6 Åtgärder för att åstadkomma frisk luft
6.3 Effektivare transporter och minskad expo nering
Transportsektorn måste vara en central del i åtgärdsarbetet för att nå Frisk luft. Utsläpp av kväveoxider, kolväten och avgaspartiklar härrör till stor del från bil- och lastbilstransporter. Den internationella sjöfarten är en växande källa till luftför- oreningshalterna på vissa kustnära platser. Vägtrafikens utsläpp bidrar också starkt till den exponering av luftföroreningar människor utsätts för genom att de sker nära marken och i miljöer där många människor vistas.
effekt på Frisk luft är trängselskatt som styrmedel, styrmedel för renare fordons- park t.ex. ökad utskrotning av katalysatorlösa bilar och åtgärder mot utsläpp från sjöfarten.
6.3.1 Trängselskatt som styrmedel
Utifrån erfarenheterna under försöksperioden i Stockholm och liknande system i andra länder kan trängselskatt eller trängselavgifter vara ett mycket effektivt styr- medel för att förbättra luftkvaliteten i storstäder. Styrmedlet beskrivs här som trängselskatt men våra rekommendationer kvarstår om det skulle vara möjligt att i stället utforma det som en lokal eller regional avgift. Trängselskatten verkar genom minskade utsläpp generellt i regionen och genom att trafiken minskar mest i de områden där många människor exponeras. Naturvårdsverket anser att trängselskat- ten i första hand ska utnyttjas som styrmedel för bättre luftkvalitet. Det innebär att systemet borde utformas utifrån vad som ger bäst effekter på miljö, hälsa och fram- komlighet.
Trängselskatt är infört i Stockholm sedan sommaren 2007 med en något annan utformning än under Stockholmsförsöket. Den trängselskatt som nu finns i Stock- holm är i första hand ett fiskalt system för att finansiera infrastrukturinvesteringar.
För att trängselskatt ska bidra till att nå Frisk luft måste styrmedlet optimeras efter vad som ger bäst effekter på luftkvaliteten och framkomligheten. Vad det innebär för portalers placering, avdragsrätt, förändrade avgiftssnitt, skattenivåer med mera bör utredas vidare. För Stockholms del skulle det kunna innebära ytterli- gare avgiftssnitt i innerstaden och beskattning av Essingeleden.
Naturvårdsverket anser vidare att trängselskatt som styrmedel för bättre luft- kvalitet ska övervägas i fler svenska städer. De samhällsekonomiska bedömningar- na av Stockholmsförsöket, se kapitel 4, talar för att det är lönsamt och effektivt även i andra städer (Naturvårdsverket 2006b).
6.3.2 Kontroll av förmånen fri parkering
Detta är ett exempel på hur parkeringsåtgärder kan användas för att styra mot mindre exponering. Fri parkering vid arbetsplatsen betraktas generellt som en skat- tepliktig löneförmån. I och med att en stor del av arbetsresorna sker till fria parker- ingsplatser kan en uppföljning av beskattningen medföra att fler går över till andra färdsätt när bilen blir ett mindre fördelaktigt alternativ. En studie från regionplane- och trafikkontoret i Stockholms län 2003 bedömer att trafiken i innerstaden skulle kunna minska med ca 15 procent om reglerna tillämpades fullt ut (RTN 2003). I Göteborg gjorde trafikkontoret i Göteborgs stad en liknande studie där effekterna bedömdes till 10 procent i trafikminskning (Göteborgs stad 2004).
I de fastställda åtgärdsprogrammen för att nå miljökvalitetsnormerna för partik- lar och kvävedioxid i Stockholms län och Göteborg fastslås att Skatteverket vidtar åtgärder för att följa upp tillämpningen av reglerna om förmånsbeskattning av fri parkering som tillhandahålls av arbetsgivaren. Enligt Länsstyrelsen i Stockholms läns uppföljning av åtgärdsprogrammet 2006 har det från Skatteverket inte genom- förts någon speciell uppföljning av hur just förmånsbeskattning har skötts hos olika arbetsgivare utan att det ingått i den generella kontrollen av olika företag (LST AB
2006), se vidare 4.1. Därmed bör det fortfarande finnas en åtgärdspotential för att minska trafikarbetet och därmed exponeringen av luftföroreningar.
6.3.3 Utskrotning av bilar utan katalysator
Förhöjda halter av kvävedioxid beror till stor del på utsläpp från trafiken. Åtgärder för att minska trafikens utsläpp av kväveoxider minskar även utsläppen av andra viktiga luftföroreningar. Det gäller exempelvis avgaspartiklar och olika kolväten.
Bilar utan katalysator står för mindre andel av antalet personbilar men en hög andel av avgasutsläppen. Det är även stora skillnader i utsläpp mellan de bilar som uppfyller 2005 års avgaskrav och de första personbilarna med katalysator. Bilarnas avgasrening fungerar också sämre i takt med att bilen blir äldre. Därför finns an- ledning att ha styrmedel som snabbar på utskrotningen av dessa bilar (Naturvårds- verket 2007a). Möjligheten att nå delmålet om kvävedioxid i närheten av 2010 ökar om en förtida utskrotning kommer till stånd. Länsstyrelsen i Stockholms gör be- dömningen att en uppsnabbad utskrotning av äldre fordon är en nödvändig åtgärd för att klara miljökvalitetsnormerna för kvävedioxid (LST AB 2006).
Systemet med skrotningsavgifter och -premier har förändrats från 1 juni 2007 genom att dessa tagits bort och bilskrotningsfonden avvecklats. Systemet har er- satts med ett utökat producentansvar för tillverkare och importörer. Det ska vara gratis att lämna in sin bil till producenternas insamlingssystem. För bilar som var i trafik den 31 augusti 2006 och är äldre än 1989 års modell gavs en skrotningser- sättning på 4000 kronor från de återstående pengarna i bilskrotningsfonden. Det räckte till ca 25 000 fordon och förbrukades inom ett par dagar.
År 2005 bestod ca 12 procent av fordonsparken av bilar av 1988 års modell el- ler äldre. Det innebär nästan en halv miljon bilar. En stor andel av dessa bilar har ingen katalysator. År 2005 stod de för 25 procent av de totala NOx-utsläppen från personbilar. Dessa skrotas dock ut i ganska snabb takt och de som blir kvar körs allt mindre.
Naturvårdsverket anser att styrmedel för en tidigarelagd skrotning är angeläg- na. Differentierad fordonsskatt med avseende på fordonets ålder med tillägg för fordon utan katalysator och eventuellt i kombination med ersättning för skrotning av äldre bilar för att lindra fördelningseffekterna kan vara intressant för att minska utsläppen från personbilarna. En konsekvensanalys av detta styrmedelsförslag finns i rapporten Konsekvenser av Sveriges genomförande av EU:s utsläppstakdirektiv
I underlagsrapporten Bara naturlig försurning ges en vidare beskrivning av styr- medlet. En konsekvensanalys finns i Naturvårdsverket 2007a.
6.3.5 Hamnar och sjöfart
Den internationella sjöfarten står för stora emissioner, och spelar för vissa hamn- städer en betydande roll för luftmiljön. Även för långdistanstransporten av förore- ningar till Sverige är den internationella sjöfarten en viktig källa. I figur 6.3 visas ett exempel på fördelningen av emissioner från internationell och nationell sjöfart.
Figur 6.3 NOx-emissioner från all sjöfart, internationell och nationell, grundat på AIS-data samt emissioner från SMED och EMEP. (Källa SMHI VV 2007)
Vad gäller långdistanstransport av såväl kväveoxider och svaveloxider som partik- lar är sjöfarten ett viktigt åtgärdsområde. Den bidrar med dels sekundära partiklar från NOx och SOx (sammantaget ca 1 miljon ton NOx och 500 000 ton SOx på Nordsjön och Östersjön) men av störst betydelse är sannolikt direktemissioner av partiklar. Direktemissionerna utgör troligen inte så stora viktsandelar av det som transportas till Sverige. Däremot är de sannolikt förhållandevis mycket ohälso- samma p.g.a. att det till största delen är restoljor från raffinaderierna som vid för- bränning ger partiklar med höga halter av metall och PAH. Denna typ av partiklar har pekats ut som en potentiell högriskkälla till hälsoeffekter av partiklar (WHO 2007). I städer med stora hamnar och farleder i dominerande vindriktning kan sjö- fartens utsläpp vara av påtaglig betydelse för den samlade exponeringen av hälso- farliga luftföroreningar. Det saknas dock för närvarande studier på området som särskilt belyser problematiken.
Hitintills har diskussionerna om sjöfartens utsläpp främst varit inriktade på oli- ka åtgärder och styrmedel för att minska sjöfartens NOx- och SOx-utsläpp med tanke på försurning, övergödning och bildning av marknära ozon. Det är viktigt att detta arbete fortsätter. Ofta har dessa åtgärder även positiva effekter på minskning- en av direktemitterade partiklar. Mer fokus på sjöfartens utsläpp av partiklar är
angeläget med tanke på att dessa partiklar kan utgöra en särskild hälsofara samt att sjöfartens bildning av partiklar har en klimatpåverkande effekt.
Förslag till åtgärder och styrmedel för att begränsa NOx- och SOx-utsläppen från sjöfarten finns i underlagsrapporten Bara naturlig försurning.
6.3.6 Planering och framtid
I ett längre perspektiv är det viktigt att samhällets planering och investeringar an- passas genom åtgärder som påverkar samhällsutvecklingen i en mer transportsnål riktning. Framtida bebyggelsestruktur och dess samband med trafiksystemet har stor betydelse för hur miljökvalitetsmålet Frisk luft kan klaras på sikt. Att bygga ett mer transportsnålt samhälle är ett långsiktigt arbete som engagerar ett flertal sekto- rer i samhället. Det handlar om hur lokalisering av bostäder och verksamheter ska ske, effektiv kollektivtrafik, smidiga övergångar mellan olika transportslag och möjligheten att ta sig fram på andra sätt än med bil, till exempel på cykel eller genom att gå. Hur godstransportarbetet utvecklas är på motsvarande sätt beroende av hur man bygger och lokaliserar produktionsanläggningar, lager och logistik- punkter.
Vidare kommer introduktion av ny teknik på fordonssidan att ge förutsättningar för bättre luftkvalitet i tätorter. Teknikutvecklingen kommer att leda till betydligt bränslesnålare fordon samt fordon som drivs på andra bränslen eller med annan teknik som till exempel hybridbilar, eller med fordon med bränsleceller. Det är viktigt att aktivt delta, såväl nationellt som inom EU eller internationella organisa- tioner, i forskning och tekniskt utvecklingsarbete såväl som i utveckling av ett transportsnålt samhälle.
6.3.7 Klimatstyrmedel som samverkar med Frisk luft
HÖJNING AV ENERGISKATT PÅ DIESEL OCH BENSIN
Dessa styrmedel verkar genom att både effektivisera fordonen och att minska tra- fikarbetet. Drivmedelsskatterna är bland de viktigaste generella styrmedlen för transporternas klimatpåverkan. En del av den minskning i koldioxidutsläpp som erhålls sker i form av minskat trafikarbete. Det minskade trafikarbetet ger minska- de bilavgasutsläpp i form av kväveoxider, kolväten och partiklar samt lägre bul- lerstörningar. För att bryta sambandet mellan ekonomisk tillväxt och ökade koldi- oxidutsläpp från trafiken behöver skatt på drivmedel både ta hänsyn till pris- och inkomstutveckling för att behålla den miljömässiga styreffekten. För bensin har
Samhälleliga styrmedel för energieffektivitet och minskat trafikarbete motver- kas idag av beskattningsreglerna för förmån av fri bil och fritt drivmedel. Effekten är betydande då ca 50 procent av nya bilar köps av juridiska personer (tjänstebilar och förmånsbilar) varav mer än hälften som förmånsbil. Nuvarande utformning bidrar till att nya förmånsbilar är större och tyngre än genomsnittet av nya bilar. Om det i bilförmånen även ingår fritt drivmedel värderas denna förmån till mark- nadsvärdet för den förbrukade mängden drivmedel, multiplicerat med faktorn 1,2. Detta medför att bränslekostnaden endast är 60 procent för dem som har denna förmån jämfört med andra bilisters bränslekostnad. Den begränsade beskattningen av förmån av fritt drivmedel bidrar till ökad körsträcka. Förändringar av förmåns- reglerna föreslås i underlaget till Kontrollstation 2008. För Frisk luft är det särskilt viktigt att de bilförare som har tillgång till fritt drivmedel själva betalar drivmedlet för privat körning.