näringsdepartementet, 2003.
Den markägare som driver frågan tar en stor risk då erfarenheterna visar att om- kring 30 % av de projekt som påbörjas inte går att genomföra av olika orsaker. Risken är stor att den drivande markägaren tröttnar och bygger egen väg som en- dast gynnar den egna fastigheten. Bland storskogsbruket är det en utbredd åsikt att samverkan kostar mycket tid. Därför bygger de oftast på egen mark.
Det ekonomiska stödet från staten var en morot för enskilda skogsägare att samverka. Skogsvårdsorganisationen utförde även planering, projektering och kontroll på en tredjedel av den väglängd som årligen byggdes nytt eller förbättrades (Skogsstyrelsen, 2001). Utöver Skogsstyrelsens arbete med rådgivning skulle ett bidrag till planering och samordning mellan olika skogsägare öka möjligheterna att avstyra vägbyggnad som påverkar våtmarker.
Torvutvinning
Den framtida användningen av främst energitorv är starkt beroende av den svenska miljö- och energi/klimatpolitiken. Efterfrågan på torv kan variera snabbt bland annat beroende på klassningen av torven för energiändamål. Naturvårdsverket anser att energitorv i allt väsentligt kan likställas med fossila bränslen. Torv kan inte ses som en förnyelsebar resurs i ett mänskligt perspektiv.
För energitorv har styrmedel som på senare år införts, främst EU:s system för utsläppshandel för koldioxid, pekat mot sämre ekonomi för torven jämfört med biobränslen så att användningen av energitorv skulle minska. Det finns dock, med hänvisning till utsläpp av växthusgaser från dikade myrar, argument från bland annat torvnäringen för en ökad utvinning av torv från vissa marker.
TORV OCH KLIMATET
Studier har visat att det ur klimatsynpunkt är bättre att bryta energitorv i redan dikade marker än i orörda myrar. Torvbruk på vissa dikade torvmarker skulle kun- na minska energitorvens klimatpåverkan i ett livscykelperspektiv, jämfört med om man endast tar hänsyn till utsläppen av växthusgaser vid förbränning av olika
bränslen122.
Värt att notera är att brytning och förbränning av torv – oavsett om torvmarken är dikad eller ej – har en växthusgaspåverkan i paritet med fossila bränslen på åt-
minstone 50-200 års sikt123. Beräknat per energienhet orsakar torv vid själva för-
bränningen högre utsläpp av växthusgaser än olja, kol och naturgas124. Forskare
och myndigheterna har påtalat att man om möjligt bör skjuta upp emissioner av
växthusgaser125 för att komma till rätta med klimatproblemen, och här har en even-
tuell ökad utvinning och förbränning av energitorv betydelse. På längre sikt kan torvens samlade klimatpåverkan minska i jämförelse med fossila bränslen, om man nyttjar redan dikade marker och efterbehandlar med till exempel skogsplantering.
122
Se t.ex. Nilsson och Nilsson, 2004.
123
Se t.ex. Holgren m.fl., 2006; Torvutredningen, 2002.
124
Torvutredningen, 2002.
125
Statens energimyndighet har fått i uppdrag av regeringen att i samråd med Na- turvårdsverket ”utreda förutsättningarna att ta hänsyn till ett klimatanpassat torv-
bruk och hur detta i sådana fall kan komma näringen till godo”126. Bland annat ska
myndigheterna utreda utredas möjligheterna att anpassa emissionsfaktorerna för