Strecksatsen om kretslopp

4.4.1 Beskrivning – Kretslopp

Kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen.

Begreppet kretsloppen är resurseffektiva avser en resurseffektiv hantering av material, från utvinning och produktion till användning, återanvändning, åter­ utnyttjande och den slutliga avfallshanteringen. Kretsloppen ska också vara fria från farliga ämnen så långt som möjligt.

Inom kemikalieområdet definieras ofta ett ämne som farligt om det omfattas

av kriterierna för klassificering (kriterier finns i CLP-förordningen156 _{och för}

vissa särskilt farliga ämnen i Reach ). Inom miljöpolitiken och i samband med miljökvalitetsmålen är det vanligen de ämnen som motsvarar kriterier för miljö­ eller hälsofarlighet som avses snarare än sådana som exempelvis är brandfarliga eller explosiva. I viss EU­lagstiftning som till exempel avfallsdirek­

tivet157 _{och i vardagsspråk används begreppet farliga ämnen i en mer allmän,}

odefinierad betydelse. I annan lagstiftning betecknar termen farliga ämnen ett visst urval ämnen. I exempelvis EU:s ramdirektiv för vatten listas i bilaga X ett urval ”prioriterade farliga ämnen” med särskild relevans för vattenmiljön.

4.4.2 trender – Kretslopp

Sociala trender som berör strecksatsen om kretslopp

Utvinningen och användningen av materiella resurser har globalt ökat med en faktor 34 under 1900­talet. Detta har resulterat i att tillgångarna på mineraler, metaller, fisk, timmer, rent vatten, brukbar jord, ren luft och biomassa är satta under mycket hårt tryck. I Europa använder vi i genomsnitt 16 ton materiella

resurser per person och år, av vilka 6 ton förbrukas158_{. I Sverige använder vi}

156 _{Europeiska unionens officiella tidning (2008).} 157 _{Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG.} 158 _{EU-kommissionen (2011).}

cirka 20 ton materiella resurser per person och år, vilket varit relativt oföränd­ rat under det senaste decenniet. Resursanvändningen och avfallsproduktionen

fortsätter att öka i Europa, liksom utarmningen av naturresurserna159_.

Återvinningen och återutnyttjandet av avfall har ökat väsentligt i Sverige under de senaste decennierna. Det är en mycket viktig åtgärd för att bidra till att begränsa påverkan på klimatet. Materialåtervinningen av hushålls­ avfall har exempelvis mer än åttafaldigats från början av 1980­talet fram till år 2007 enligt statistik från branschorganisationerna Avfall Sverige och Förpacknings- och Tidningsinsamlingen. Även för övrigt avfall har material- återvinningen ökat: för bygg- och rivningsavfall från mindre än 10 procent i

mitten av 1990-talet till cirka 50 procent år 2010160_{. Återvinningen fortsätter}

att öka liksom insikten om betydelsen av giftfria materialflöden både i Sverige och internationellt.

Ekonomiska trender som berör strecksatsen om kretslopp

En ökande och alltmer dominerande andel av våra materialflöden kommer från andra länder. Varuhandeln blir också mer och mer global, och Europa blir alltmer beroende av varor utifrån. Den årliga importen av varor till EU har mer än tredubblats, från 536 till 1 798 miljoner ton, från år 1999 till 2008. Under samma period har den årliga exporten av varor legat still på

397 miljoner ton161_{. Numera kommer cirka en fjärdedel av de materiella}

resurser vi européer konsumerar från länder utanför EU, och andelen av den svenska varukonsumtionen som importeras är ännu större eftersom vår handel med EU-länder då tillkommer. Sverige och Europa blir alltmer internationellt beroende, och möjligheterna minskar att med nationella eller EU-åtgärder nå giftfria och resurseffektiva kretslopp.

Politiska trender som berör strecksatsen om kretslopp

Regelstyrningen har utvecklats starkt och fortsätter att göra så. EU:s kemikalie- och avfallslagstiftning har utökats och förnyats väsentligt under de senaste decennierna. Inom kemikalieområdet medför det att tillverkarna nu får ett utökat ansvar för kemikaliernas hälso- och miljöprestanda. Inom avfalls­ området har deponeringen minimerats, gamla deponier stängts och återvin­ ningen ökat. Denna utveckling fortsätter under åren fram mot år 2020. EU:s avfallsdirektiv innehåller nya och högre återvinningsmål för hushållsavfall och bygg- och rivningsavfall som ska uppnås under de kommande åren. I avfalls­ direktivet finns nu också krav på åtgärder uppströms avfallsledet, för att före­ bygga avfall och nå ökad resurseffektivitet och renhet från farliga ämnen. Fortsatt utarmning av Europas naturresurser och flöden av ekosystemtjäns­ ter kommer enligt Europeiska miljöbyrån att undergräva både ekonomin och 159 _{EEA (2010b).}

160 _{Naturvårdsverket (1997) respektive beräkning av J-O Sundqvist, IVL.} 161 _{EEA (2010b).}

den sociala sammanhållningen, eftersom resurserna är ojämnt fördelade och ska räcka till hög levnadsstandard för så många. Ett effektivt utnyttjande av materiella resurser är inte ett särskilt synligt medel i miljömålssystemet som helhet. Med resurseffektivitet avses här att de resurser eller råvaror som tas ut utnyttjas effektivt och kommer väl till nytta samtidigt som onödiga uttag undviks. Det gäller exempelvis hur den metall och de mineraler som utvinns, den fiber som tas ur skogen, de vegetabilier som tas från odlad mark eller den fisk som tas ur sjöar och hav utnyttjas på bästa sätt med litet svinn längs hela kedjan och för ett optimalt användningsområde. Resurseffektivitet väntas bli

allt viktigare i ett framtida globalt hållbart samhälle162_.

EU har uppmärksammat behovet och sårbarheten och beslutat om en färdplan

för det kommande arbetet med resurseffektivitet163_{. Det finns också globala ini­}

tiativ. FN:s resurspanel granskar situationen för en rad materiella resurser, och har börjat med metaller. FN:s miljöprogram, UNEP, har publicerat en interna­ tionell vägledning som ger länder råd i hur de kan bygga upp sin kemikalie­ kontroll. Det är en del i den globala kemikaliestrategin SAICM, vilken även uppmärksammar behovet av bättre information om farliga ämnen i varor.

4.4.3 Bedömning – Kretslopp

Sammantaget är bedömningen att generationsmålet, då det gäller denna streck­ sats, inte kommer att nås till 2020, vare sig inom Sverige eller med avseende på svensk påverkan i andra länder. Bedömningen gäller förutsatt att inte ytter­ ligare styrmedel beslutas. Avfallsarbetet är på god väg men ytterligare förebyg­ gande åtgärder behövs. Utvecklingen mot giftfrihet går däremot långsamt, och beslut om ytterligare åtgärder kommer att krävas. Vår varuhandel blir i ökande takt alltmer global. Därmed inkluderar uppgiften att åstadkomma resurseffek­ tiva kretslopp som så långt som möjligt är fria från farliga ämnen också utma­ ningen att inte orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. För att lyckas förebygga avfall och nå en mer hållbar svensk konsumtion krävs förmodligen både fler åtgärder och nya typer av styrmedel.

Avfallsarbetet är på god väg men ytterligare förebyggande åtgärder behövs

När det gäller att åstadkomma resurseffektiva kretslopp är den återstående tiden fram till år 2020 välfylld med åtgärder som Sverige har åtagit sig att vidta enligt avfallsdirektivet. Åtgärderna är relativt långtgående. De täcker ett brett område alltifrån bättre och säkrare omhändertagande av avfall och ökad återvinning till uppströmsåtgärder för att förebygga att avfall uppstår, både vad gäller mängd och farlighet. Sverige har relativt stor rådighet att genomföra dessa åtgärder utifrån nationella behov och inom ramen för våra EU­åtaganden.

162 _{EEA (2010b).}

Regeringen har dessutom nyligen beslutat om etappmål för avfall. Det kan visa sig behövas ytterligare insatser nationellt för att förändra konsumtions­

mönster och förebygga avfall så att strecksatsen kan uppnås164_.

Utvecklingen mot giftfrihet går långsamt – ytterligare åtgärder behövs

När det gäller att åstadkomma materialflöden som så långt som möjligt är fria från farliga ämnen är situationen annorlunda. Inom EU:s kemikalie­, pro­ dukt- och avfallspolitik har man under flera decennier försökt införa förbud mot att använda farliga ämnen, men utvecklingen har gått långsamt. Genom besluten om EU:s kemikalielagstiftning Reach går utvecklingen nu snabbare och kommer att fortsätta att göra så till år 2018, då de sista av hittills beslutade krav enligt Reach ska vara genomförda. Andra kompletterande och viktiga EU-regelverk bidrar också i positiv riktning så att materialflödena blir allt

friare från farliga ämnen165_.

Ytterligare styrmedel behövs

Redan beslutade åtgärder inom avfalls- och kemikalieområdena utgörs huvud­ sakligen av en mängd nya eller reviderade regelverk på EU­nivå. De kommer att genomföras fram till år 2020, och kommer att leda långt och innebära ytterligare utmaningar. För att lyckas förebygga avfall och nå en mer hållbar svensk konsumtion krävs förmodligen både fler åtgärder och nya styrmedel.

4.4.4 områden för ytterligare insatser – Kretslopp

Det återstår en hel del att göra, och behovet av ytterligare insatser är stort innan materialflöden så långt som möjligt är fria från farliga ämnen. Vår varu­ handel blir i ökande takt alltmer global. Därmed ingår det också i utmaningen att inte orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Ytterligare insatser omfattar att intensifiera det internationella kemikaliear­ betet och arbetet i EU. Det innebär att förstärka arbetet med ”Giftfri vardag” och åtgärder mot kemikalier som återfinns i alarmerande halter i miljön. Det behövs ytterligare insatser för att identifiera källor till och åtgärder mot oav­ siktligt bildade farliga ämnen såsom dioxin. Sverige behöver även aktivt verka för att skaffa bättre kontroll över farliga ämnen i avfallsledet såväl inom EU som globalt. En allt viktigare aspekt blir att knyta ihop avfalls- och kemika­ liearbetet så att den ökade återvinningen av material kan ske utan att sprida farliga ämnen. Den parlamentariska Miljömålsberedningen har föreslagit en strategi för hur svenskt internationellt arbete för bättre kontroll över farliga

ämnen bör bedrivas166_.

164 _{I den nya nationella avfallsplanen finns förslag att kommunerna ska arbeta med att öka invånarnas}

medvetenhet om livsmedelssvinnets betydelse för miljön och ekonomin, och att utbilda skolkök och stor- kök om vikten av att minska svinnet. Där finns även förslag till åtgärder riktade till butikerna, Livsmedels- verket, Skolverket och Boverket. Källa: Naturvårdsverket (2012c).

165 _{Exempelvis leksaksdirektivet, bilskrotningsdirektivet, RoHS-direktivet, nya förordningar och direktiv}

om kemiska bekämpningsmedel och biocider, ny byggproduktförordning, eventuellt även en utvidgning av ekodesigndirektivet till fler miljöparametrar och fler varor.

Näringslivets miljöarbete och det miljöarbete som bedrivs lokalt och regionalt är i hög grad inriktat mot att åstadkomma kretslopp som är resurseffektiva och fria från farliga ämnen. Detta arbete går bra, och det är utomordentligt viktigt för möjligheterna att nå miljömålen.

Ofta ger samhällets åtgärder och styrmedel ytterligare skjuts åt det goda miljö- arbetet, men det finns också hinder som behöver undanröjas. Ibland är det onödigt svårt eller dyrt att välja det miljöanpassade alternativet, både för enskilda, företag och offentliga aktörer. Det kan därför vara särskilt kostnads­ effektivt om de ytterligare åtgärder och styrmedel som planeras i hög grad också utformas med utgångspunkt i att ”det ska vara lätt att göra rätt”. Ibland krävs det investeringar i ny teknik och nya lösningar för att det ska bli möjligt att välja det miljöanpassade alternativet. Investeringar kräver kapital och är alltid förenade med risker som ökar om det råder osäkerhet om hur långsiktig en politiskt beslutad miljöinriktning är.

I de dialoger vi har genomfört (se kapitel 9) har de närvarande representan­ terna för olika aktörsgrupper varit påfallande eniga i hur viktigt det är att samhället understödjer de marknadskrafter som bidrar till att miljömålen nås. Det måste bli lätt att göra rätt, och förutsättningarna måste vara tillräckligt stabila så att aktörer vågar göra de nödvändiga investeringarna.