En organisation i förändring

128 Se här PL (1984:387), 4, 5 och 7 §§, PF 2 kap. 1–11 §§ och 3 kap. 1–6 §§, förordningen (1989:773) med instruktion för rikspolisstyrelsen och SoU 2012:13, s. 112–114.

Vid rikspolisstyrelsens huvudkontor utarbetas föreskrifter och allmänna råd för polisens verksamhet, samt nationella mål och strategier för hur arbetet ska bedrivas. Det är även vid huvudkontoret som uppföljning av polisens verk-samhet sker, för att säkerställa att arbetet bedrivs som avsetts i den operativa verksamheten.¹²⁹

rikspolisstyrelsens arbete styrs förutom av lagar och förordningar även av regleringsbrev, verksamhetsmål och återrapporteringskrav (och finansiella vill-kor) framtagna av riksdag och regering. För att riksdagens och regeringens vilja ska förankras i hela polisorganisationen har sedan rikspolisstyrelsen att föra ner detta i organisationen genom att utfärda föreskrifter och allmänna råd, fördela ekonomiska medel till polismyndigheterna och sätta upp nationella mål och strategier för polisens arbete. rikspolisstyrelsen är även ensam tillsynsmyndig-het över polisen och har utvecklat den verksamtillsynsmyndig-het som inspekterar polisväsen-det för att på så vis på ett mer effektivt sätt kunna styra hela polisverksamheten.

Detta görs genom att utforma olika strategier eller målsättningar för de olika områden som polisväsendet rör sig inom, till exempel brottsofferområdet.¹³⁰ Polismyndigheterna utformar sedan utefter detta olika dokument – som lokala handlingsplaner, lokala verksamhetsmål eller verksamhetsplaner – som ska utmynna i det praktiska polisarbetet. Sedan ska denna kedja återrapporteras uppåt i organisationen för uppföljning och återkoppling.¹³¹

Således har rikspolisstyrelsen och rikspolischefen ett antal styrmöjlighe-ter över polismyndighestyrmöjlighe-ternas arbete genom att precisera de mål som riksdag och regering sätter upp för verksamheten, meddela föreskrifter och utöva tillsyn över myndigheterna.¹³² rikspolisstyrelsen ansvarar för att polisverk-samheten genomsyras av rationalisering, samordning och planmässighet, och de har en begränsad föreskriftsrätt för vissa aspekter av polisens arbete, som exempelvis planering och uppföljning av arbetet. I de fall dessa föreskrifter även berör åklagarväsendets arbete så ska de uppföras i samförstånd. Det är dock endast när föreskrifter krävs för att säkerställa en nationell enhetlighet inom organisationen som sådana ska meddelas, och i andra fall ska resultatet åstadkommas på ett mindre ingripande sätt, som styrning genom allmänna råd. Föreskriftsmakten ska användas restriktivt då lagstiftaren har ansett att

129 Förordningen (1989:773) med instruktion för rikspolisstyrelsen. För polisväsendets or -ganisation se 4–7 §§ i polislagen, se även SoU 2012:13, bland annat s. 135–136.

130 Ivarsson Westerberg, 2004, s. 178. Förordning (1989:773) med instruktion för rikspolis-styrelsen, 12–13 §§.

131 ESV, 2009:6, s. 26.

132 Förordning (1989:773) med instruktion för rikspolisstyrelsen, 2§.

polismyndigheterna ska ha stora möjligheter att självständigt utforma arbetet efter förutsättningarna på myndigheten.¹³³

rikspolischefen utvecklar som ett led i sin styrning av polisväsendet doku-mentet rikspolischefens inriktning, som sedan utgör grunden för andra typer av styrdokument som riktas till polismyndigheterna, och dokumentet kan även i sig själv fungera som ett stöd för polismyndigheterna.¹³⁴ Inriktningen ligger, tillsammans med budgetpropositioner och regleringsbrev, till grund för bland annat planeringsförutsättningarna som ställs upp för en treårsperiod men som revideras årligen. Planeringsförutsättningarna ställer i sin tur upp mål för såväl den nationella verksamheten som mål riktade till myndighe-terna.¹³⁵ Planeringsförutsättningarna, som alltså utgår ifrån rikspolischefens inriktning, är därefter basen för verksamhetsplanerna på såväl nationell som på lokal myndighetsnivå.¹³⁶

2.2.1.2 En organisation i förändring

Styrkedjan inom polisväsendet och nivån av återkoppling och uppföljning av målsättningarna som sätts upp har kritiserats under 2000-talet. År 2005 gjorde riksrevisionen en granskning av hur rikspolisstyrelsen styr polisens arbete med beaktande av de målsättningar som riksdag och regering ställer upp. Enligt granskningen uppvisades stora brister i styrningen och riksrevi-sionen menade att rikspolisstyrelsen inte kunde anses leva upp till ansvaret att leda polismyndigheternas arbete. Bland annat hade inte föreskriftsrätten eller preciseringar av mål utnyttjats i tillräcklig utsträckning, heller inte tillsyn.¹³⁷

På uppdrag av regeringen genomförde Ekonomistyrningsverket, ESV, under år 2009 en utredning som också rörde styrning och uppföljning av verksam-heten. Där uppmärksammades främst ett par problem, vilka var ansvar och befogenheter samt användandet av styrmedel. ESV ansåg att två olika typer av styrning förekom i verksamheten; envägskommunikation och dialog mellan

133 PL 7§. I förordning (1989:773) med instruktion för rikspolisstyrelsen, 13–13f §§ anges inom vilka områden rikspolisstyrelsen för meddela föreskrifter. Se även bland annat SoU 2012:13, s. 136. allmänna råd ska användas i den mån det krävs för att uppnå ”planmäs-sighet, samordning och rationalisering” i arbetet inom polisväsendet, enligt förordning (1989:773) med instruktion för rikspolisstyrelsen, 12 §. rikspolisstyrelsens allmänna råd och föreskrifter finns samlade i en särskild författningssamling, rPSFS.

134 rikspolisstyrelsens inriktning, Uppdaterad 2010.

135 rikspolisstyrelsen, Diarienummer, Ea-903-1401/10.

136 rikspolisstyrelsens verksamhetsplan 2010.

137 riksrevisionen, rir 2005:18.

olika nivåer. Den sistnämnda typen av styrning ansågs fungera väl, men viss kritik riktades mot envägskommunikationen. till exempel hade inte budge-ten efterlevts som önskat, av vilket ESV drog slutsatsen att det rådde oklar-heter i vilket ansvar och vilken befogenhet rikspolisstyrelsen faktiskt hade.

Ekonomistyrningsverket menade också att det fanns skillnader mellan vilka befogenheter rikspolisstyrelsen hade i teorin och hur det ansvaret uppfattades i organisationen i praktiken. En anledning till oklarheter i styrkedjan ansågs vara att myndighetsförordningen inte tillämpades i alla delar på polisväsendets verksamhet.¹³⁸ Ytterligare en anledning skulle vara att rege ringen fördelar ansvar på tre olika nivåer, och ESV menade därför att rege ringen behövde för-tydliga hur ansvaret är fördelat mellan rikspolis styrelsen, polisstyrelserna och länspolisstyrelserna.¹³⁹ Senare under år 2009 gav rege ringen rikspolisstyrelsen i uppdrag att effektivisera polisväsendet, i syfte att polismyndigheterna ska ha ändamålsenliga organisationer och ledningsstrukturer, att rikspolisstyrelsen ska förbättra sin utvärderingsverksamhet och att de ska använda sin möjlighet till tillsyn i högre utsträckning som en form av styrning av organisationen.¹⁴⁰ År 2010 följde riksrevisionen upp den rapport de lade fram under år 2005, och konstaterade där att rikspolisstyrelsen genomfört en rad förändringar i organisationen sedan dess, till exempel en skärpt styrning och förbättrad uppföljning, men menade att det fanns indikationer på att det fortfarande var svårt att få en bild av hur resultat mäts inom polisorganisationen.¹⁴¹

Under år 2012 presenterades en statlig utredning med förslag på genom-gripande förändringar av polisorganisationen. I huvudsak föreslogs en sam-manslagning av rikspolisstyrelsen, de 21 polismyndigheterna och Statens kriminaltekniska laboratorium som då tillsammans ska bilda Polismyndig-heten. Säkerhetspolisen föreslogs bilda en egen myndighet. De föreslagna förändringarna syftar till att förbättra polisens resultat, till exempel polisens effektivitet och flexibilitet, men även att öka enhetligheten över landet. Polis-myndigheten förväntas i och med sammanslagningen få en tydligare styrning genom organisationen, där myndighetsledningen kan ta ett helhetsgrepp över verksamheten och delegera uppgifter till den regionala eller lokala nivån, på

138 Istället är förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll tillämplig i delarna som gäller styrning av verksamheten.

139 Ekonomistyrningsverket, Polisen Styrning och uppföljning, ESV, 2009:6, bland annat s. 74.

140 Justitiedepartementet, Uppdrag till rikspolisstyrelsen att effektivisera polisverksamheten, Pressmeddelande 26 november, 2009.

141 riksrevisionen, Uppföljningsrapport 2010, s. 49–50.

ett, enligt utredningen, rakare sätt än vad som är möjligt inom den befintliga polisorganisationen. Det ska då även förbättra möjligheterna till uppföljning inom verksamheten.¹⁴²

omorganiseringen av polisväsendet kommer att träda i kraft den 1 januari år 2015.¹⁴³